旅游产业专项政策分析

四、旅游产业专项政策分析

(一)旅游财税政策

1.加大财政在旅游产业上的投入。由财政部门拨专款，设立旅游发展基金，对旅游交通、旅游教育、旅游促销、旅游扶贫等公共产品加大投资力度。发挥旅游行业的关联度高、乘数效应大的特点，以旅游带动全社会的发展，促进和谐社会的建设。

2.注重调查研究，准确把握税源状况。首先，对旅游旺季各大旅行社、宾馆、商场等的经营情况进行预测分析，抓住税收主动权。其次，适时调整个体户的“双定”税款额度，使经营收入与税收增长相一致。

3.优化税收制度。税收作为调节国民收入分配的重要手段，要兼顾公平和效率，要不断优化税制结构，对进行旅游技术革新的投资项目和绿色旅游的投资项目进行税收减免。取消地域间所得税税率差别，以消除政策性、垄断性和其他不公平因素带来的利差。提高对奢侈性旅游产品消费和豪华旅游项目开发的税率，以加大对社会收入再分配的调节力度。科学规范旅游业税收征管工作。对经营规模较大的经营者，实行旅游旺季单独申报、单独审核，确定其申报是否真实，对经营规模较小而不具备建账条件的经营者实行旅游旺季单独“双定”征税，税务机关通过调查分析，分别核实其销售额和应纳税额并及时督促入库，对于不建账又不接受“双定”征收方式的个体户，可采取查实征收方式，确定纳税额。对于旅游旺季的临时从业人员，实行循环稽查征收的办法，逐户检查。

4.为旅游中小企业发展提供税收优惠政策。规范对中小企业的税收优惠，体现企业税负平等的原则，废止一些以所有制和企业属地的不同而征收不同税费的做法，对一部分具有特殊功能、确需特殊优惠的中小企业，也应实行先征后退或定向补贴的做法。对下岗职工和失业人员创办的企业适当减免某些税种，并提供一定的税收宽限期。对于旅游科技型中小企业，可参照目前某些地方开发区的做法，即对这类企业按照一定比例返还增值税的地方收入部分，也可试行对其利润投资部分实行税收抵免的政策。⁽²⁵⁾

(二)旅游投资政策

1.建立健全的旅游投资引导机制

政府部门应加快职能转变，尽快建立旅游投资引导机制，从直接的投资管理向间接的宏观指导发展。

政府对旅游业的公共支出有重要的导向作用，有利于旅游业的协调配套发展，有利于引导社会投资。首先，应加大旅游投资的力度，用于旅游基础设施建设，改善旅游基础设施落后的局面，实现旅游投资地区、项目间的平衡。制定统一的旅游投资规划，成立旅游项目资金库，确立优先发展项目，保证重点项目的优先开发。其次，建立适应市场经济特点的投资引导机制，采用协调、引导、规划和其他间接性政府工具等手段，引导社会资金流向合理区域与合理项目，避免社会资金过于集中或分散。最后，发挥政府的监管职能，对旅游企业和旅游开发公司的投资行为进行监督管理，避免有些企业一味追求利润最大化的行为。旅游行政部门要实现从行政性管理向为全行业服务的转变，努力为有关各方提供投融资方面的社会公共事务服务，包括组织项目投资的研讨、举办交易会、协调和研究政策、确定旅游重点项目等。旅游管理部门要定期而规范地发布旅游投资信息和旅游政策信息，使投资者能够更全面地了解投资项目信息，及时掌握旅游项目的资金需求和投资信息，比较选择项目进行投资，提高投资的针对性和合理性，规避和降低投资风险，有效地将资金市场供给与需求对接起来。⁽²⁶⁾

2.调整和优化投资结构

优化饭店投资结构。我国发达地区饭店投资领域基本饱和，但中西部一些地区的饭店建设还比较薄弱，有些饭店需要改造升级，少数地区需要新建。今后饭店投资应向度假饭店、家庭旅馆、青年旅馆等专项主题式饭店和特色饭店建设方面转移。

加大旅游景区的投资力度。我国要建设具有国际竞争力的旅游目的地，就要把丰富的旅游资源转化为一流的旅游产品。在景区开发中，要注意“三区”建设，即国家生态旅游示范区、国家旅游度假区和旅游扶贫试验区的建设。

注重专项旅游产品的发展。产业旅游和新型产品如农业观光、工业旅游、会展旅游、生态旅游等正成为旅游热点，应在合理引导的前提下适当加快发展;加快开发度假旅游产品，特别是适应家庭度假、城郊度假、滑雪旅游度假、温泉旅游度假、海滨度假、周末度假和节日度假的产品以及具有保健、康体性及休闲娱乐性的产品和探险旅游等特殊产品。专项旅游产品的投资开发将改变我国旅游产品单一的现状，有利于旅游资源的深层次开发利用。增加旅游商品开发投资，扶持创建一批旅游商品生产开发公司，从事旅游商品和工艺品的研究设计，组织生产和市场开发。

