中央银行间的合作监管分析

第三节　中央银行间的合作监管分析

采用兰弗鲁斯原则15年以来，中央银行的监管职能取得了重大进步。现在，本报告中所指的中央银行都具有专门为其制定的法律或者条例，或以单独法律的形式明确阐明的监管责任。越来越多的中央银行现在也拥有直接法定权力要求系统遵从其监管决定。跨境和多货币支付的增长同时意味着金融产业整合和全球金融市场一体化的加快。

尽管兰弗鲁斯原则是为跨境和多货币轧差系统特别设计的，但中央银行将它运用于对更广范围的支付和结算服务提供者的合作监管中，包括SWIFT、证券结算系统和中央对手方。同时，自从CPSS中央银行对兰弗鲁斯标准的最初原则达成共识以来，它们就支付和结算系统的更多综合标准方面达成了共识。它们包括《对整个系统具有重要意义的重要支付系统核心原则》（Core Principles for Systemically Important Payment Systems），与证券监管者合作制定的《证券结算系统建议书》（Recommendations for Securities Settlements Systems）和《中央对手方建议书》（Recommendations for Central Counterparties）。

基于这些发展，CPSS对监管合作安排和兰弗鲁斯原则的运用的实践经验进行了评估。

一、负主要责任的中央银行的地位

兰弗鲁斯原则的简介公正地陈述了中央银行现有的监管责任原则。兰弗鲁斯原则使用的术语“主要责任”（primary responsibility）和“联合责任”（joint responsibility）的目的是分别表述中央银行自愿接受的额外角色和各中央银行都同意参与的合作安排，而且不对它们现有的责任进行改变。

CPSS认为中央银行对支付系统的监管负主要责任（因此“该中央银行是负主要责任的中央银行”）是有效果和有效率监管合作安排的核心。由单独一个中央银行在领导合作安排，代表其他中央银行执行监管活动以及与其他中央银行进行合作中担负清晰的责任，就能够实现监管的效率，并降低监管的成本。

第三个兰弗鲁斯原则强调，负主要责任的中央银行的关键作用是基于认可的政策和标准，从整体上对系统的设计和运行执行定期的综合评估。负主要责任的中央银行在与其他中央银行进行合作的过程中，通过全面考虑所有中央银行的责任和评价，在此基础上进行的合作能够加强对系统的整体评估。通过使用相互认可的标准，以及负主要责任的中央银行从其他中央银行汲取经验对这一过程十分有利。目标是做出一致的决策。因此，负主要责任的中央银行需要与所监管的系统进行交流以做出共同的决策，并使用自身的监管工具，在其他中央银行的适当协助下，对被监管系统进行必要的改革。

参与合作监管的中央银行需要尽力达成一致。然而，尽管实际情况并不如此，但也不能排除在极端的情况下，对系统设计和运行的稳健性评估达成共识是不可能的。在一些情况下，为了避免认识上的隔阂，负主要责任的中央银行可以做出它自己的决定，并运用其权力去实施必要的改革仍然很重要。其他的中央银行，为了履行它们的国内责任，也应该做出同样的决定。在做出这些决定时，所有的中央银行都需要继续尽可能地避免政策上的不一致。如果有必要的话，各中央银行也需要保留它的权力，在运用其监管权力或者与其他的谨慎监管者进行合作时，有可能劝阻使用系统和系统提供的服务。

尽管负主要责任的中央银行的核心作用是对系统进行整体评估，以及进行必要改革，经验显示，中央银行在其他方面也居于重要地位，包括对共同关心的其他监管问题达成共识，作为监管者和被监管者之间就共同关心的问题进行正常交流的主要渠道，以及促进监管者之间进行信息交流。

二、决定哪家中央银行应负有主要责任

一般来说，对系统负主要责任的中央银行最好是系统所在国的中央银行（依照组织、管理和操作来决定），因而兰弗鲁斯原则理所当然地认为这个中央银行应该负主要责任。然而，情况并不总是如此。例如，如果系统在它所在国家的重要性很小或者它本身就处于多个国家，灵活性有助于在许多情况下实施有效的监管安排。^[3]

