从宪法领域进入行政法范围

20世纪美国经济的司法裁决治理不仅在基本原则上发生了很大变化，而且在所涉及的领域上也发生了重大转移。当美国法院从20世纪初以“公共目的”为基准的司法能动主义转向新政和战后对“优先类权利”之外的经济立法实行司法克制主义时，它们对经济进行司法裁决治理的重心也从宪法领域转向了行政法领域，即从对各级立法机构的社会经济立法是否符合宪法进行司法审查，转向对行政管理机构的行动是否符合程序或者是否合理进行司法审查。这一重大转变显然是和20世纪初尤其是新政以来行政管理国家的不断强化密切相关联的。作为对这种行政管理国家强化趋势的一种反应，美国国会于1946年通过了《行政程序法》。此后，联邦地区法院和上诉法院对行政管理机构行动的司法审查便逐渐加强，它们在这类司法审查中关注的焦点也从旨在保证各个有关利益集团充分参与的程序性问题，一步步转向了要求行政管理机构作出正确决定的实质性问题。结果就像美国著名法学家马丁·夏皮罗所说的一样，“在政府对工商业进行监管的领域里，过去通常是由最高法院进行实质性经济正当程序的宪法审查，现在则由上诉法院进行实质性经济正当程序的行政法审查”。^【373】事实上，这种由哥伦比亚特区巡回区上诉法院开始的行政法司法审查，不仅扩及很多联邦地区法院和上诉法院，而且很快便也成为美国最高法院行使其职权的一个重要方面。由于战后行政管理机构对经济的干预行动愈来愈多，美国法院对经济进行司法裁决治理的重点领域自然也就从宪法转向了行政法的范围。

1．行政管理国家的崛起与美国行政法的发展

在新政和第二次世界大战之前，美国这个有着普通法传统的国家几乎不承认行政法的存在。这和那些有罗马法或民法传统的欧洲大陆国家很不相同。法国和其他一些欧洲大陆国家不仅有区别于一般法律而自成体系的行政法，而且有不同于一般法院而专门执行行政法的行政法院。更重要的是，这些国家的行政法一般都把国家视为公共利益的保卫者，除非国家行动显然违法，个人的纯粹私人利益很难在行政法院挑战国家行动。美国则不然，其法律思想在行政法问题上深受19世纪末和20世纪初英国著名自由主义法学家艾伯特·维恩·戴赛的影响。戴赛认为，法治的要旨之一就是：政府与个人之间的争议应作为普通案件交由一般法院根据一般法律进行审理和判决。政府只不过是诉讼当事人中的一方，与另一方相比没有什么特权可言。这就是说，既不需要有什么特设的行政法院，也不需要有什么自成体系的行政法。^【374】除了戴赛思想的影响之外，美国行政法发展缓慢的另一个重要原因当然是和该国行政机制本身的发展密切相关联的。19世纪的美国被有些学者称之为“法院和政党国家”，行政管理部门的发展远远落后于很多欧洲国家。到世纪之交，尤其是在进步主义时代，美国终于开始向行政管理国家的方向迈进，但真正巨大的变化是发生在1930年代的新政和第二次世界大战期间。美国行政管理国家机制在这个阶段的迅速扩展使得行政部门、立法部门以及法律界都意识到了出台统一的行政法的必要性，不过它们希望这样做的目的并不一致，行政部门是要巩固其日渐扩大的权力，立法部门是想重振国会的影响，法律界则担心司法权力的削弱。1946年行政程序法就是这些不同要求相互妥协的产物，结果形成了独具美国特点的行政法体系。

据美国学者戴维·罗森布卢姆新近的研究，新政和第二次世界大战将联邦行政管理部门的规模和权力扩大到了过去无法想象的地步。众所周知，富兰克林·罗斯福总统为应对大萧条而力主由联邦政府通过公共工程创造就业机会，并对生产、价格和工作条件进行监管以促进经济复苏。他在这样做时比较倾向于建立新的行政管理机构而不是依靠老的政府机构来行使职权。罗斯福曾对劳工部长弗朗西丝·珀金斯说：“我们有新的和复杂的问题……与其要老的机构不堪重负，为什么不建立新的机构来承担新的责任？”到1934年底，联邦政府建立了包括商品信贷公司、联邦存款保险公司、联邦通讯委员会和证券交易委员会在内的60多个新机构。到1937年，直接向总统报告的机构和单位多达100多个。战争期间行政管理机构的增加更是达到了惊人的速度，尽管其中有不少是临时性的，它们到战后复员时便解散了。随着联邦机构的增加，联邦雇员的人数也急剧上升，1931年为610000人，1939年达到900000人。此后由于战争威胁迫在眉睫，联邦雇员在1940年至1941年以平均每月35000人的速度增加，到1941年12月达到180万人之多。1945年，联邦文职雇员多达380万人，此外还有33万不领薪水的雇员和“一元年薪的雇员”。行政管理国家的这种迅速发展不仅表现为国家机构和雇员的增加，而且反映在政府开支的扩大上。美国政府收支在1920年代是年年盈余，可是在1931年到1941年期间却变成了年年赤字，累计高达320亿美元。第二次世界大战爆发后，仅1943年一年的赤字就为540亿美元。所有这些行政管理机构、雇员和开支上所发生的巨大变化都充分显示，政治权力的重心正从议员和法官手中向行政管理机构和行政管理人员方面转移。^【375】无怪乎最高法院大法官罗伯特·杰克逊在1952年要一针见血地指出，行政管理机构“已经变成了名副其实的第四个政府部门，它就像第四维的概念颠覆了我们的三维思想一样，打乱了我们有关三部门的法学理论”。^【376】

行政管理机构及其权力的这种迅速增加带来的不仅是思想上的冲击，而且是组织和管理上的混乱。罗斯福总统最初对此不以为然，但在1936年开始正视这一问题。他任命了一个总统行政管理委员会，希望加强白宫对行政管理机构的控制。该委员会因其主席为路易斯·布朗洛而通常被称为布朗洛委员会。1937年，布朗洛委员会在其报告中指出，行政部门的扩张“就像一个老农场的谷仓、棚屋、筒仓、工具房和车库一样没有计划或者构思”。委员会尤其担心“处于群龙无首状态的政府‘第四部门’”，怕这些独立的行政管理机构“不对任何人负责，不可能就人民通过他们正式选举的代表决定的一般政策和政府工作进行协调”。因此，布朗洛委员会竭力主张由总统加强对行政管理机构的控制和指导，使这些机构成为“总统的臂膀”。它还建议限制国会在联邦行政管理中的作用，甚至猛烈批评国会通过审计总署的审计总长对拨款的使用、雇佣条件、发包订约、会计程序等进行事先审计和事后监督。^【377】正如以研究行政管理国家而著称的宪法学家约翰·罗尔所言，布朗洛委员会主张的核心就是“将总统从主要行政长官变成唯一行政长官”。^【378】在布朗洛委员会报告发表后的第二年，曾经担任证券交易委员会主席的坚定的新政派詹姆斯·兰迪斯在出任哈佛大学法学院院长后发表了他的名著《行政程序》，为行政管理国家的崛起与扩张做了全面的辩护。他认为行政管理机构的剧增是应对现代化的历史必由之路，而建立在有限政府概念上的传统的分权所适应的则是工业化与民主化都不够发达的社会秩序，行政管理机构在处理工业民主国家的社会问题时比传统机制有更大的优势，即专家治理，这也是它能防止暴政和专断的原因所在。^【379】