3.拓宽旅游业融资渠道

建立招商中介机构。变政府主导型的招商引资为市场主导型的招商引资，由专业化的中介组织运作相应的商业化事务，这种方式针对性强、成功率高、成本低、见效快，而且能够把政府部门从具体、繁杂的经济事务中解脱出来，实现由“管理型”到“服务型”的根本转变。

筹建旅游发展基金。资金来源有几个方面:中央财政和地方财政拨款以“拨改贷”的形式纳入基金，并采取有偿使用、滚动发展的办法;向旅游系统内企业如旅行社、饭店、旅游商店及与旅游业相关的企业如航空公司、铁路运输等征收旅游发展基金;通过公助民营的方式筹措民间、海外资金。

充分利用资本市场。采取措施鼓励和引导旅游企业发行股票和债券的方式，开拓直接融资渠道，赋予少数旅游大型企业集团与其资本和收益比例相适应的海外直接融资权，尽快建立适应旅游产业发展的投融资体系和规范化的企业直接融资机制。通过企业上市、项目融资、资产重组、联合投资、发行债券等形式增加旅游投资。

4.优化旅游投资宏观环境

树立符合时代特征和市场潮流的旅游产业观，把观念创新付诸规划和发展的具体行动中，形成思路出规划、规划出项目、项目出资金、资金出建设、建设出效益、效益出发展、发展出思路的良性循环格局。采取各种投资促进手段，保持投资政策的长期稳定，广开旅游投融资渠道，促进旅游投资宏观环境的综合改善。

完善相关政策和法律法规。政府应协调相关部门在旅游项目审批、税收、土地等相关方面制定优惠的政策，推动制定鼓励旅游投资的产业政策;协调投资政策，规范投资机制，从宏观上保证资金的合理利用;实行投资的行业差别政策和区域差别政策，通过税率等经济杠杆及适宜的优惠政策促使外资流向旅游基础设施建设等资金缺口较大的部门，引导资金进入中西部地区;尽快出台旅游业投资管理法规，以立法手段避免旅游业投资中的非理性化行为和违法行为。

(三)旅游消费政策

1.增加居民稳定的可支配收入

旅游消费需求是旅游市场活跃与产品旺销的原动力。在我国，由于80%以上的消费主体属于低收入阶层，旅游市场的有效需求严重不足。同时，富裕群体的边际消费倾向又较低，最终势必造成社会旅游商品相对过剩，市场供需结构错位。增加居民稳定的可支配收入，提高居民的有效购买力，改善居民的收入预期，才是最直接、有效地扩大居民旅游消费需求的根本出路。⁽²⁷⁾

2.制定“国民旅游消费计划”

国际旅游是调节国际收支平衡的重要手段。国际旅游市场分为入境旅游市场和出境旅游市场。入境旅游是旅游客源国游客向旅游目的地移动，由此产生的旅游消费被看做旅游目的国的旅游资源的就地创汇，而出境旅游的消费则作为旅游客源国的外汇支出。针对我国对美国、日本、欧盟的巨额顺差，我们应适度发展出境旅游，鼓励中国居民出国消费，来缓解来自美国、欧盟等国对我国的贸易敌视，并减少顺差数额。自20世纪90年代末以来，我国出境旅游市场发展迅速，出境旅游人数由1997年的532万人次增加到2004年的2885万人次，年均增长达到27.3%，2003年中国出境旅游人数已经超过日本，成为亚洲第一大客源国。2007年我国出境旅游人数突破4000万人次。出境旅游的增长速度超过同期入境旅游年均增长水平15个百分点。有资料表明，中国公民的出境旅游人均消费也位居世界前列。

国家旅游局应和国家发展与改革委员会合作，共同制定“国民旅游消费计划”，并将“国民旅游消费计划”纳入国家经济发展的宏观体系中去，从扩大信贷、减免税收等政策方面来促进我国出境旅游市场的发展，让我国的出境旅游在平衡国际收支、稳定人民币汇率等方面发挥更大的作用。

3.尽快实施“公民带薪休假”制度

当前我国的双休日、“黄金周”以及传统节日的休假制度，带来了我国旅游市场的蓬勃发展，如2006年“五一”黄金周期间，我国的旅游收入增长了20%，旅游接待人次数增长了15%。但是这种集中休假、集中消费的休假制度安排，存在一定的问题，特别是在黄金周期间，许多旅游景区的接待人数超过了景区容量，对环境和旅游设施产生了很大的破坏。同时，由于集中休假，游客过多，导致旅客游览的愉悦感大大降低和旅游投诉过多。为了旅游业的可持续和谐发展，应尽快实施带薪休假制度，让人们自己去选择出游的时间。

