旅游发展政策分析和研究

15.7　旅游发展政策分析和研究

15.7.1　国家及云南省旅游发展相关政策

目前，国家和云南省都出台了许多相关政策，对旅游业发展具有重要促进作用。建设抚仙湖—星云湖试验区，探索以旅游带动第三产业、带动城镇化建设和推动社会主义新农村建设，必须有一个良好的旅游政策环境。多年来，国家、省市和澄江、江川、华宁三县都制定出台了一些旅游发展政策和发展规划，这些政策和规划将继续促进抚仙湖—星云湖试验区的建设发展。

1.国家有关旅游改革发展政策

从国家层面看，有关加快旅游发展的政策，主要体现在《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》、《国务院关于加快发展服务业的若干意见》、《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》，以及国家旅游局、国家环保总局于2005年下发的《关于进一步加强旅游生态环境保护工作的通知》等重要政策文件中。对这些政策的梳理，有利于更好地用好用足用活旅游发展相关政策。

2.云南省有关旅游改革发展政策

从云南省看，有关加快旅游发展的政策有:《中共云南省委、云南省人民政府关于进一步加快旅游产业发展的若干意见》、《云南省人民政府关于加快旅游小镇开发建设的指导意见》、《中共云南省人民政府关于加快非公有制经济发展的若干意见》等。尤其是2007年9月1日实施的《云南省抚仙湖保护条例》，2008年1月1日起实施的《云南省星云湖保护条例》，不仅是抚仙湖—星云湖试验区环境保护和生态建设的重要法律依据，而且是在试验区内进行各类旅游开发建设的重要政策依据。

3.玉溪市和三县有关旅游发展政策

玉溪市旅游发展政策。为了加快旅游业的发展，玉溪市委、市政府相继制定了促进旅游业发展的相关政策和旅游发展规划。例如，在《玉溪市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中，确定了“三优一特”的经济发展思路，提出实施巩固“两烟”及配套产业(烤烟、卷烟配套产业)、做强矿电产业、打造旅游文化产业发展的经济发展战略。同时，出台了《关于加快旅游业发展的决定》，进行了《玉溪市旅游发展战略研究》、制定了《玉溪市“十一五”旅游发展规划》等，既为玉溪市旅游业快速发展提供了重要依据，也为抚仙湖—星云湖试验区的旅游发展提供了政策支持。

三县也制定了一些旅游政策和发展规划，为加快旅游发展提供了良好的政策环境。如江川县于2005年制定了《关于加快推进旅游产业发展的意见》，编制了《江川县“十一五”旅游业发展规划》，把旅游文化产业作为县域产业结构调整的重点、经济发展的增长点和国民经济的后续支柱产业来重点培植;澄江县依据《中共澄江县委关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，按照全面保护，重点开发的原则，引进一批环湖旅游项目，着力发展休闲度假项目，实现由观光型向休闲度假型的转变，提升抚仙湖的旅游档次;华宁县依据《中共华宁县委关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，积极培育旅游文化产业，促进经济、政治、文化、社会全面协调发展。

但是，目前玉溪市及三县的经济产业发展政策中，都还没有将旅游产业作为支柱产业来优先扶持发展，对旅游产业发展的政策措施也没有重点倾斜。因此，要推进抚仙湖—星云湖试验区建设，促进旅游产业协调一致、高效发展，不仅要打破现行管理体制的弊端，更要探索政府产业政策引导与发挥市场作用有机结合的新途径，创新旅游产业发展政策，综合运用财政、价格、土地、环保等手段，不断完善旅游政策保障体系，为加快旅游业发展创造良好的政策环境。

15.7.2　用好用足用活旅游发展相关政策

旅游业是一个涉及面广的综合性经济产业，有关促进旅游发展的政策也比较分散。因此，本规划根据《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》、《国务院关于加快发展服务业的若干意见》、《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》、《中共云南省委、云南省人民政府关于进一步加快旅游产业发展的若干意见》、《云南省人民政府关于加快旅游小镇开发建设的指导意见》，国家旅游局、国家环保总局《关于进一步加强旅游生态环境保护工作的通知》中的有关政策规定，结合抚仙湖—星云湖试验区及旅游产业发展的需要，归纳提出了有关已经出台的旅游政策和相关政策，希望用好用足用活这些旅游政策和相关政策。