多种因素决定了哪家中央银行应当担负主要责任，它们是：

（1）权力。在被监管系统中拥有获取信息和改革的有效权力是重要因素。很多情况下，系统所在国的中央银行拥有最大的权力。

（2）相关性。相比于其他国家而言，一些国家的金融市场和公司可能更依赖于特定的支付和结算系统。由于它们是进行合作安排的关键标准和参与者（参见下文），国内监管目标与特定系统的相关性也是决定哪家中央银行应该负有主要责任的重要因素。

（3）能力。与中央银行的能力和专业技术相关的因素技术依靠一些因素，如系统中管理关键合同联系的法律知识和决定结算最终性的法律（这两者都依系统运行所在国或组成系统的国家而有所区别）。区位与负主要责任的中央银行在地理上接近，进入系统管理以及中央银行希望去检查的核心运行过程相关。

（4）区位依靠与负主要责任的中央银行及进入系统管理的中央银行在地理上的接近以及中央银行希望去检查的核心运行过程的位置相关。能力主要依靠获得合格的工作人员。相对于其他中央银行而言，承担额外监管责任、咨询和共享信息的意愿等都是需要进一步考虑的关键因素。

（5）在一些环境下，最能够担负主要责任的管理部门可能并不是中央银行，而是其他的管理部门，如证券监管者或者银行监管者。包括其他部门在内的合作将在第四节进一步分析。为了叙述得简单，本节余下部分所提及的“中央银行”并不排除这样的可能。

三、在合作性安排中的其他中央银行的作用

拥有国内监管责任的各中央银行只能满足从安全和效率目标对跨境和多货币系统对国内经济的影响进行评估，以及进行必要的改革。如上面所讨论的，由负主要责任的中央银行组织的合作监管，考虑到各中央银行的责任和观点，能够更有效地完成这一目标。

在这一过程中，正如负主要责任的中央银行有责任去咨询其他的中央银行一样。反过来，其他中央银行也有责任帮助负主要责任的中央银行执行它的合作监管地位。

尽管各中央银行都需要从整体上认识支付系统，并对它的安全性和稳健性进行全面评估，以认识它对国内经济可能产生的影响，中央银行也可能需要拥有特殊的技能，特别关注于与国内货币有关的具体情况。尤其重要的是认识货币的足够结算能力和结算失败的程序，包括法律基础的稳健性和现有国内金融市场运行方式下结算程序的适当性。第四个兰弗鲁斯原则涵盖了这一观点。

然而，尽管诸如监管系统之间的相互交流，可能对系统进行的改革等各种活动，实际上由负主要责任的中央银行执行，这些活动如果通过合作协议安排就能更有效果和有效率地完成，而且这并不意味着只有负主要责任的中央银行执行这些活动。每一家中央银行都保留以它们认为的最佳方式完成执行国内监管责任的权力。当问题只涉及双边国家，而不是各国共同关心的问题时，对监管系统达成双边协议通常是最有效果和有效率的方式。然而，从合作安排的效果和效率角度出发，每一家参与中央银行都需要共享信息、保护它所获得的信息与监管实体就寻求达成共识的方法咨询其他的中央银行。特别是在执行政策或者采取可能对系统以及其监管产生影响的行动前，包括公布对系统的评估，中央银行之间应该相互磋商，这样有助于避免系统监管关系上的不一致。特别是，在执行政策前或者采取可能对系统或它的监管产生影响的行动前，中央银行之间应该相互磋商，包括公布对系统的评估。这样有助于避免系统监管联系上的不一致。

对那些拥有详细法律基础用于监管的中央银行而言，当其他中央银行至少能够实现同等要求的有效监管时，如果对当地监管要求给予一些豁免条款，也可能有用。例如由负主要责任的中央银行代表各中央银行集体地执行部分监管。本报告所调查的中央银行中有四家中央银行具有或将获得详细的监管法律基础，或者很可能拥有这样的豁免条款。