4.有针对性地实施激励出境旅游消费的政策

针对美国、日本、欧盟等与我国国际贸易金额大、逆差明显的贸易伙伴，我们应采取鼓励中国公民前往这些国家旅游消费的政策来平衡国际收支。如对中国赴美国、欧盟旅游的游客实行“购物退税”的政策来激励中国游客消费，从而缓解美国等国对我国的贸易压力和敌视，并能有效地调节国际收支的平衡。

(四)旅游竞争政策

政府应对旅游产业采取干预措施，解决自然垄断、外部性、公共物品、市场发育不全以及市场主体弱化等问题，通过转换国有旅游企业的经营机制，建立现代企业制度，同时通过各种行政性手段或制度性手段促使具有一定经济规模的旅游企业和企业集团快速发育。旅游产业的市场主体由于自然或市场原因形成对产业某个领域的市场垄断，市场难以形成最优的资源配置，市场主体创新动力不足，市场功能易受到破坏，但是针对我国目前旅游企业规模小、竞争力不足的现状，应允许企业强强联合，形成规模经济，参与国际竞争，但必须限制旅游业的过度垄断行为。旅游产业良莠不齐，为整顿旅游市场秩序，应实施企业经营许可证制度，只有符合经营条件、规模、资金、人员诸方面条件的企业才能从事旅游相关产业经营，严格把关许可证发放，禁止无经营许可证的企业经营旅游业务，禁止无证人员从事导游工作，建立特许制度控制企业进入。通过旅游信息预报制度、运输部门价格听证制度、旅游企业等级制度等评定优秀旅游企业，提高旅游产业经营效率。限制景区、景点的门票价格、费率和数量，采用旅游企业服务质量标准和技术生产标准等规制措施实施有效的管理。⁽²⁸⁾

(五)旅游环保政策

采取有效措施，避免超容量经营对旅游环境的破坏。首先，合理地进行旅游规划，打破各旅游景点各自为政的状态，形成以主要旅游城市为中心的旅游板块，从中心城市向外引导、分流游客，减轻重点景区的接待压力。⁽²⁹⁾其次，在旅游区内建立观测站，对旅游环境容量进行测定，严格控制旅游人数。此外，还可利用经济手段(如淡旺季价格调整)、行政和法律手段等对旅游经营者、旅游者进行管理。积极治理已遭污染的旅游环境。采取相应措施，排除各种造成旅游环境污染的因素，为旅游业发展创造良好环境。对于已被列为“世界文化遗产名录”的景区，应坚持“严格保护、统一管理、合理利用、永续利用”的原则，保护多重景观的“真实性与完整性”，不要随意修建索道及人造景观，合理划分功能区，将商业网点与景区分开，避免世界遗产商业化、城市化、人工化。实行旅游开发规划验资制度，注重新建旅游项目的环境评价，严格执行项目审批;推行景区环保规范化与国际化管理。加强旅游生态管理，加强对生态资源的开发利用与监督，提高旅游资源监测和旅游环境管理水平，实施旅游人口调控措施，保障旅游公共安全。⁽³⁰⁾

(六)旅游外汇政策

国家外汇管理局应协商旅游主管部门，研究制定地区出入境旅游外汇管理办法。针对我国旅游的实际情况，对“以收抵支”、“本外币结算团费”、“出入境团费核销”等做出明确、具体的规定，使旅游外汇的收支管理进一步有法可依。取消“不得以收抵支结算团费”规定，通过强化监测手段，改进对涉外旅游的收支管理。增加浮动汇率外币现钞兑换网点，严厉打击外汇黑市交易。应加快旅游城市外币兑换点的推广进程，适当增加服务功能。积极推进银行现汇、信用卡结算方式，减少外币现钞结算比重，最大限度地将旅游外汇收支纳入银行体系。加强与有关地方政府及公安部门的合作，取缔擅自在境内以外币计价结算的行为，对外汇黑市交易实行有效的打击，使旅游外汇管理逐步走向规范化。⁽³¹⁾适当放宽、简化旅游团购汇手续。目前组团社出境购汇要求提供申请兑换公函、旅游部门核发的《中国公民出国旅游团队名单表》、签订的有关合同等。对组团购汇应简化手续，特别要对边境游适当放宽购汇手续，吸引边境旅游团组到银行购汇，将这部分收支纳入银行结算中，加快本币结算进程。银行应该有条件放宽售钞业务，进一步发挥外币兑换点的功能。外汇指定银行应积极为边境游提供便利的服务。由于组团出境时间不确定，银行在营业时间、服务质量上应提供更多方便的条件，支持边境旅游的发展，发挥服务窗口的作用，为边境游提供优质的服务。加强宣传和监管，加大对旅行社外汇业务的监管和外汇管理政策的宣传工作力度，以增强旅行社守法经营意识，减少违规行为。尤其要加强对居民个人旅游外汇使用的宣传力度，完善旅游外汇核查与考核制度。外汇局应把对旅行社及涉外宾馆、酒店的旅游外汇收支核查形成制度，对严重违反外汇管理规定的行为要依法处罚，并通报处理结果。