1.旅游产业发展政策

●依据国家产业政策完善和细化服务业发展指导目录，从财税、信贷、土地和价格等方面进一步完善促进服务业发展政策体系。

●增加对旅游基础设施建设的财政性资金投入，重点是为旅游景区(点)配套的交通设施，环保、卫生设施，供水、供电设施，安全保障设施，自然环境和文化遗产保护设施。

●对新兴服务行业，鼓励龙头企业、地方和行业协会先行制订服务标准。对暂不能实行标准化的服务行业，广泛推行服务承诺、服务公约、服务规范等制度。

●进一步加大对旅游市场开发促销的资金投入，完善旅游发展基金的收缴和使用管理，重点用于国际市场开发。

●鼓励多种经济成分参与旅游业发展，积极培育多元化的旅游市场主体。鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展，特别是劳动密集型企业和服务业。

●发挥价格杠杆调节作用，进一步培育旅游市场需求。运用旅游区(点)票价调节旅游淡旺季的游客流量，缓解游客过于集中对生态环境和文化遗产保护的压力;逐步实行民航机票分季节、时段、航线差别定价。

●落实职工年休假制度，倡导职工利用休假进行健康有益的服务消费。

●加快信用体系建设，引导城乡居民对信息、旅游、教育、文化等采取灵活多样的信用消费方式，规范发展租赁服务，拓宽消费领域。

2.旅游交通发展政策

●着力改善旅游交通配套条件，新建、改建西部地区支线机场，完善主要国际定期航班机场的设施和服务功能，逐步增加国际和国内支线航线。

●建立和完善铁路旅客异地预售票系统，增开旅游专列，改善列车、车站服务设施。

●加快建设高速公路网，配套建设好沿线休息、餐饮、购物服务区，加强旅游专用公路、旅游区(点)停车场和公共汽车站的建设。

●进一步加强农村公路建设，到“十一五”期末基本实现全国所有乡镇通油(水泥)路，东、中部地区所有具备条件的建制村通油(水泥)路，西部地区基本实现具备条件的建制村通公路。

●引导农民自愿出资出劳，开展农村小型基础设施建设，有条件的地方可采取以奖代补、项目补助等办法给予支持。按照建管并重的原则，逐步把农村公路等公益性基础设施的管护纳入国家支持范围。

3.旅游企业发展政策

●鼓励旅游企业通过资本运营等方式，向集团化、网络化、专业化发展。推进旅游社团机构改革，发挥其咨询服务、行业自律和市场中介作用。

●推进服务价格体制改革，完善价格政策，对列入国家鼓励类的服务业逐步实现与工业用电、用水、用气、用热基本同价。按照“商旅同价、平等竞争”的原则，对宾馆、饭店实行与一般工商企业同等的用水、用电、用气价格。

●积极推进国有服务企业改革，对竞争性领域的国有服务企业实行股份制改造，建立现代企业制度，促使其成为真正的市场竞争主体。

●积极研究实施对涉外旅游企业实行创汇、结汇的奖励办法。

●鼓励各类创业风险投资机构和信用担保机构对发展前景好、吸纳就业多以及运用新技术、新业态的中小服务企业开展业务。

4.旅游对外开放政策

●有计划、有步骤地吸引外资和港澳台资参与开发旅游资源、兴办旅行社和为旅游服务的中外合资道路运输企业。

●中西部地区旅游设施项目要列入《中西部地区外商投资优势产业目录》，鼓励外商进行投资。对有利于促进旅游产业发展的基础设施项目、生态环保项目，鼓励利用国外优惠贷款。

●积极稳妥地实施“走出去”开放战略，鼓励有实力的企业到海外开办旅行社和其他旅游经营项目，拓展国际市场。

●进一步简化旅游者出入境手续，研究实施在主要国际口岸对特定客源地的旅游者实行短期免签证或落地签证政策。对从西部地区重要旅游城市入境的海外旅游者，根据条件实行落地签证和其他便利入境签证政策。

●实行更加优惠的边境贸易政策，在出口退税、进出口商品经营范围、进出口商品配额、许可证管理、人员往来等方面，放宽限制，推动我国西部地区同毗邻国家地区相互开放市场，促进与周边国家区域经济技术合作健康发展。

5.旅游投融资政策

●鼓励社会资金投入服务业，大力发展非公有制服务企业，提高非公有制经济在服务业中的比重。凡是法律法规没有明令禁入的服务领域，都要向社会资本开放;凡是向外资开放的领域，都要向内资开放。