面对行政管理国家的迅速发展和新政派所主张的行政至上主义的喧嚣，某些国会议员和法律界人士都感到有加以抑制的必要。1933年，来自肯塔基州的参议员米尔斯·洛根提交了一个建立行政法院的法案，试图由这类法院受理所有有关行政管理机构决定的上诉，可是国会未就此法案采取任何行动。法律界人士在同一年也对行政管理机构的权力扩张作出了回应。1933年5月，美国律师协会专门设立了行政法特别委员会来研究这一问题。该委员会主张，行政管理人员的“审判职能”应该转移到独立的审判庭手中，不然就由司法独立的审判庭对行政官员的裁决进行事实和法律上的全面审查。因为他们认为行政机构在扩张过程中集司法、行政和立法权力于一身的做法是不健康的。^【380】委员会在1934年的报告中进一步表明了对三权分立失去平衡的担心。它明确指出：“联邦政府的司法部门正在迅速和严重地遭到损害，如果这些趋势被允许不受阻碍地发展，司法部门就有遭遇梅罗维金王朝君主命运的危险。”^【381】在此后几年发表的报告中，该委员会一直在寻找一种能解决行政机构膨胀所带来的问题的万灵药方。它或者建议成立联邦行政法院，或者主张在各行政部门设立审查局，或者设想由指定的法院掌握对行政机构决定予以否决的权力。

1938年，著名法学家罗斯科·庞德出任美国律师协会行政法委员会主席。他在该委员会当年的报告中批评行政官员中存在的“十种趋势”，例如未经听证会就作出决定等等。庞德指出宪法规定的分权和司法部门对其他政府部门的制约是美国政府的特点，而“与此相反的是苏维埃俄国的法学家近来所坚持的主张，即社会主义国家没有法而只有法规，没有法律而只有行政条例和命令。有关行政极权主义的理念就是在目前完全由行政官员控制下建立的高度集权的行政管理，可以摆脱司法审查，自行作出决定。那些拒绝有法律（就律师所理解的这个词而言）并坚持说这类律师的幻想在未来的社会里将要消失的人在今天鼓吹的就是这种制度。”^【382】显然，法律界人士对行政管理国家扩张的批评已不仅仅是限于对其是否符合宪法传统的质疑，而且还把它与当时世界上的极权主义国家等量齐观。美国律师协会当选主席在1939年就明确指出，“极权主义的力量和民主的力量在全世界拼搏”。他呼吁同行们加入到这场“重大斗争”中来，反对那些“不顾宪政民主而想赋予全国政府以极权主义权力的‘进步主义者’、‘自由主义者’或者‘激进分子’”。^【383】

美国国会在1939年出台的沃尔特—洛根法案受到了美国律师协会行政法委员会很大的影响，试图通过由法院执行的对所有行政管理机构都适用的统一的程序法典来限制这些机构的权限，其中包括建立更为正式的机构内部程序，将某些机构职能分离，并扩大司法审查等等。不过，正如美国法律史学家G. 爱德华·怀特所言，沃尔特—洛根法案的出台标志着在那些视联邦行政管理机构与宪法格格不入的人和那些视其为现代工业民主社会专家治理象征的人之间的长期争议进入了一个新阶段。因为该法案的拟定者承认联邦行政管理机构在宪法上已获得某种合法性，但他们仍然坚持行政官员的专业性难以成为他们有能力负责任的基础。这就是说行政官员的经验、专业知识和科学技术不足以使行政管理机构的决定可以免除检查。于是，沃尔特—洛根法案的制定者们将他们过去对行政管理机构的反对变成了对其权限的程序性检查。他们认为，这种对行政管理机构的检查而不是行政人员本身的专长才可以使行政管理机构的管理在宪法上合法化。^【384】1940年4月，沃尔特—洛根法案在众议院获得通过，同年11月又在参议院得到批准。可是，罗斯福总统在是年12月2日否决了沃尔特—洛根法。他抨击该法是“希望所有的政府程序都受法律诉讼引导的律师们和希望逃避监管的利益联合起来反复努力”的结果。^【385】总统的否决由于国会缺乏足够的反对票而未能被推翻。

其实，在沃尔特—洛根法案送交国会之前，罗斯福总统在1939年已经要求其司法部长任命了一个行政程序委员会，着手应对因行政管理机构扩张而产生的种种问题和不满，尤其是美国律师协会行政法委员会的攻击。在沃尔特—洛根法案被否决后，司法部长行政程序委员会很快便在1941年1月底提出了自己的报告，其中包括两个法律草案。委员会多数派认可的草案对当时就已存在的联邦行政程序几乎未作什么更改，而少数派草案则对行政机构提出了新的程序要求，并且在多数派草案未予理会的司法审查标准上作出规定，允许法院推翻行政管理机构的“专断和随意的”决定。少数派草案自然得到了法律界人士的支持，并最终获得美国律师协会的认可，因为他们认识到对行政机管理构施加更多限制的法案必将遭到罗斯福政府的反对，恐怕在国会难以有机会通过。1944年，美国律师协会行政法委员会起草了一个和少数派草案上十分接近的法案送交参众两院讨论。这一法案成了此后两年里美国律师协会、行政管理机构的代表、罗斯福行政当局以及杜鲁门行政当局在国会听证会上就行政程序立法展开讨论的基础^【386】，而司法部根据多数派草案起草的新法案则未被理会。不久，新任司法部长汤姆·克拉克在1945年给参众两院司法委员会的信中认可了美国律师协会提出的新法案。与此同时，美国国会意识到行政管理权力的扩大在很大程度上是其授权的结果，可是它在授予行政管理机构立法权上已别无选择。来自田纳西州的众议员埃斯蒂斯·基福弗一语中的：“由于情况复杂，国会不可能制定所有详细的约法和规定。”^【387】这样一来，很多国会议员都同意众议员弗朗西斯·沃尔特的预言：“行政管理政府……显然会在此留下不走。”^【388】然而，他们又不想看到三个部门之间的权力关系失去平衡，于是试图通过行政程序立法建立以立法为中心的公共行政体系，使行政管理机构成为立法程序的延伸。1946年行政程序法就是在行政国家扩展的过程中以上各种力量较劲、协商和妥协的产物。该法经参众两院一致通过后，于1946年6月11日由杜鲁门总统签署生效，成为美国历史上第一部联邦行政程序法，通常被视为美国行政管理机构的“现代宪章”。^【389】

1946年行政程序法是因妥协达成的一致，所以有关各方对于该法的实质性内容其实存在迥然不同的看法和解释。杜鲁门政府的司法部长汤姆·克拉克认为，行政程序法只不过“宣布了有关司法审查范围的现行法律”。^【390】参议院司法委员会主席帕特·麦卡伦则在他给《美国律师协会杂志》写的文章中针锋相对地指出，任何人都难以“有理由认为［行政程序］法除了在联邦法律涉及的范围内削弱‘权力崇拜’以外还做了什么别的事情”。^【391】诸如此类的分歧说明，1946年行政程序法一方面满足了以司法部长行政程序委员会为代表的行政部门的需要，承认了现行行政管理机构及其权力的合法存在，另一方面也满足了以美国律师协会为代表的法律界和美国国会的需要，在如何制约这些行政管理机构上留下了相当大的伸缩空间。