(七)旅游土地政策

进一步完善土地垂直管理，从中央到各地(省级或市级)相应设置土地监察总监和各地的土地监察官员。对各地旅游用地进行严格的监督和管理;实施土地保有税政策。税收政策是国家财政政策的重要组成部分，也是土地政策与其他调控手段配合的重要方面，运用税收杠杆调节土地利用，利用耕地占用税和城镇土地使用税等措施有效管理旅游用地;建立土地征用制度。一是征地权限对应于“公共利益”，二是政府征地按市价补偿，三是开放非公共用途的农地转用市场，四是重建土地资源税等。土地市场按经济规则运行，为此要进一步健全土地产权制度，特别是农村土地产权制度，研究建立保护旅游地农民土地合法权益的有效机制，改革现行的土地征用制度，架起由农村土地向城市土地转化的桥梁;修编土地利用总体规划。积极开展土地利用总体规划修编。建立并完善政府主导的土地供应机制。对掌握的土地资源，根据城市规划和功能分区要求，定位出让土地，使旅游土地总体规划和年度利用计划切实得到贯彻实施;⁽³²⁾完善涉及土地的各项制度和法制建设，依法保障旅游开发地区的切身利益。

(八)旅游扶贫政策

1.重视旅游扶贫开发的可行性研究

旅游开发的可行性研究是指从经济、社会、环境效益出发对某一待开发旅游项目是否具有可行性所进行的技术论证，任何旅游开发项目都需要进行开发可行性研究，但旅游扶贫开发项目的特殊性在于，它不仅要从经济、社会、环境三大效益出发论证其开发的可行性，而且还要论证旅游扶贫开发项目是否比其他扶贫开发项目具有更好的扶贫效果与更大的扶贫潜力，旅游扶贫开发是一种重要的开发式扶贫方式但并不意味着国家扶贫开发的所有目标地区具备了旅游开发条件，都可以进行旅游开发。因而，对于旅游扶贫开发项目进行充分的可行性研究可以有效地避免扶贫资金的盲目投放，从而提高旅游扶贫开发效益。⁽³³⁾

2.加强旅游基础设施和服务设施建设

贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和

特困地区是现阶段旅游扶贫开发的重点，这些地区的旅游基础设施和服务设施大多比较落后，甚至还是空白，而建设这些投资较大的基础设施和服务设施常常是当地财力所不允许的。因此，要在这些地区实施旅游扶贫开发项目，必须在进行充分的可行性研究的基础上，争取国家扶贫开发资金，加强旅游基础设施和服务设施建设，改善投资环境，树立良好的旅游形象。西部大开发战略的实施、国家旅游扶贫实验区以及旅游国债项目的建设都会有力地推动贫困地区旅游基础设施和服务设施的建设。

3.充分运用市场经济规则

未来贫困地区不仅面临国内其他地区的市场冲击，而且还将迎接来自世界范围内竞争的挑战，如何帮助贫困地区充分利用市场优势，有效规避市场风险，是中国扶贫开发必将面临的重要问题。因此，以贫困人口获得利益和发展机会为目标的旅游扶贫开发，也必须充分运用市场经济规则，以市场为基础，合理配置旅游资源、土地、劳动力、资金、技术等生产要素，无论是景区开发、经营和管理，还是旅游交通、旅游宾馆、旅行社的建设与经营，都必须遵循市场经济规则，注意提高旅游业的经营效益。以旅游景区的开发为例，在政府主导可行性论证、旅游基础设施和服务设施建设以及制定相关有利于贫困人口获得利益和发展机会的政策的同时，还必须主要依靠市场机制来运作景区的经营活动。

4.关注贫困人口的就业和发展

由于完全依靠市场机制运作的旅游开发不会自动达到社会扶贫目标，所以政府对旅游扶贫开发的主导作用，除了必要的基础设施投入和返还旅游收入用于贫困社区建设之外，还表现在规制市场运行，使社会扶贫目标真正成为旅游开发的关注点。以旅游开发作为扶贫的途径，必须正视扶贫目标与经济运作之间的矛盾，注重旅游开发的社会效益，关注贫困人口的就业和发展，让当地居民参与旅游开发并从中受益和获得发展机会，增强其自我发展的能力。