●鼓励外商投资于西部地区的农业、水利、生态、交通、能源、市政、环保、矿产、旅游等基础设施建设和资源开发，允许外商在西部地区依照有关规定投资电信、保险、旅游业。

●支持西部地区属于国家鼓励和允许类产业的企业通过转让经营权、出让股权、兼并重组等方式吸引外商投资。

●积极支持符合条件的服务企业进入境内外资本市场融资，通过股票上市、发行企业债券等多渠道筹措资金。支持符合条件的旅游企业通过股票发行上市等方式融资。

●引导和鼓励金融机构对符合国家产业政策的服务企业予以信贷支持，在控制风险的前提下，加快开发适应服务企业需要的金融产品。

●积极探索建立境内外旅游产业基金。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。

6.旅游开发用地政策

●对西部地区荒山、荒地造林种草及坡耕地退耕还林还草，实行谁退耕、谁造林种草、谁经营、谁拥有土地使用权和林草所有权的政策。各种经济组织和个人可以依法申请使用国有荒山荒地，进行恢复林草植被等生态环境保护建设，在建设投资和绿化工作到位的条件下，可以出让方式取得国有土地使用权，减免出让金，实行土地使用权50年不变，期满后可申请续期，可以继承和有偿转让。

●调整城市用地结构，合理确定服务业用地的比例，对列入国家鼓励类的服务业在供地安排上给予倾斜。国家级和省级旅游度假区土地使用权出让收益和租金可在一定期限内优先返还度假区，用于基础设施建设。

●旅游小镇建设需要的新增农用地转用指标，纳入各州(市)土地利用年度计划统筹安排，用地审批纳入城镇建设用地统一管理，省、州(市)国土资源管理部门在用地审批方面给予优先安排。

●在建设投资和绿化工作到位的条件下，对以出让方式取得旅游景区(点)及附近国有荒山荒地的土地使用权，并用于进行恢复林草植被等生态环境保护建设，可减免出让金，实行土地使用权50年不变。

●旅游项目用地，应按有关规定，通过招标、拍卖、挂牌出让等方式取得土地使用权，一次性交纳土地出让金有困难的，可以分期付款，首期付款不低于总额的25%，余款可在5年内缴清。

●对旅游设施建设占用耕地的，在保证耕地占补平衡的前提下，其耕地开垦费按云南省耕地开垦费标准的下限收取。对占用符合退耕还林政策的坡地进行旅游项目开发建设，可暂不实行占补平衡。

●在有利于绿化造林、生态平衡和水土保持的前提下，鼓励、支持集体和个人按有偿使用的原则开发荒山、荒地、滩涂和零星、闲置、废弃的土地。

7.旅游财政税收政策

●对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业。在一定期限内，减按15%的税率征收企业所得税。民族自治地方的企业经省级人民政府批准，可以定期减征或免征企业所得税。

●对新开办的旅游企业自开业之日起可减征或免征企业所得税1年。对新办以经营旅游电子商务为主要业务的企业，自开业之日起减征或免征企业所得税2年。

●旅游商品生产企业研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的技术开发费，不受比例限制，允许在缴纳企业所得税前扣除;企业发生的技术开发费比上年实际增长幅度在10%以上的企业，经税务机关审核批准，允许再按实际发生额的50%抵扣当年度的应纳税额。

●省级旅游度假区可比照省级经济技术开发区，享受同等的优惠政策。旅游项目开发和建设所需进口的先进技术和设备以及施工机械等，按照国家有关规定，免征关税及进口环节增值税。

●旅游企业排放污水达到国家或地方排污标准，并已进入城市污水管网的，环保部门不再征收排污费。

●加快建立中小企业信用担保体系和中小企业服务机构。扩大以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围。

●有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。

8.其他相关政策

●除国家重大项目和有特殊规定的项目以外，凡是企业用自有资金或利用银行贷款投资于国家鼓励和允许类产业的项目，项目建议书和可行性研究报告合并一道按规定程序报批，初步设计、开工报告不再报政府审批，相应简化外商投资项目审批程序。

●鼓励有条件的城镇加快户籍管理制度改革，逐步放宽进入城镇就业和定居的条件，增加有效需求。

●根据实际情况，对一般性服务行业在注册资本、工商登记等方面降低门槛，对采用连锁经营的服务企业实行企业总部统一办理工商注册登记和经营审批手续。

●鼓励有条件的城镇加快户籍管理制度改革，逐步放宽进入城镇就业和定居的条件，增加有效需求(服务)。凡愿意进镇落户的农民，征得管理部门同意后，均可根据本人意愿统一登记为“居民户”，并在子女入学、参军、就业、福利补贴、社会保障等方面与城镇居民享受同等待遇。

