关于编制五年计划的若干经验教训

关于编制五年计划的若干经验教训^[1]

本文主要是从宏观性、战略性、政策性的角度，探讨制定五年计划的经验教训。至于五年计划编制中的具体问题和执行问题以及长远规划和年度计划，只是在必要的限度内才涉及。限于篇幅，拟用提纲式的简练语言对这些内容进行表述。

新中国成立后，除了新中国成立初期的经济恢复时期和20世纪60年代初的经济调整时期以外，共制定了十个五年计划。

1.“一五”计划（1953～1957）是实现国家过渡时期总任务的第一个五年计划

历史表明：“一五”计划提出的任务、方针和指标都是正确的。其主要经验是：①党中央为编制“一五”计划提出了具有根本指导意义的正确方针。1952年12月党中央在有关编制“一五”计划的指示中提出：必须以发展重工业为大规模建设的重点，但又决不能忽视轻工业、农业和地方工业以及文教事业的发展；必须充分发挥有企业的潜力，反对保守主义；必须以科学态度从事计划工作，使计划反映客观经济法制；必须吸收群众特别是先进人物参加讨论；必须首长负责，亲自动手。1953年6月党中央提出的过渡时期总路线，更为编制“一五”计划提供了基本依据。②注重调查研究，工作扎实细致，是“一五”计划编制工作的一大特色。比如，苏联援建项目是“一五”计划的最重要内容，对这些项目都进行了认真调查（包括实地考察），并认真听取、研究和采纳了苏联的顾问和计委的意见。又如，“一五”计划从1951年开始编制到1954年基本完成，共编了五次，前三次是中财委编的，第四次是国家计委编的，第五次由以求真实务作风著称的陈云副总理主持编制的。最后由1955年召开的全国人大一届二次会议讨论通过。所以，“一五”计划编制工作符合法定程序。③指标注意遵守按比例发展的经济法则，兼顾各种经济关系；并遵守建设规模与国力相适应的原则，以及与之相联系的财政收支、银行信贷和物资供需三大平衡。④计划体制较为灵活，对公有经济实行直接计划，对非公有经济实行间接计划。⑤这期间还形成了国民经济五年计划与十五年远景计划纲要和逐年的年度计划相结合的计划体系。这样，“一五”计划虽然由于客观原因正式公布时间晚了两年，但年度计划在很大程度上弥补了这方面的缺陷。

当然，主要由于缺乏经验，“一五”计划编制也存在不少教训。诸如，在投资总规模方面偏大，形成紧张的平衡。在投资分配方面，重工业偏多，农业和轻工业偏少；制造业偏多，煤电运等基础产业偏少；内地偏多，沿海偏少；军用偏多，民用偏少。在贯彻勤俭建国和自力更生方针方面，利用原有生产能力不够，新建和改建的企业规模偏大，标准偏高；非生产性建设和城市建设规划也存在偏多和标准偏高的问题。在计划体制方面，中央集权偏多，地方权限偏小，但总体看，“一五”计划是一个好计划。在“一五”计划执行过程中，在生产建设方面，发生了1953年的“小冒”和1956年的“大冒”；在改造方面，1955年下半年以后，搞得过快。但这些问题的发生，可以说违反了计划的规定。

2.“二五”（1958～1962）、“三五”（1966～1970）、“四五”（1971～1975）和“五五”（1976～1980）计划，是计划经济体制完全确立并进一步强化时期实行的四个五年计划

前三个五年计划的共同特点是：只有一个纲要式的文件，并没有形成完整的计划，更没有提交全国人大讨论通过。所以从完整的和法律的意义上说，三者均不能构成国家的五年计划。

但是，由周恩来主持制定并由党的八大讨论通过的发展国民经济的“二五”计划的建议，是一个好文件。就“二五”计划的内容特别是指导思想来说，同“三五”、“四五”计划有根本区别，前者是正确路线的产物，后者是“左”的路线的产物。但十分可惜的是，由于“左”的指导思想在党内占了支配地位，从1958年一开始，就把这个好建议完全抛开，而代之以在“左”的社会主义建设总建设指引下编制的逐年的年度计划，搞了三年“大跃进”，到1961年，中国经济已陷入了深重危机。接着进行的五年调整（1961～1965），才使得经济得到了恢复和发展。

“三五”计划和“四五”计划虽有区别，但从它们的根本指导思想都是“左”的路线来说也有共同点。主要包括：以阶级斗争为纲和社会主义建设总路线，特别是以毛泽东基于对国际严峻形势过于严重估计而提出的备战思想。这两个计划的突出特点就是强调必须立足于战争，从准备大打、早打出发，把国防建设放在第一位，加快三线建设。这些都给我国经济造成了极严重损失！

至于“五五”时期，由于“文化大革命”更趋严重的破坏，连个独立的纲要式五年计划都没有，只是在1975年编制了一个包括“五五”和“六五”时期在内的1976～1985年发展国民经济十年规划纲要草案。这个草案直到1978年才提交五届人大一次会议讨论通过。这个纲要也是在“左”的社会主义建设总路线指引下制定的。按照这个纲要的规定，到1980年要建成独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系；在农业方面，要基本实现农业机械化。显然，这是一个急于求成而又根本不可能实现的计划。