就前者——承认现行行政管理机构——而言，司法部长行政程序委员会在其1941年的报告中就坚持认为，有关行政管理机构的立法必须源于现有机构的实践，也就是说，新的行政法必须使新政已有机构的运作合法化，而不是使其活动受到阻碍。鉴于行政管理机构的实际活动是如此之多，如此复杂和如此多样化，该委员会不赞成让所有这些活动都受制于一部简单化的统一法典。司法部长克拉克在1945年之所以认可正在讨论的新法案，就是因为他认为“法案看来在为实现行政程序上合理的统一性和公平性提供了希望的同时，没有不适当地干预政府有效和俭省的运作。在可能的情况下，法案通过对单个机构的某些功能的适当豁免承认了它们的需要”。^【392】从这个意义上来讲，1946年行政程序法实际上并不是通常人们所理解的欧洲式行政法典，因为它没有为所有的行政管理机构的活动提供一套基本的和完全的法规。行政管理机构首先要遵守的是国会为设立这些机构而通过的法律及其修正案，即所谓建制法。如果建制法未作规定，那么联邦行政程序法则成为依据。据美国学者夏皮罗研究，1946年行政程序法所具有的就是这种所谓剩余补充的特点，即在已有行政管理机构建制法未能照顾到的剩余领域里加以补充。^【393】因此，美国的行政法直至今日仍然是由几百个不同行政机构各自的建制法和1946年行政程序法及后来的有关立法（如1966年信息自由法、1972年联邦顾问委员会法、1974年隐私法、1976年阳光政府法、1980年监管灵活性法、1980年和1995年减少文书工作法、1990年协商制定规则法、1993年政府表现和效果法、1996年小企业监管执行公平法等）构成的。这显然是新政派要求在承认已有行政管理机构活动架构基础上进行行政法立法的结果，同时也是美国国会为建立以立法为中心的公共行政系统而努力的产物，因为1946年行政程序法并未取代由国会为各种不同类型的行政管理机构通过的具体的建制法，而后者使国会在规范行政管理机构的使命和运作程序上过去、现在和将来都会举足轻重。如此一来，美国的行政法自然也就变得相当复杂和零乱，从而加强了由法院进行司法审查的必要性。

就后者——制约行政管理机构——而言，1946年程序法不仅对行政管理机构提出了程序上的要求，而且为对行政管理机构行动进行司法审查设立了标准。当然，其中也包含了一系列妥协。该法将政府行政管理机构的活动分为三大类，即审理判决、制定法规和自由处置。在审理判决方面，当时如全国劳工关系委员会和联邦贸易委员会一类的行政管理机构已有多年经验，它们常常就当事人是否违反了法律和行政法规举行听证会，在审理后作出判决。1946年行政程序法认可了这种与传统的戴赛理念不相吻合的做法，即涉及行政管理机构的争议不是交由一般法院根据一般法律审判，而是在行政管理机构内部以听证会的方式进行审理判决。这固然是支持行政管理国家的新政派和行政部门的胜利，但是该法同时也规定，此类审理判决必须在行政管理机构任命的半独立的听证官（现在已改称为行政法法官）主持下像法院审判一样采取对抗制的诉讼形式。不仅如此，1946年行政程序法还为行政管理机构的审理判决规定了严格的司法审查标准，要求此类判决必须建立在“实质性证据”之上。这显然符合美国律师协会和国会中试图制约行政管理机构坐大的人士的一贯主张。对于国会授权行政管理机构所从事的制定法规的活动，1946年行政程序法不仅正式认可了其合法性，而且在程序要求上颇为松动，主要集中于三点：一要发布准备制定法规的通知，二要请求机构外的有关方面和人员对制定中的法规予以评论，三要将最后制定好的法规在《联邦登记》上公布，并附上有关法规基础和目的的简短声明。尽管1946年行政程序法在司法审查上要求制定法规的活动不得“专断”和“随意”，但是由于该法未规定这类活动必须有记录，结果使司法审查在其后一段时间几乎沦为空谈。这当然比较迎合主张扩大行政管理机构权限的新政派的想法。至于自由处置则是指行政管理机构在审理判决和制定法规以外所从事的所有活动。1946年行政程序法对这类行动未作程序上的规定，它一方面说法院不得将该法应用于自由处置活动，另一方面又称法院可以推翻自由处置权的滥用。这种含糊其词和自相矛盾显然又是有关各方妥协的结果。最后还要指出的是，在对行政管理机构的行动进行司法审查的问题上，1946年行政程序法明确指出，如果有关的建制法规定了司法审查的标准，那就要以其为依据进行司法审查，而不是以这个联邦行政程序法作为根据。后来的发展表明，尽管1946年以后美国国会通过的建制法和修正案有不少接受了行政程序法规定的程序性要求和司法审查标准，但是也有很多建制法和修正案制定了不同的程序和标准，结果自然是使问题愈来愈复杂化。^【394】

正是由于以上两方面的发展，夏皮罗在概括美国行政法和法院在这一领域的作用时十分精辟地指出：“行政法就这样成了制定法，但它是由高度具体的规定、粗略的概括和缺漏所组成的令人难以置信地复杂、不完全和支离破碎的大杂烩。法院在试图宣告这一法律并对行政管理机构执法时，并非进行通常的法令解释。它们从事的实际上是旨在建立每个人必须遵守的基本规则的更广泛、更有自由处置权的活动。国会如果愿意可以介入，但除非它更全面和更始终如一地这样做，法院其实是在制定某种类似于行政宪法的东西。”^【395】对1946年行政程序法的褒贬与夏皮罗相去甚远的艾伦·莫里森也认为：“行政程序法更像宪法而非制定法。它为决策提供了灵活性；它可以通过解释而非修正案即得以改变；它的运动更像钟摆式的而非直线式的。它的基本作用就是要塑造人民和他们的政府之间的关系，使政府在执行国会的实体法时有相当大的空间，同时又为被管理者提供相当程度的程序上的保护。”^【396】无论是贬之为“大杂烩”，还是褒之为“宪法”，一个共同的事实就是：美国行政法的折衷性、复杂性、不完全性和零碎性使得法院在进行解释时具有相当大的伸缩性，从而在美国行政法的发展及其实践上扮演了重要角色。具体说来，以哥伦比亚特区上诉法院为代表的联邦上诉法院在它们作出的一系列判决中虽然仍称是以建制法和行政程序法为依据，但实际上已超越了这些制定法的语言。在夏皮罗看来，它们是在创造有关行政程序的联邦普通法，它们要求所有的联邦行政法规，包括经济监管法规，都要通过是否在实质上合理的检验。美国最高法院最终肯定了这些联邦下级法院的做法，在行政法规的司法审查上愈来愈强调在宪法案件中已很少运用的实质性正当程序的原则，从而使法院的作用进一步加强。^【397】