●充分发挥高等院校、科研院所、职业学校及有关社会机构的作用，推进国际交流合作，抓紧培训一批适应市场需求的技能型人才，培养一批熟悉国际规则的开放型人才，造就一批具有创新能力的科研型人才，扶持一批具有国际竞争力的人才服务机构。

●加快建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制。各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算，不断增加投入。整合农村各种教育资源，发展农村职业教育和成人教育。

15.7.3　探索创新旅游发展政策

在建设抚仙湖—星云湖试验区中，要在切实用好、用足、用活现有旅游政策和相关政策的同时，根据现代国际国内旅游发展的新形势和新任务，结合抚仙湖—星云湖试验区旅游发展实际，努力探索在旅游产业发展、旅游企业发展、旅游项目行政审批、旅游土地使用、旅游投融资政策、生态环境保护政策等方面实现创新和突破。争取在先行先试“行政审批下放、用地指标单列、相关政策扶持”为重点的旅游发展政策，进一步完善五大旅游发展政策体系。

1.探索和创新旅游产业发展政策

●试行下放行政审批权政策，将城市规划、财税工作、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展等六个方面的十七项事权下放到抚仙湖—星云湖试验区管理委员会，赋予抚仙湖—星云湖试验区更大的改革发展自主权。

●积极鼓励和支持利用资源、区位、产业等优势，重点开发符合国家鼓励发展，并与国际接轨的休闲、度假、康体等高端旅游产品和新兴旅游产品。发展户外小球运动、开展传统民族博弈运动项目、建设旅游生态国家公园，以及开发面向国内外消费市场的旅游配套设施和现代服务设施等，推动新兴旅游业态的发展。

●积极鼓励和支持有实力的大企业以集中规划、成片开发的形式取得旅游景区经营权，努力探索以旅游业高端化、国际化、现代化带动新型服务业全面发展的新路子。

●制定对旅游人才具有吸引力的工资、住房、税收和社会保险等福利和优惠政策，鼓励国内外高中级旅游人才集聚实验区。探索有利于留住旅游高端人才的户籍管理、子女教育和就医服务机制，为旅游高端人才解决后顾之忧。

●在试验区内的四个游客集散中心、部分重点度假地建立免税商店，对海外游客实行旅游商品出境退税政策，形成便利的旅游购物条件。

2.探索和创新旅游企业相关政策

●积极鼓励和支持重大重点旅游项目的开发建设，包括对投资额在1亿元以上的旅游开发项目，建设四星级以上旅游饭店和AAAA级以上旅游景区，整体投资建设旅游小镇和乡村旅游生态社区的，给予返还省市部分土地使用税5年的扶持。

●对重点扶持的旅游企业自取得生产经营性收入所属纳税年度起，前两年免征企业所得税，第3至第5年按照25%的法定税率减半征收企业所得税。对纳税确有困难的亏损旅游企业，按税收管理权限办理减免房产税。

●对旅游企业使用水、电、气等实行与工业企业基本相同价格;有线电视收视费按不高于实际安装终端数的70%收取。

●允许旅游客运车辆在旅游淡季时按有关规定办理报停手续并减免报停期间相关费用。

●鼓励民间资本和外资等通过并购、合资等多种形式参与国有旅游企业改革和整合，培育大型旅游企业集团，积极引进国际连锁度假酒店集团参与旅游开发和管理。

3.探索和创新旅游开发用地政策

●对纳入抚仙湖—星云湖核心区范围的土地统一进行土地调规，分别列为生态建设、产业调整和旅游开发用地;对列入核心区开发的旅游项目用地，在年度计划指标内优先安排，对重大旅游开发建设项目用地，积极争取省政府用地指标单列。

●优先安排生态建设和旅游开发建设用地指标。在有利于土地节约利用和提高土地利用效率的前提下，优先保障生态建设和旅游开发建设的用地供应，实行用地跟着项目走的政策，将生态建设和旅游用地纳入市县土地利用年度计划统筹安排，并在旅游用地指标上给予倾斜支持。

●实行旅游用地税费优惠政策。对核心区生态建设和旅游开发用地设立规范标准，同等享受国家机关、军队自用土地，宗教、公园、名胜古迹自用土地，绿化地带公共土地的免税优惠规定，并免收征地管理费。对新增建设用地有偿占用使用费，除30%上缴中央财政外，其余属于上缴省、市财政部分全部返还试验区管委会，建立“旅游开发用地专项资金”，主要用于生态建设和旅游用地的部分补偿和旅游项目招商引资的支持。

