旅游产业组织政策分析

三、旅游产业组织政策分析

产业组织政策是政府在一定时期内为调节产业组织而制定的各种政策的总和，是政府经济政策中的一个分支。它的目标在总体上服从于一般经济政策目标，直接目标是调节产业组织以获取最好的市场绩效。⁽²²⁾产业组织政策一般包括以下几层含义:第一，产业组织政策主体的政府性，即产业组织政策是由政府制定和实施;第二，产业组织政策作用对象的产业性，即产业组织改革是针对产业而不是针对特定的所有制或企业制定的，通过直接干预市场结构、市场行为和市场效果诸方面来影响产业市场，进而影响产业内各企业的生产经营决策与行为;第三，政策干预手段的法律性，即产业组织政策一般是政府通过立法程序成为法律，从而加强政策干预的权威性和有效性;第四，政策干预的目的性，即产业组织政策实施的直接目的是促进产业组织形成有效竞争态势，最终目的是实现资源的优化配置。

(一)竞争秩序政策

竞争秩序政策是指维护市场正常竞争秩序的政策。即广义的反垄断政策，包括狭义的反垄断政策和反不正当竞争行为政策，目的在于为旅游企业提供公平竞争的环境。

1.反不正当竞争政策

该政策主要从控制市场行为入手，维护市场竞争秩序。其主要内容有:禁止欺诈行为、禁止共谋卡特尔垄断行为、禁止价格歧视、禁止给予酬金和回扣的不正当销售行为、禁止利用优势地位强制搭售、禁止排他性交易、禁止贸易限制、禁止转售价格维持等。目前，我国有了《行政处罚法》等专门法律，有了《广告法》等综合性的经济法律，有了正式的《旅行社管理条例》。这些法律法规对行政处罚的方式、种类、实施机构、处罚程序等做了明确规定，有力地保证了旅游企业展开“公开、公平、公正”的竞争，优化了旅游市场竞争秩序。

2.反垄断政策

狭义的反垄断政策主要是从控制市场结构入手，禁止、限制和消除过度垄断因素，达到控制垄断、维护市场正常竞争秩序的目的。控制市场结构政策的主要内容有:一是垄断市场结构的事后控制政策;二是垄断市场结构的事前控制政策。市场经济条件下，导致市场垄断的主要因素是卖方集中度、产品差别化和进入障碍，政府干预市场结构、抑制垄断的相应措施是降低卖方集中度或者制止卖方集中度的上升;降低进入障碍或制止其上升;降低产品差别化程度，干预企业非价格竞争的程度，反对压制竞争对手的行为等。对于旅游产业后发国家，一般采用政府主导型旅游发展模式，此时旅游企业除可能具有较强的经济垄断性外，还带有一定的行政垄断性。但只要垄断程度保持在一定范围内，旅游企业追求一定的垄断地位可以利用自己优势扩张规模，增强实力，以获取规模经济和提高国际竞争力。这是世界各国在旅游产业发展初期一般采用的模式，是利大于弊的战略选择。

(二)促进有效竞争政策

产业组织理论主张“有效竞争”。因为完全垄断和过度竞争都存在弊端，不利于产业组织合理化和提高市场绩效。有效竞争的衡量和判断标准有两个:市场结构标准，即满足市场上存在相当多的买者和卖者，任何一个买者和卖者都没有占有市场上的很大份额等条件的市场结构就是有效竞争的市场结构;市场绩效标准，即一种竞争能够得到较好的市场运作绩效时，市场上存在着促使企业不断提高技术水平、改善经营管理、改进生产工艺和产品的动力和压力，企业的生产规模是有效率的，这种竞争就是有效竞争。⁽²³⁾

旅游业竞争尤为激烈，并呈现出过度竞争和不公平竞争的倾向，从而使旅游产业长期处于不规范的低效竞争之中，产业素质难以提高。针对这个问题，促进旅游产业有效竞争的政策主要包括:推进企业的兼并和集中，组织大批量生产体系，如旅游企业的连号经营，以及建立规范的竞争秩序。