2．行政法司法审查在公共利益时代的迅速加强

不过，美国法院在行政法这一新领域里加强司法审查并不是在1946年行政程序法通过后马上开始的，它经历了一个发展过程，直到1960年以后的所谓“公共利益时代”才在美国司法界蔚然成风。这一方面是由于新政宪法革命后司法克制主义的影响，另一方面则是因为战争年代和战后的经济繁荣使得着眼于调节公共部门和私人部门之间关系的改革暂时失去了大萧条时期的那种迫切性。更为重要的是，行政管理国家崛起以来对专家治理的信心在新政和战后初期达到了一个高峰。美国的法院在法院和行政管理机构之间如何分配决定权上第一次要面对专业知识的问题。在1944年全国劳工关系局诉赫斯特出版公司案的著名判决中，最高法院推翻了上诉法院对全国劳工关系局就“雇员”所作定义的否决。它在判决中指出：“本案不需要围绕‘雇员’一词作出完全确定的限制。那个任务已基本上划归由国会创造出来以执行此法的机构……每天执行此法的经验使它熟悉各个部门雇佣关系的条件与背景，熟悉工人自我组织和采取集体行动的能力与需要，熟悉以集体谈判和平解决他们与雇主争端的合适性。如此获得的经验一定要常常用来影响根据此法谁是雇员的问题。解决这个问题就像决定是否有违公平劳工一样，‘属于’［全国劳工关系］局‘通常的行政常规’。”^【398】正如美国学者罗伯特·拉宾所言，该判决“赞扬的是行政管理机构经验之长，坚持的是法院监察功能的有限性”。^【399】在1943年和1947年证券交易委员会诉切尼公司案长达十年的争议中，最高法院在两次判决中都肯定了行政管理机构的专业性与经验，尽管证券交易委员会自己坦率承认，它过去并未处理过信托责任问题。^【400】

法院对行政机构专业性的这种尊重在1950年代开始动摇。究其原因，首先是因为战后保守主义的复苏，特别是1947年塔夫脱—哈特莱法的通过，对全国劳工关系局的权威提出了挑战。在1951年通用照相机案判决中，最高法院推翻了下级法院有关塔夫脱—哈特莱法并未扩大对劳工关系局司法审查范围的裁定，断言该法实际上反映了国会有关法院与行政管理机构适当关系的“基调”已经发生变化。不过，保守派对行政管理国家扩张的反对之声由于冷战的影响而有所缓和。他们转而主张为国家安全起见加强行政管理机构的权力。这样一来，无论是本就倾向于加强行政管理机构的自由主义者，还是长期反对行政国家扩张的保守主义者，在1950年代都乐见法院对行政管理机构的决定少加干预。法院也确实是如此行事。可是，在德怀特·艾森豪威尔总统任内，行政管理机构被它们负责监管的利益集团所“俘虏”的事实频频曝光，使自由主义者对行政管理机构的专业性、中立性和客观性逐渐产生了怀疑。1960年，新政时代行政管理国家的主要倡导者兰迪斯在受当选总统约翰·肯尼迪委托而撰写的报告中，表达了他对行政监管的失望。兰迪斯指出，对行政管理机构存在的“普遍批评”就是它们倾向于“以工业部门定位……常常体现为受监管者变成了监管者”。^【401】与此同时，对行政管理机构专业性表示怀疑的种种理论也应运而生，诸如俘虏论、专业变形论、机构生命周期论和现代技术异化论等等。^【402】所有这些对行政国家的根基——专业性——产生的怀疑，由于民权运动和反战运动的发展而进一步加强，因为这些运动挑战的都是既定的体制和权威。

当美国人对行政管理机构的专业性、中立性和客观性产生了愈来愈多的怀疑之时，他们对行政管理机构通过监管应该加以保护的公共利益——环保、卫生、安全——也愈来愈关心。有学者甚至认为美国在1960年代和1970年代进入了一个“公共利益时代”。^【403】雷切尔·卡森的《寂静的春天》讲述了农药所产生的触目惊心的生态影响，在1962年成了畅销书。洛杉矶连续不断的烟雾警报在1960年代末使人们忧心忡忡。加州圣巴巴拉沿海地区在1969年因联邦石油公司钻井平台事故导致20万加仑石油外漏，35英里的海岸线经历了一场环境浩劫。在大峡谷筑坝的建议引起了一片反对之声，人们希望能保护大自然的美丽景观。这些接踵而至的灾难成了公共监管不够的明证。美国国会对此作出了回应，在短短六七年的时间里就通过了一系列里程碑式的监管立法，旨在应对空气和水污染、职业卫生和安全、废物公害和有毒物质、濒危地点和物种等等问题。其中最重要的立法包括1969年全国环境政策法、1970年清洁空气法、1970年职业安全与卫生法、1972年联邦水污染控制法、1972年濒危物种法、1976年有毒物质控制法、1976年资源保护与回收法。与此同时，以拉尔夫·纳德为代表的保护消费者权益的运动也在美国兴起。纳德与通用汽车公司对簿公堂，促使美国国会在1966年通过了汽车安全法。此后，很多其他的保护消费者立法也相继在国会获得通过，其中包括1966年安全肉类法、1966年香烟标记和广告法、1966年儿童保护法、1966年诚实包装和标记法、1967年安全肉类法，1967年安全禽类产品法，1967年易燃纺织品法、1968年天然气管道安全法、1968年联邦消费者信贷保护法、1968年放射控制法、1969年煤矿卫生与安全法、1969年儿童保护与玩具安全法、1969年火烛研究与安全法、1970年诚实信贷报告法、1972年马格努森—莫斯担保与联邦贸易委员会改良法等等。在这场巨大的监管立法浪潮中，许多新的联邦行政管理机构应运而生，例如环境保护署、职业安全与卫生管理局、材料运输局、矿区表面改造和执行厅、消费者产品安全委员会、联邦公路运输安全管理局、全国运输安全局、矿业安全与卫生管理局等等。各类主要监管机构的开支在1970年代也迅速增加，从1970年的8.66亿美元上升到1979年的55亿美元以上。环境保护署的预算从1969年的3.03亿美元增加到了1980年的56亿美元；职业安全与卫生管理局的预算从1973年的3700万美元增加到了1980年的1.78亿美元。总体而言，主要行政管理机构的预算在1970年到1979年间增加了537％，而雇员增加了216％。每日出版的《联邦登记》登载的是行政管理机构提议和制定的法规，其页数也从1960年的9562页增加到了1980年的74120页。^【404】

政府监管在1960年代和1970年代的急剧扩大自然会使人们想到1930年代的新政。然而，“公共利益时代”的政府监管与新政时代相比，不仅在实质上而且在制度上都有很大的区别。就其实质而言，大萧条时代的政府监管主要着眼于稳定经济和促进经济增长，而1960年代和1970年代的政府监管则是为了保护公共卫生和安全免于各种来源——工作场所、空气和水、消费品——的危险，其目标并非单纯的经济增长，而是可持续的经济增长和社会发展。从制度角度来看，新政时代给予行政管理机构相当大的自主性，因为人们对其专业性有比较强的信心。如前所述，这种信心到1960年代已大大削弱，人们在行政管理机构的自主中看到的是自我利益和派别之争左右了政府的监管。于是，国会在其通过的很多法案包括建制法中对行政管理机构的活动规定了各种制度上的制约方式。例如，有的法律提出了比行政程序法更为周密的程序要求，有的放宽了对行政管理机构采取法律行动的资格范围，有的提出了比“专断和随意”更严格的审查标准，有的要求行政管理机构准备事实性记录，有的在授予制定法规的广泛权力时详细规定了法规的目的和行政管理机构必须采用的手段。所有这些规定充分说明，国会非常担心行政管理机构缺乏足够的专业性，甚至会被利益集团所俘虏。所以国会在1960年代和1970年代通过的这些法律为司法审查提供了许多程序上和实质内容上的制定法依据，从而为法院通过解释制定法加强对行政管理机构行动的司法审查创造了条件。