总结从“二五”到“五五”这四个时期的计划编制工作，其主要教训在于：①盲目推行强速战略，以致经济多次大起大落。②长期片面推行优先发展重工业的战略，使得经济中的基本比例关系（主要是农轻重关系以及积累和消费的关系）多年严重失衡。③长期实行粗放经济增长方式，忽视向集约型经济增长方式转变，以致科技进步和产业升级缓慢，经济效益低下。④缺乏稳定而又科学的经济地区布局战略。从“一五”前期重点建设内地，跳到1958年“大跃进”中工业布局遍地开花，1964年以后又集中力量大搞三线建设。⑤盲目推行自给自足的封闭战略，企业搞“大而全”和“小而全”，地区搞独立的经济体系，对外在很大程度上搞闭关锁国。⑥严重忽视科学、教育和知识分子的作用。⑦根本缺乏社会发展的观念，只是单纯的经济发展计划，致使就业、人民生活和社会保障等社会问题积累成山。⑧根本缺乏可持续发展的观念，以致人口增长失去控制，环境受到严重破坏。⑨在财政方面，除了总规模过大和过多向重工业倾斜等问题以外，国防战略费和对外援助费也都超过了国力。⑩缺乏完整、稳定、科学的五年计划，加剧了发展的盲目性。輥輯訛计划体制僵化，几十年一贯制。其间有两次改进，但均系行政性分权，没有触及计划体制的根本弊病，均归失败。輥輰訛法制不健全。没有制定有关编制五年计划的法律，这方面的约束力很弱。輥輱訛终极说来，与高度集中的计划经济体制相联系的高度集权的政治体制，是滋生封建式的个人专断的制度根源。在一定条件下，它会使党规和国法破坏殆尽，使得包括五年计划编制在内的一切工作都会受“左”的路线支配。在这种大局下，即使周恩来、李富春、李先念、余秋里和谷牧等领导人先后在极困难的条件下做了艰苦努力，也无济于事。这就是上述四个五年计划编制工作的最基本教训。还可设想：如果没有纲要式的五年计划和年度计划，中国经济就会陷入极度混乱的状态，也许等不到1976年“文化大革命”结束，经济早就崩溃了。

3.“六五”计划至“十五”计划是我国由计划经济向社会主义市场经济转变时期相继实行的五个计划

实践证明：这五个五年计划的实现，促进了社会主义现代化三步走战略目标的逐步实现和社会主义市场经济逐步建立，是逐步趋于完善的五个计划。

其主要经验是：依据市场取向改革的要求，以及计划编制工作经验的总结，并借鉴经济发达国家的有益经验，经过探索后初步形成了适应社会主义市场经济的五年计划编制工作体系。①在编制程序方面，首先由中共中央提出关于国民经济和社会发展的五年计划建议，再由国务院制定五年计划，最后由全国人民代表大会审议通过。在这个过程中，逐步提高了包括各类市场主体在内的社会公众的参与度。这可以看做是体现了党的领导、人民当家做主和依法治国的、适合中国国情的、卓有成效的计划编制工作程序。②在计划范围方面，根本改变了改革前单纯经济发展的计划，实行了发展改革并举、经济和社会发展兼蓄、物质文明精神文明和政治文明同时推进的转变。③在计划调控的对象上，逐步改变了改革前宏观和微观都管的做法，主要限定在经济增长、物价、就业和国际收支等宏观领域。④在计划管理的性质上，由改革前的指令计划目标逐步向具有指导性的预期目标转变。⑤在计划管理手段上，逐步改变了改革前主要依靠行政手段的做法，逐步实现主要依靠经济手段和法制手段。在经济手段方面，注重发挥经济战略和经济政策的作用。比如，在上述五年计划中先后提出的可持续发展战略和科教兴国战略以及积极的财政政策和稳健的货币政策在不同范围和不同时限上发挥了重要作用。⑥计划在处理速度问题上，强调把经济效益放在首位，强调结构调整和经济增长方式转变的重要性。⑦在编制计划的同时，就注意建立保证计划实施的机制创新、宏观经济指标的监测预警以及各种储备基金。⑧建立和完善了五年计划与长期远景规划和年度计划之间有机的、稳定的联系。以上各点都是逐步形成的，有些方面还没有完全到位。

但由于多种原因，这五个五年编制工作也存在诸多教训。比如，在资金投入方面，总的说来，对农业和煤电油运等基础产业，以及科教、社保和环保等方面的投入力度不够。在处理投资和消费关系方面，投资率显得偏高。在调整经济增长速度方面，1993年将“八五”计划的年经济增长率由6%提高到8%～9%，尽管有道理，并仍处于我们经济增长的合理区间（约为7%～9.5%），但在1992年经济已经明显过热，而地方政府对计划指标层层加码还难以改变的情况下，这种做法无疑对这一轮经济过热起了火上加油的作用。在确定改革目标方面，1991年“九五”计划中，关于社会主义有计划的商品经济、计划经济与市场调节相结合的经济体制的提法，相对1987年党的十三大报告中关于新的经济运行机制的提法，即总体上来说应当是“国家调节市场，市场引导企业的机制，是一种明显的倒退”。由于在计划科学性和保障计划实施机制方面存在缺陷，以致有的改革计划未能实现，而发展计划却常常被远远超过。当然，这中间还有其他多种因素的作用，但相对前四个五年计划来说，这五个五年计划编制工作是大大前进的。

【注释】

[1]本文主要内容载于《中国改革报》2005年8月1日第5版。