建立规范的竞争秩序，包括建立规范的价格竞争秩序和非价格竞争秩序。由于旅游产品的需求价格弹性较大，通过价格调整可以起到调节供求关系的作用。旅游企业一般都充分利用价格歧视政策，实行数量差价、季节差价、老顾客差价、地区差价等手段，据此实现产品销售收入或利润最大化。这样，各旅游企业往往关注于产品的价格而非产品的质量、品牌等非价格因素。旅游产品价格在淡季往往低于产品成本，而在旅游旺季一抬再抬。不规范的价格竞争容易造成中小企业难以维系以及旅游资源的极大浪费。政府应制定重要的旅游产品的建议价格及其变动幅度，在一定程度上保证价格的平稳和竞争的有序。另外，旅游产品并非一般的消费品，其最大特点在于无形性和不可贮藏性。旅游产品的标准化问题一时难以解决，简单的价格竞争暂时收效并不大。旅游企业之间的非价格竞争策略在未来较长时期内会发挥比价格竞争更为重要的作用。一般的非价格竞争主要包括:培育和树立旅游企业的社会形象及其产品的品牌;增加服务种类，提高服务质量;强化与客户的联系，培养忠诚客户群;增加旅游产品宣传和促销投入等。非价格竞争同样存在不规范竞争和过度竞争的问题，需要政府采取措施加以控制。

(三)中小企业政策

无论是发达国家还是发展中国家，中小企业都在企业总数中占绝大多数，它们不仅是经济建设的生力军，还是劳动就业的主要场所。中小企业发展缓慢或大量破产，不仅造成资源的低效配置与浪费，还会造成巨大的就业压力，影响社会安定，因而各国政府都应在尊重市场规律的前提下，采取扶持中小企业的政策。制定中小企业政策的理论依据是:第一，中小企业在现代社会化大生产和分工协作中发挥着其他类型的企业不可替代的作用;第二，中小企业的存在和发展有利于保持产业内部的竞争活力;第三，中小企业在与大企业进行生产协作和市场交易中处于不利地位。中小企业政策的目的就是通过改善市场条件，维护中小企业在市场竞争中的合法权益，发挥中小企业的作用。而旅游企业大多数为中小企业，制定中小企业政策极为必要与迫切。⁽²⁴⁾

中小企业政策的内容大致可分为两大类:一是以所有中小企业为对象的“一般政策”;二是以特定中小企业群为对象的“特定政策”。所谓一般政策，是指在市场竞争中，针对因市场机制的不完善而给中小企业造成不利所制定的支援政策，其目的在于通过弥补中小企业在劳动力、资本、技术、信息等方面的不足，促进中小企业的发展。具体包括:劳动政策，即帮助中小企业提高人员素质的政策;金融政策，包括政府有关支持中小企业的专门金融机构贷款和信用保证制度;交易公平化政策，即对大企业运用市场支配能力加以限制，帮助中小企业组织起来，提高市场竞争能力和应变能力的政策;指导政策，即为中小企业提供技术、市场、经营等信息，以及为中小企业提供诊断和咨询的政策。在旅游企业的成长过程中，地方政府的作用或职能应体现在以下几个方面:一是完善中间产品市场体系，以维护平等竞争，培育专业市场，明晰企业产权，保护业主的权益，帮助建立小企业与大企业之间的协作体系;二是强化融资网络系统，维护业主之间的“信任和承诺”，拓展中小企业集群内部融资渠道，建立政府与银行共担风险的担保制度，改善金融机构对中小企业的金融服务;三是拓展旅游产品的外销网络，向旅游企业提供信息服务和人才培育，指导、协助本地旅游企业推行名牌战略，综合应用各种策略帮助企业建立外销网络;四是建立旅游企业的质量调控体系，兴办旅游行业协会和质量检测中心等。特定政策对于旅游产业来说，就是以旅游产业为对象的政策，其主要内容是建立旅游企业之间的某种生产、销售的协作，以此获取产业规模经济和企业规模经济。

应鼓励大中型旅游企业建立现代企业制度，小型旅游企业实行适应市场经济需要的灵活体制，鼓励发展跨地区、跨行业、跨所有制的旅游企业集团，打破地区封锁和行业垄断，形成由大型企业主导和规范市场的格局，鼓励企业通过合并、兼并、相互持股等形式进行自主联合改组和资本运营，鼓励旅游企业的网络化发展。