这样，法院乃在公共利益时代开始通过一系列判决加强对行政管理机构活动的司法审查，并从程序性审查逐渐转向了实质性审查，结果使得行政法方面的联邦普通法或者说案例法获得了长足发展。由于位于首都的联邦政府行政管理机构的裁决和法规制定一般是由哥伦比亚特区巡回区上诉法院进行司法审查，该法院乃成为联邦上诉法院中推动这一重大转变的先锋。它在1966年美国航空公司案判决中表示，自己已“准备好制定相信是某些种类案件的公平听证概念本身所固有的程序要求，哪怕国会并未规定这些要求”。^【405】这虽然只是判决中的附带意见，但后来在有关案件中被多次援引。哥伦比亚特区巡回区上诉法院后来还在一系列案件的判决中反复重申，它有权决定程序要求，包括1946年行政程序法中所没有加以规定的就制定法规举行口头听证会和进行交叉质询等等。尽管联邦上诉法院并未就这些新增加的程序作出普遍适用的硬性规定，但它们常常要求将审理判决行动必须采用的比较严格的司法裁决式程序用于按照行政程序法本应采用比较灵活的立法式程序的制定法规行动。^【406】其结果自然是由联邦上诉法院对1946年行政程序法所规定的适用于行政管理机构不同行动的程序进行所谓“混血杂交”，在行政法领域形成比制定法要求远为严格的联邦普通法。^【407】

联邦上诉法院之所以要这样做，同样是出于对行政管理机构作为公共利益代表的基本条件——专业性、中立性和公正性——所产生的怀疑。因此，它们在程序要求上做文章的第一个目标就是加强行政管理机构与公众的“对话”，即一方面要求行政管理机构在对话中认真提取公众的意见，另一方面则让愈来愈多的团体与个人都享有这种对话的权利与机会。众所周知，1946年行政程序法虽然要求行政管理机构在制定法规时要发出“通知”，并听取“评论”，但并未从程序上保证公众的意见一定会被予以认真考虑。有鉴于此，联邦上诉法院乃在判决中要求行政管理机构对所有重要的“评论”作出书面答复。这不仅迫使行政管理机构在对话中确实要考虑公众的意见，而且为法院后来的司法审查提供了书面材料。至于法院扩大公众参与的努力则表现在有关起诉资格的判决上。在1966年联合耶稣会交流办公室诉联邦通讯委员会案的判决中，哥伦比亚特区巡回区上诉法院否定了行政管理机构可以充分代表公共利益因而无须公众介入其决策过程的传统看法，裁定收视公众可以参与更新电视台执照的程序，扮演“私人司法部长”的角色。“私人司法部长”意味着公众作为私人公民不仅可以参与行政管理机构的运作，而且可以对其采取法律行动，哪怕他们个人的产权、经济利益甚至于非经济利益并未受到直接损害或影响。^【408】

对行政管理机构持怀疑态度的联邦上诉法院除了竭力加强这些机构与公众的对话以外，还要求行政管理机构在制定法规的过程中要对法规涉及的问题“严格审视”。1970年，哥伦比亚特区巡回区上诉法院在大波士顿地区电视公司诉联邦通讯委员会案判决中指出，该委员会有义务“合理考虑所有重要的事实和问题”。“如果法院获悉……该机构没有真正进行合理决策”，那么它有义务拒绝批准其决定。^【409】更为重要的是，法院后来不仅要求行政管理机构进行“严格审视”，而且要求进行司法审查的法院也要“严格审视”，并明言双方在这方面是“合伙关系”。正如美国学者夏皮罗所说的一样，法院作为行政管理机构的合伙人进行“严格审视”时自然一定要考虑问题的实质，而不仅仅是关注这个机构在行动中所采取的程序。于是，法院在就行政管理机构的行动进行司法审查时便逐渐把重心从程序转向了实质。^【410】

事实上，法院对行政管理机构在“对话”和“严格审视”上提出的要求虽然看上去主要是程序性的，但它们成了法院对行政管理机构决定的实质性内容加以否决的重要手段。这就是说，法院如果对实质性内容不满意，它可以利用在对话或严格审视方面做得不够等程序上的理由来推翻行政管理机构的决定。由于行政管理机构现在被迫在制定法规时要和作出审理判决时一样留下详细记录，自然就为法院在程序上寻找漏洞开了方便之门。程序上的变动导致实质性裁决的例子不胜枚举，其中最重要的就是联邦上诉法院在有关程序的司法语言上所做的一个小小的省略。它们在加强对话这个程序问题上原本是要求行政管理机构对制定法规听证会参与者提出的所有重大问题都要作出回应。可是，有些联邦上诉法院后来在重述这个要求时逐渐省掉了“参与者提出的”字眼，要求行政管理机构对与法规有关的所有重大问题都要作出回应。这个小小的省略使得法院对行政管理机构行动进行的司法审查不可避免地从程序走向了实质。^【411】当法院过去要求的是对所有参与者提出的重大问题作出回应时，它信奉的是战后初期多元主义的思潮，只要在程序上能反映出有关各方的利益就行了，所以它考虑的是不要漏掉任何一方的程序性问题，而不是对和错这种实质性问题。可是当法院省略了“参与者提出的”这个定语后，行政管理机构就要对所有重大的问题作出回应，并概括其要旨，然后就制定法规作出决定，这里便不存在多一方或少一方的问题，法院关注的是行政管理机构在听取所有各方意见后所做概要和决定的对与错的问题，即实质性问题。

以哥伦比亚特区巡回区上诉法院为代表的联邦上诉法院固然是“公共利益时代”加强对行政管理机构进行司法审查的先锋，但是美国最高法院随后也在这方面发挥了重要作用。它不仅在1970年数据处理组织协会诉坎普案、1972年谢拉俱乐部诉莫顿案、1973年合众国诉挑战管制机构程序学生协会案的判决中扩大了起诉资格的范围，^【412】而且在1971年保护奥弗顿公园公民协会诉沃尔普案中对法院就行政管理机构行动进行司法审查的标准作出了走向实质性审查的颇具新意的重要判决。据统计，最高法院的这项判决截至2004年底为止在法院判决书中共被援引了4640次，它对美国行政法的影响不可谓不大。^【413】当然，沃尔普案判决比较复杂，它一方面在加强司法审查上有所创新，另一方面又坚持对司法审查应有所限制。案件是因交通部长批准将联邦资金用于建设横穿田纳西州孟菲斯市奥弗顿公园的州际高速公路而起，涉及美国国会在1966年通过的交通部法和1968年通过的联邦援助高速公路法。由于人们愈来愈关注环境保护问题，国会在这两项立法中均规定如果有“可行的和经过深思熟虑的”替代路线存在，交通部长就不得授权使用联邦资金建设横穿公共公园的公路。据此，保护奥弗顿公园公民协会将交通部长沃尔普告上了公堂，指控他授权建设横穿公园的六车道高速公路的决定违反了这些法律。该协会认为交通部长是在缺乏对有关事实的正式结论的情况下作出决定的，因此在书面证词中要求前联邦公路管理局局长宣誓作证。被告方则在书面证词中指出交通部长作出决定是有根据的。先后负责审理此案的联邦地区法院和第六巡回区上诉法院均驳回了指控，裁定交通部长作出决定并不要求有事实性正式结论，从而拒绝命令前联邦公路管理局局长宣誓作证。这两个法院还认为从书面证词上看不能认定交通部长超越了其权限。保护奥弗顿公园公民协会对此判决不服，乃上诉到美国最高法院。^【414】