●优先安排对旅游用地的审批。对利用国有荒山、荒地、滩涂用于旅游开发建设的，在用地审批给予优先安排;同时，争取省政府下放对以上类型土地的用地审批权，直接由玉溪市政府批准，并由专人负责管理和落实。

●对旅游设施建设确需占用耕地的，在保证耕地占补平衡的前提下，其耕地开垦费按云南省耕地开垦费标准的下限收取，对以退耕还湖、生态湿地建设为主的旅游生态循环经济项目，可暂不实行占补平衡。

●对占用农民土地并有长期收益的重点旅游项目，允许农民以土地承包经营权作价入股，股权为农民拥有，凭股领取收益，并可带股迁徙。

4.探索和创新旅游投融资政策

●鼓励和引导市、县各类商业银行和农村信用合作联社，加大对抚仙湖—星云湖试验区的旅游基础设施、旅游景区点开发项目和配套服务设施建设的资金信贷投入;争取省市对三县的商业银行、农村信用合作联社等金融机构增加旅游项目贷款指标的政策扶持。

●对投资者在抚仙湖—星云湖试验区投资建设的景区旅游项目，金融部门可灵活采用门票收费权抵押、信用贷款等形式优先给予贷款支持;争取省、市政府对抚仙湖—星云湖试验区重大旅游开发建设项目，给予连续3年贷款“贴息”的优惠政策扶持。

●允许抚仙湖—星云湖试验区综合管理委员会以财政资金、旅游专项资金投入建立旅游投资开发公司，争取发行旅游彩票、旅游债券进行社会融资，并对有良好开发前景的旅游项目统一提供贷款担保，探索切实可行的旅游投融资渠道。

●支持符合条件的旅游企业通过发行股票、企业债券、项目融资、产权置换等多种方式筹措资金，加快旅游项目的开发建设。

●建立和完善融资、担保、信用三个服务体系，形成政府、银行、担保机构、旅游企业四位一体的融资新模式。玉溪市、三县政府安排融资专项资金，主要用于建立股份制信用担保公司，旅游项目招商引资信息库，培育中介服务体系，提高项目融资信用，促进旅游项目的开发建设。

5.探索和创新旅游生态环境保护政策

●企业将防治污染所需资金纳入固定资产投资计划;对试验区建设污水处理厂、资源综合利用等项目，其固定资产投资方向调节税实行零税率。

●将试验区生态建设项目列入国家重点污染防治和生态保护的项目，积极争取国家给予资金支持;市、县政府可将城市维护费用于环境保护设施建设，国家征收的排污费用于试验区污染防治。

●对试验区内采用循环经济技术，实现零排放、零污染的旅游企业，给予减免征收所得税的政策;对旅游开发建设项目中，同时建设污染源治理项目的企业，给予贷款贴息、免交建筑税等优惠政策。

●对试验区内城市污水和废水处理设备等，实行进口商品暂定税率，享受关税优惠;对试验区退耕还林、还草、还湿地而产出的农业特产收入，在10年内免征农业特产税。

●制定生态补偿政策。在抚仙湖—星云湖试验区产业结构调整过程中，采取资源受益地区补偿资源输出地区、城市补偿农村、旅游业发展带动新农村建设的政策，制定对保护区域的生态补偿政策，补偿各旅游功能区内合法居住的居民因生态保护而对农业生产造成的影响。

●制定生态农业产业发展政策，建立环境污染与资源损害赔偿机制，对试验区经济结构作战略性调整，促进产业结构优化。禁止环湖保护区内农产品种植过程中施用农药、化肥，提高农产品生产的科技含量;制定措施促进农业生产有机化、农产品生产标准化、种植规模化、销售品牌化。

●实施有利于试验区生态环境建设的技术政策，提高能源和资源的利用效率、减少污染物的排放。试验区内的旅游企业必须采用先进的技术和清洁工艺，提高资源、能源的利用率;对浪费能源和资源、严重污染保护区环境的企业进行搬迁，对落后工艺和设备实行限期淘汰。

●在试验区内因生态环境保护被征地农转非的失地农民，享受城镇居民的低保、医保等待遇。失地农民可领取《再就业优惠证》，且3年之内享受优惠政策。从事生产经营活动的，可参照执行下岗失业人员再就业税收优惠政策。企业吸纳失地农民的，可分别在营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税等方面享受减免政策。对失地农民积极开展就业技能培训，提供就业岗位。

【注释】

(1)资料来源:六个国家综合改革试验区申报和规划材料。