四、决定哪家中央银行应该参与合作安排

在建立监管合作安排之前，利益相关的中央银行需要通报现有的跨境和多货币支付系统情况，或者提出建立系统。利益相关的中央银行包括由系统处理其货币的所有中央银行，以及系统所在地的中央银行。反过来，这些中央银行应该向其他国内管理部门通报，它们与系统的谨慎设计和管理利益相关。^[4]在重要支付系统已经存在，并已经处理多货币的情况下，这类通报也要求系统本身向相关的中央银行通报信息，或者以透明的方式向相关中央银行公开披露它的跨境和多货币活动。为了有助于认识系统，拥有相关权力的中央银行可能发现，要求金融机构报告它们参与跨境或多货币支付或结算系统应遵循的条款或参与情况，也许很有帮助。

决定哪家中央银行应该参加任何一个合作监管安排的主要因素是跨境或多货币支付或结算系统与自身国内的监管责任相关。这还取决于其他因素，如系统是否为国内市场提供重要服务，以国内货币处理的交易额和交易量，国外机构、国内机构和国际许可性要求之间财务和操作相互依赖是否适用。

如果系统并不结算它所在国家的货币，但是在该国有重要业务，或者依照该国法律运行，那么即使该系统并不与该国中央银行相联系，中央银行的能力和影响力都将是作出是否参与合作监管安排决定时应考虑的因素。

在系统处理大量多种货币时，或者以SWIFT之类作为服务提供者的情况下，如果没有在效率和有效性安排上达成协议，建立监管安排将存在困难，所达成的协议要求各国家中央银行都在所服务的系统上给予相同的监管标准。在这种情况下，当建立了支持其他中央银行监管责任的替代手段时，很有必要限制一些中央银行参与每天的合作监管行动。

在一些情况下，一些国家目前暂时还不具备监管重要性的充足条件（或在所处国家的重要性很小），以保证实现兰弗鲁斯原则所阐明的合作监管安排。在这种情况下，利益相关的中央银行发现就系统进行持续监督达成安排可能十分有用，因为其重要性可以定期进行重新评估。

五、合作安排的透明度

尽管兰弗鲁斯原则为国际合作监管提供了共同的基础，单个安排也需要依据被监管系统的类型和重要性进行适当调整。此外，合作监管安排的实际经验已经表明，将合作安排参与者的作用，以及合作的具体事项，如信息共享的程度和频率予以透明是非常有益的。

在一些情况下，中央银行之间的多边或双边备忘录是予以透明的一种有效方式。案例14列举了这类备忘录的一些内容。

然而，中央银行需要认识到备忘录不会对它们的国内责任产生负面影响，在一些权限范围内的确如此。此外，尽管备忘录或类似的文件能为合作监管提供有用的基础，但它也不能替代中央银行间紧密工作关系的发展，因此，它们的利益和顾虑将尽可能地得到理解和协调。

当所有参与合作监管安排的中央银行对监管的主要目标，以及对被监管实体进行评估的特定政策要求和标准达成共识时，将更容易实现合作监管安排的利益。

案例14

备忘录的可能内容

系统的合作监管安排目标、政策要求和标准都需要进行评估。

各中央银行在合作监管安排中的地位。

负主要责任的中央银行监管地位的权力来源。

监管系统间的交流渠道，包括在以负主要责任中央银行作为共同利益事宜交流的主要渠道的地位，和以更有效率的方式实现本地责任而进行双边交流的条款间进行平衡。

信息交流的范围、程序以及保护机密信息的安排。

对系统进行整体评估的安排。

对已达成协议的联合政策的执行和监督安排。

危机交流程序。

诸如会议频率之类的具体事宜。

对合作监管安排进行常规及（或）特别评估的程序。