最高法院在判决中推翻了下级法院的判决，要求联邦地区法院对此案进行完整审查。瑟古德·马歇尔大法官所写的判决书首先肯定了上诉者有权要求进行司法审查，因为行政程序法规定“美国政府每个行政管理机构”包括交通部的行动均可受到司法审查，除非有制定法禁止审查或者涉案行动按照法律属于机构自由处置的范围。显然，美国国会并无意禁止此类司法审查。至于机构自由处置的范围，最高法院认为是属于无法律可适用的领域，而国会的两项立法已对交通部长的行动作了明确规定。鉴于被上诉方认为交通部长从“深思熟虑的”替代路线的角度考虑有权根据成本、安全等因素选择横穿公园，最高法院明确指出有关制定法的存在说明保护公园土地才是“最重要”的考虑因素。在谈到司法审查的标准时，最高法院认为此案中交通部长所做的决定既不是行政程序法中所规定的“审理判决”，也不是“制定法规”，因此不得以缺乏“实质性证据”或“没有事实保证”为由进行司法审查或重新审理，但可根据行政程序法普遍适用的标准加以“实质性审查”。审查首先要确定交通部长是否在其权限范围内行动。这不仅需要依靠事实，而且要看其行动是否是“专断的，随意的，滥用自由处置权，或者与法律不相吻合”。要做到后者，最高法院在判决中指出，“法院一定要看其决定是否考虑了有关因素，看其判断是否有明显的错误。”这样，最高法院便在沃尔普案判决中提出了一个对行政管理机构行动进行司法审查的新标准——“明显的错误”，从而使这类司法审查在从程序性向实质性转变上迈出了重要的一步。^【415】正如夏皮罗所言，过去以“专断的和随意的”作为实质性审查的标准是很难推翻行政管理机构的决定的，因为“专断”、“随意”意味着有关决定必须荒诞到非有理性之人所能为；而行政管理机构的行动中有明显错误则是比较容易认定的事实。^【416】

在程序问题上，最高法院同意下级法院的意见，即司法部长作出决定时不需要有事实性正式结论作为依据，但它认为下级法院仅仅依靠双方呈递的书面证词作出判决是不妥当的，因为这些证词是事后撰写的自我辩解，不足以作为司法审查的根据。在最高法院看来，交通部有足够的行政记录可以让法院对交通部长的行动进行充分而迅速的审查。由于最高法院手头并无此类记录，它裁定将此案送回地区法院进行完整审查。最高法院还明确指出，地区法院的审查必须以交通部长作出决定时完整的行政记录为基础。鉴于记录有时难以反映出当时被考虑的因素或交通部长对证据的解读，最高法院在判决中指示地区法院可要求某些解释，以便对部长是否在其权限内行动以及其行动是否有正当理由作出判断。它还允许地区法院要求某些参与其事的行政官员出庭作证。^【417】

由此可见，最高法院在沃尔普案判决中不仅在对行政管理机构进行司法审查的标准上有所创新，从而促进了实质性司法审查的发展，而且在程序上对既非“审理判决”亦非“制定法规”的行政管理机构行动也提出了为司法审查提供记录的要求。因此，判决对在联邦上诉法院，尤其是哥伦比亚特区巡回区上诉法院，已经出现的加强对行政管理机构行动进行司法审查的发展趋势起了进一步的推动作用。行政程序法规定中对“制定法规”和“自由处置”行动的要求本来有别于对“审理判决”行动的要求，现在则在程序、证据和实质上都向原本仅适用于“审理判决”行动的较为严格的要求上靠拢。不仅如此，沃尔普案判决后，哥伦比亚特区巡回区上诉法院虽然明知该案涉及的并非制定法规问题，但它在对制定法规行动进行司法审查时仍然反复使用该案判决中的“明显错误”标准，避免提及行政程序法规定的“专断和随意的”以及“滥用”等标准。这是特区巡回区上诉法院试图以法官制造的行政法普通法话语取代行政程序法的制定法话语的重要表现。^【418】不过，最高法院在加强对行政管理机构行动进行司法审查上并不是没有保留。如前所述，它否认对交通部长决定的司法审查需要以事实性正式结论为基础，并在主张对其决定进行实质性审查的同时指出：“审查的最终标准是范围狭小的。法院没有被授权以自己的判断来取代行政管理机构的判断。”^【419】

3．行政法司法审查在保守主义时代的微妙变化

沃尔普案判决肯定了联邦上诉法院自1960年代后期以来加强对行政管理机构进行司法审查的努力，表明最高法院在这个问题上也采取了司法能动主义的积极态度，从而成为美国行政法发展史上的一个里程碑。司法能动主义在行政法领域的发展是和“公共利益时代”各种监管的加强并驾齐驱的，前者成了使后者不偏离正轨的一种法律保证。可是到1970年代末，随着去监管化要求在美国社会逐渐抬头，最高法院在行政法领域的司法能动主义的态度似乎也发生了变化。它在1978年佛蒙特洋基核电公司诉自然资源辩护理事会案的著名判决中反对哥伦比亚特区巡回区上诉法院对核监管委员会加以新的程序要求，显然是对上诉法院在程序问题上制造联邦普通法进行抵制。当时还是芝加哥大学法学院教授的斯卡利亚赞成最高法院在判决中指责哥伦比亚特区巡回区上诉法院未能以行政程序法这个制定法为基准，但他承认行政程序法本身有问题，并且怀疑最高法院的佛蒙特洋基案判决能产生多大的实际影响。^【420】后来的发展表明，这位以保守著称的最高法院现任大法官在当时作出的判断不是没有道理。

佛蒙特洋基案涉及环境保护团体持有异议的两个问题：（1）原子能委员会授予了佛蒙特洋基核能公司经营核电厂执照，（2）该委员会制定了有关鈾燃料循环环境影响的法规。由于原子能委员会在1974年被撤销，其职能转移给核监管委员会，所以核监管委员会取代原子能委员会在联邦上诉法院审查此案时成为被指控的对象。1976年，哥伦比亚特区巡回区上诉法院认为，核监管委员会制定燃料循环法规的程序没有利用本可利用的方法，结果排除了充分反映事实和相反意见的可能性，从而不足以形成适当的“对问题的公开讨论”。^【421】这样，法院乃裁定燃料循环法规的某些部分是专断的和随意的，下令由该委员会重新制定法规。法院甚至指出，为了维护程序上的正当程序标准，行政管理机构必要时可遵循比行政程序法规定的更为复杂的制定法规程序。至于授予经营执照问题，法院认为委员会未能对环境影响加以足够考虑，故执照同样也要由委员会重新审理。佛蒙特洋基核能公司对判决不服，上诉到了最高法院。1978年4月3日，伦奎斯特大法官代表最高法院作出判决，驳回特区巡回区上诉法院的判决，要求该法院重审。伦奎斯特大法官在判决中指出，1946年行政程序法规定了当时国会认为法院在联邦行政管理机构制定法规方面可以提出的“最大限度程序要求”，这些机构可以增加对自己的程序要求，但法院除非是在极其少有的情况下则无权这样做。在判定由上诉法院重新审查被挑战的法规的合理性时，伦奎斯特要求法院按照行政程序法的规定进行，“不要偏离司法范围去探讨程序模式”，也不要“把自己有关什么是‘最好’程序的概念加在行政管理机构头上”，更不要去“促进某些模糊不清的公共利益”。^【422】

