宪法与行政法学专业

二、行政合法原则

（一）行政合法原则概述

行政合法原则的法理根源是我国宪法第5条中的规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”法律是调整一定社会关系的规范体系，而合法便是指这些社会关系的方方面面与法律的具体规定相一致，且符合法律基本精神的要求。法律是衡量一切社会关系是否合法的准绳，因此，各项行政活动都必须以法律为根据，依照法律规定进行。这也就决定了行政合法原则必然成为行政法治原则的首要方面。

关于行政合法原则的基本内容，目前学术界尚无统一观点。就行政法学已有长期发展历史的西方国家来说，由于历史背景、文化传统、特殊国情的不同，在对行政合法原则基本内容的归纳和侧重方面也不同。

在英国法律中有两大原则，它们既可适用于司法领域，也可适用于行政领域。一曰越权无效原则，一曰自然公正原则。前者的基本涵义在于，行政权力必须在法律规定的职权范围内行使，超越职权和滥用职权的行为在法律上均为无效。该原则同时约束行政行为的实体方面和程序方面。而后者则包括两项内容：（1）保证相对人有陈述意见以及为自己辩护的权利，行政机关必须尊重相对人的观点和立场。（2）任何人都不能做自己的法官。这一古老的制度旨在防止裁判人员在审理案件过程中因为不正当的因素干扰而作出与法律相违背的判决，从而保证法律公平、正义价值的实现。该原则仅仅适用于程序领域，具体表现为诉讼法和行政法领域中的回避制度。

与英国属于同一法系的美国也有两项与行政合法性有关的原则⁽¹⁾。一是基本权利原则，即一切行政行为，凡违背人类固有的基本权利的不具有约束力。所谓“人类固有的基本权利”，是指美国的第一次宪法修正案，即通常所称的人权法案（bill of rights）中所列举的一些公民的基本权利，也可以看作是美国法律对人权内容的理解。其次是正当程序原则（due process of law），即行政行为必须依照法定程序作出，否则无效。这项原则起源于美国宪法修正案第5条：“不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”当时只是针对刑事案件中的被告的合法权利需要得到保障这一点而规定的，后来通过美国宪法第14条修正案又把它扩大到限制州政府权力的方面，从而得到了更广泛的运用。基本权利原则保障的是实体正义，而正当程序原则保障的是程序正义，两者相结合构成了行政合法原则的基本内容。该观点给我们的启发在于，两项行政法的原则均源于宪法的规定，对于法律体系的统一和谐来说具有重要意义。

日本行政法的合法原则包含三部分内容：（1）法律保留原则：行政活动必须以国会制定的法律为依据；（2）法律优先原则：法律高于行政，一切行政活动都不得违反法律规定，凌驾于法律之上；（3）司法救济原则：法院对于行政纠纷具有最终的裁判权。这些观点亦为我国台湾省的学者所吸收，在台湾省出版的教材中也常有论及。

我国内地的学者在行政合法原则的内容界定方面存在很大争议。近年来许多行政法学教材和专著提出了诸如“两分法”、“三分法”、“四分法”、“五分法”等等，不一而足。有的直接来自国外学术界的成果，有的则是结合我国国情及法律的特点所作的归纳，在此不一一列举。只要合理地把握行政合法原则的内在逻辑，作出科学、合理的划分，具体的结论上见仁见智并不奇怪。真理是客观的，但是对同一事物可以有不同角度的理解以及不同的表达方式。我们认为应当注意该原则的内容存在着内涵与外延的区别。所谓内涵，揭示的是行政合法原则的基本理论层面，所谓外延，则是它在行政法的各个方面的具体表现。

（二）行政合法原则的内涵

从内涵看，行政合法原则应当包括两层含义：

第一，法律优先，又叫做法律优位，或称消极的依法行政。其基本内容是，行政机关的行政管理活动必须遵守法律规定。这里所说的法律，应该作广义理解，即不同国家机关制定的具有不同层级效力的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章等。不同法律规范在效力上存在着层次差别，因此必须遵守法律优先原则。也就是说，处于高位阶的法律规范的效力高于低位阶的法律规范，从而使不同层次的法律规范最终达到内部的和谐与统一，坚持社会主义法制统一的原则。