最高法院的这一判决在当时引起了一片批评之声，因为它在很多法律界人士看来是要终止过去十多年来联邦上诉法院加强对行政管理机构的行动进行司法审查的趋势，尤其是法院通过自己的判决提出比制定法更多的程序要求的倾向。著名的行政法权威学者肯尼思·戴维斯就认为这个判决非常可怕，他甚至觉得有必要要求出版社停止印刷他的《行政法通论》第二版，以便他能加上对这个难以成立的佛蒙特洋基案判决的评论。在戴维斯看来，要防止行政管理机构权力的滥用，法官制定的普通法必须得到发展。他认为最高法院曾经在行政法和其他法律领域制定普通法，而佛蒙特洋基案判决却“禁止下级法院仿效最高法院的榜样”。^【423】无可怀疑，最高法院的这一判决确实使下级法院要求行政管理机构对自己行动负责的能力受到了限制，尤其是难以公开进行程序上的创新。不过，正如美国律师协会在2007年出版的《联邦行政管理机构法规制定指南》所说的一样，佛蒙特洋基案判决并不能被解读为推翻了在此案之前法院就如何解释行政程序法的程序要求而作出的判决。^【424】换言之，这项判决的影响比起当时批评者的担心来说要有限得多。

根据哥伦比亚大学法学院教授吉利恩·梅茨格和夏皮罗等人的研究，对佛蒙特洋基案判决的重要性之所以不能估计过高，主要有以下几点理由。首先，判决在禁止法官制定程序上有所保留，这不仅表现为它承认极少数例外，而且表现为它没有质疑下级法院对行政程序法最小限度的程序要求作广义的解释。因此，这种基于制定法程序要求的广义解释在佛蒙特案判决后依然故我。例如，法院在判定行政管理机构违反了行政程序法中要求就“提议中法规的条款或实质，或涉及的内容与问题”提供通知的规定时，列举的理由是通知中提议的法规未能充分预示最终制定的法规所包含的内容。法院还要求通知中要包括支持所提议法规的数据和研究报告等等。^【425】这表面上是遵循制定法的程序要求，实际上却是这些要求的扩大与延伸。不仅如此，联邦上诉法院在佛蒙特洋基案判决后虽不能公开增加程序方面的要求，但可以在增加这类要求时称其为源于对行政程序法和建制法的解释，从而回避佛蒙特洋基案判决的限制。更为重要的是，这一判决虽然对下级法院加强对行政管理机构程序性审查的努力作了限制，但是它显然认可了下级法院对这些机构的行动加强实质性司法审查，因为判决要求哥伦比亚特区巡回区上诉法院就涉案的法规是否有足够的理由进行审查并作出裁定。梅茨格认为，这样做的结果实际上是“为严格审视原则和制定法规记录的仔细检查开绿灯”。^【426】

1983年，最高法院就机动车辆制造商协会诉州农场互助汽车保险公司案作出的判决，成为佛蒙特洋基案后法院加强对行政管理机构进行实质性司法审查的重要标志。此案起因是罗纳德·里根总统任内的全国公路安全管理局在1982年取消了交通部制定的或者安装气袋或者安装座位安全带的汽车制造安全标准。该机构陈述的理由是：由于汽车工业部门倾向于安装愈来愈多的座位安全带而非气袋，且无证据显示消费者不会解开座位安全带，结果这项安全标准在增加生产成本的同时，却无法保证增加安全。最高法院就此案作出判决时虽然也谈及程序问题，但主要是对取消安全标准的决定是否合理进行实质性审查。法院在判决中明确指出，取消安全标准是“专断的和随意的”，因为涉案的行政管理机构未能就取消安全标准提供足够的“解释”。它还说，法院在审查其解释时一定要“看决定是否是基于对有关因素的考虑和判断是否有明显的错误”。这实际上是重申了奥弗顿公园案判决就行政管理机构行动的实质性司法审查提出的新标准。故最高法院判定“该机构不得仅仅因为该工业部门选择了无效果的座位安全带设计就取消当前技术可以达到的安全标准”。换言之，仅仅因为座位安全带没有产生预期的作用就把可以增加安全的气袋也一并取消，是明显的错误。不仅如此，法院认为取消座位安全带本身也是专断和随意的。在承认有关机构作出决定时必须面对法规能否达到预期目的的“实质性不确定性”的同时，最高法院指出，该机构不能仅仅援引“实质性不确定性”来证明自己行动的合理性，它必须解释已有的证据，“在发现的事实和作出的选择之间找出合理的联系”。就此案而言，法院认为，“该机构对取消被动性限制要求的解释不足以使我们得出取消是合理决策的产物的结论”。^【427】显然，最高法院在此案判决中一再强调的就是对行政管理机构行动的实质性司法审查。

可是，就在座位安全带案判决后的第二年，最高法院又在美国雪佛龙公司诉自然资源辩护理事会案判决中来了一个看上去是一百八十度的大转弯。它被很多人解读为行政管理国家发展中的“反马伯里案”判决。众所周知，最高法院首席大法官约翰·马歇尔在1803年马伯里诉麦迪逊案的历史性判决中确认了司法审查的原则，其核心就是由法院来解释什么是法律。可是，1984年的雪佛龙案判决似乎宣告，当法律有含糊不清之处时应由行政管理机构而不是法院来决定何为法律。^【428】这与1960年代和1970年代以来加强对行政管理机构进行司法审查的发展趋势显然是背道而驰的。当时引起争议的是环境保护署就《清洁空气法》中规定的污染“固定来源”如何定义所作出的决定。里根总统上台后的环保署在1981年宣布未达到国家空气标准要求的州可以将有几个排污设施的工厂视为一个“固定来源”。根据对“固定来源”的这种解释，一个工厂只要将其中一个污染设施加以改造而使总排污量不增加，就可以使整个工厂作为一个“固定来源”而被认定达到发放排污许可证的要求。哥伦比亚特区巡回区上诉法院在就此问题进行审查时作出判决：这种定义只能维持空气质量，而达不到1977年清洁空气法修正案所要求的改进空气质量的目的，因此是“不适当的”。^【429】最高法院在雪佛龙案判决中推翻了这一裁定。它认为，法院对一个行政管理机构就它所负责执行的法律作出的解释进行审查要分为两步。第一步就是要看国会在立法中是否直接谈到了涉案问题，如果答案是肯定的，那么法院的审查到此为止，它和行政管理机构都要尊重国会的意图。第二步则是在法院发现国会并未直接论及涉案问题后所要采取的步骤，即要看行政管理机构对问题的回答是否是基于对法律的合理解释，而不能简单地将法院对法律的解释强加于人。^【430】这就是说，当国会对法律解释模糊时，行政管理机构而非法院将决定什么是法律。

对于这种看上去有违马伯里案判决的两步论，最高法院作出了几种解释。首先，它认为在这类案件中由行政管理机构而非法院决定什么是法律是源于国会的授权。当国会明确地或者隐蔽地在立法中留下了需要有行政管理机构填补的空白时，它实际上就是以明示或暗示的方式授权行政管理机构决定它未予澄清的法律。在最高法院看来，行政管理机构执行国会立法的权力本身就要求它在政策和法规上去填补国会以明示或暗示的方式留下的空白。^【431】其次，最高法院认为监管事宜技术性很强，而且相当复杂，所以由专业性的行政管理机构决定这些领域需要加以解释的相关法律问题比较恰当，而法官则不是这些领域的“专家”。第三，最高法院认为这类决定需要在彼此冲突的利益之间进行调和，所以“没有选民的联邦法官在这样的案件中有责任尊重那些有选民的所作出的合法政策选择。”它承认行政管理机构并不直接对人民负责，但它马上指出总统是直接对选民负责的，因此“让政府的这个政治部门去作出这种政策选择是完全适当的”，也就是说“在国会本身因疏忽而未决定或者有意留待根据每天的现实负责执行此法的行政管理机构去决定时”，应该由政治部门“来决定彼此竞争的利益”。^【432】

最高法院的这些解释反映了行政管理国家在美国的发展——权力向行政部门的转移——对法律思想和实践的影响。有学者认为：“雪佛龙案是20世纪从司法立法向行政立法转移的自然产物。”^【433】不过，美国政治制度中的分权传统仍然是根深蒂固的，因为它是美国民主宪政用以制约任何一个政府部门权力滥用的重要制度手段。在雪佛龙判决已过去20多年之后，美国著名法学家卡斯·森斯坦的研究证明，“植根于法治的对行政自由处置权的限制依然是行政法的核心部分”，^【434】雪佛龙判决的适用范围实际上受到了很多限制。早在最高法院对雪佛龙案作出判决的1984年，当时担任第一巡回区联邦上诉法院首席法官的行政法专家斯蒂芬·布雷耶就在梅伯格诉卫生与人事服务部案判决中指出，对于国会是否以暗示方式要求法院尊重行政管理机构法律解释的问题不能一概而论，要因案件而异。在与日常执法密切相关或者需要有专业知识才能解决的问题上，法院应该尊重行政管理机构；在其答案对众多法律领域具有稳定作用的“重大问题”上，法院则应作出独立的判断。^【435】1986年，布雷耶又在《行政法评论》上撰文对此作了系统阐述，他反对将雪佛龙判决理解为在国会立法模糊时接受行政管理机构任何合理解释的简单化态度。^【436】三年后，正是这种简单化态度在斯卡利亚大法官为《杜克法律杂志》写的文章中得到了称赞，因为它减少了法官的负担和他们容易犯的错误。^【437】当斯卡利亚支持雪佛龙案判决具有普遍适用性的简单划一原则时，布莱耶则强调该判决的运用因具体案件而异的复杂多样性。前者的观点对其后的很多判决确实产生了影响，人们看到雪佛龙案判决在税收、劳工、环保、食品与药物、公路安全等领域的运用使行政管理机构通过解释法律制定政策的权力明显扩大。不过，森斯坦的研究发现，自1990年代以来，布雷耶的看法逐渐占据上风。最高法院在一系列案件中对国会是否授予了行政管理机构以法律解释权的问题逐一进行审理，它或者将雪佛龙案判决的适用范围限制在行政管理机构经由正式程序而采取的具有法律效力的行动上，或者裁定该判决不适用于涉及“重大问题”的案件。简言之，这两类裁决都在修正雪佛龙案判决后将行政管理机构法律解释权视为普遍适用的简单化模式，其结果是重申行政法方面的马伯里案原则，即法院才是法律的最终解释者。当然，就像森斯坦教授所顾虑的一样，“这些对雪佛龙案判决的限制造成很多复杂情况”，而修正与反修正之争又导致严重的不确定性。^【438】不过，这大概就是美国政治制度的制衡功能所要付出的代价。

从新政以来美国行政法的司法实践看，法院对行政管理机构行动的司法审查主要受到来自两方面的影响，一是行政管理国家扩大的不断变化的现实，二是美国宪政分权制衡历久不衰的传统。行政管理国家的扩大自然要求法院减少对行政管理机构行动的限制，新政至1950年代就是如此，于是法院当时在司法审查上对行政管理机构的决定基本上采取尊重态度。然而，当行政管理国家在扩大的过程中出现了行政管理机构为监管对象所俘虏的现象时，法院在1960年代和1970年代开始加强对行政管理机构行动的程序性和实质性司法审查，并出现了日益强调后者的趋势。值得注意的是，这种司法审查的加强并非要限制行政管理国家的发展，而是要行政管理国家的扩大不偏离维护公共利益的轨道。当行政管理国家的发展在司法审查的督促下得到长足发展后，最高法院在1970年代末开始的去监管化过程中开始限制对行政管理机构的司法审查，其目的显然是要让趋于保守的行政管理机构在抑制行政管理国家的发展对私人利益和经济增长造成的限制性影响时少受法院的制约。这方面最著名的判决自然是1978年的佛蒙特洋基案判决和1983年的雪佛龙判决，前者旨在削弱程序性司法审查，后者则试图限制法院在司法审查中解释法律的权力，大有触动行政法领域司法审查根基之势。可以说，这是反对法院限制去监管化行政行动的司法保守主义的一种表现。然而，这两项旨在限制行政法领域司法审查的判决所产生的影响本身也受到了限制。就像梅茨格教授在其文章中所说的一样，“在佛蒙特洋基案判决近30年后，法院仍然在核废料处理和核政策上要让自己的声音被听到”。^【439】法院更不可能在解释法律上如强调雪佛龙判决普遍适用性的人所希望的那样一味尊重行政管理机构的意见。总之，涉及经济问题的司法审查自新政和第二次世界大战以来虽然在宪法领域步步退却，但自1960年代以来却在行政法领域大行其道，并历久不衰。显然，美国经济司法裁决治理的重点已从宪法领域进入了行政法领域。如果说司法裁决治理重点领域的改变是行政管理国家扩大的结果，那么行政法领域的司法审查虽屡经曲折却持续至今，则在很大程度上要得力于美国政府部门彼此之间分权制衡的宪法传统根深蒂固。事实上，在司法审查日趋“全球化”的时代，^【440】只要美国行政管理国家权力的扩大仍在继续，司法审查的制约功能就不会被置之脑后。无论法官的政治倾向如何，他们都不会缺乏这种基本的法律头脑。

至于行政法司法审查在20世纪下半叶的发展对美国社会的影响，也要从两个方面来看。一方面，行政法司法审查从程序上保证了公众参与，在顺应行政管理国家扩大的现代化趋势的同时，维护了美国的民主传统；它在肯定行政管理机构专业优势的同时，对其被利益集团“俘虏”的可能性保持警惕，把关注的焦点从程序扩大到了实质。可以说，美国“公共利益时代”的到来和它所取得的成就，是和行政法司法审查的加强分不开的。另一方面，行政法司法审查加强本身就反映了美国行政法体系的复杂、碎化、混乱和不完整性，法院的司法审查固然可以使这些问题得以缓和，但同时也可以使这些问题进一步恶化。最高法院在佛蒙特洋基案、座位安全带案和雪佛龙案判决中所表现出的摇摆就是一个证明。森斯坦教授所表达的忧虑不是没有道理的。法律的双重作用在行政法司法审查上也不能例外。