首先，宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。它规定了国家的大政方针，基本的政治、经济、文化制度以及公民的基本权利义务等。宪法第5条第3款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”因此，宪法在我国的法律体系中具有最高权威的地位，其效力高于其他任何部门法。根据法律优位原则，就必须树立宪法的权威。行政法作为宪法最重要的实施法，在使宪法规范真正得到落实方面发挥着关键性的作用。因此，行政法必须以宪法为依据，不得违反宪法的规定和宪法的基本精神。

其次，在我国的法律体系中，狭义的法律，即全国人大颁布的基本法律和全国人大常委会颁布的一般法律具有重要地位。基本法律和一般法律集中地代表了人民的意志，体现了人民当家作主的社会主义制度。在有法律规定的情况下，任何其他的法律规范，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章，都不得与法律相抵触。由于我国法律体系还不健全，有些领域因为条件不够成熟而暂时不能制定法律，一般都是先由行政机关制定一些行政法规或者规章，或者由地方人大及其常委会制定地方性法规，以适应行政管理的需要。而当条件成熟并制定出法律之后，这些法规和规章则应当失去效力。2000年7月1日实施的《中华人民共和国立法法》对于授权立法作出了明确的规定，如该法第11条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”

再次，不同位阶的法之间，上位法的法律效力高于下位法。凡是前者已经作出规定的，后者不得与之抵触；前者没有规定的，后者在作出规定时也必须符合前者所体现的法律原则。如《行政处罚法》第二章对行政处罚的设定权作了规定，如法律可以设定各种行政处罚，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照之外的行政处罚，此外，部门规章和地方政府规章还可以依法设定警告和一定数额的罚款。但首先遵守的原则是，上位法对某一事项已经作出规定的，下位法如果需要作具体规定，则应当在前者所规定的行为、种类、幅度和范围内加以规定，而不能逾越上位法的规定。《立法法》详细地规定了不同层次法律规范的效力以及以此为依据的违宪审查制度和备案制度。

第二，法律保留，又称为积极的依法行政。其基本内容是，凡是宪法、法律规定只能由法律规定的事项，便不得以其他形式规定。或者只有在法律授权的情况下，才能够由行政机关加以规定。法律不可能涵盖行政关系的每个角落。但对于涉及行政机关公正廉洁和人民生命财产利益直接相关的内容，法律应当以强制性或禁止性规定的形式予以保留。

宪法第62条规定全国人大的职权事项中，有“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的规定；第67条规定全国人大常委会的职权事项中，有“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”的规定，而《立法法》就此作了明确的规定，其第8条以列举的方式规定了只能制定法律的十大事项，是对法律保留的完整的规定。

法律保留有绝对保留和相对保留的区别。绝对保留是指无条件地只能由法律规定的事项，而相对保留，则是在一定条件下允许立法机关将特定事项的法律制定权授予行政机关，但对于其范围、期限等都有严格的规定，以保证整个法律体系的统一（如《立法法》关于尚未制定法律的，由全国人大及其常委会授权国务院可以先制定行政法规的规定）。

（三）行政合法原则的外延

第一，行政权法定。有的教科书称为职权法定，此说不够完整。所谓职权法定，是指行政机关只能在法律规定的职权范围内活动，不能超越职权和滥用职权。与一般公民的权利不同，行政机关的权力只能以法律明确规定为限。因为从法理上讲，一切权力都来源于人民，行政机关的职权只能是人民权力的授予，因此也只能存在于法律所授予的范围之内。对于公民个人来说，法律没有禁止的就是许可的；而对于行政机关来说，法律没有许可的就是禁止的。这是国家权力和公民权利之间不可逾越的界限，是民主制度的重要保证。然而在行政主体中除了行政机关（这是最主要的和数量最多的）之外，还有授权组织，它们的行政权力是由法律、法规所授予的。此外，行政机关基于行政管理的需要，也可以将其法定的某项职权委托给有关的组织去行使，但是这种行政委托也必须在法定的范围内进行，否则无效。由此可见，“职权法定”仅指行政机关而言，“行政权法定”所容纳的不光是行政机关。

此外，行政权不同于公民权利，它是职权和职责的统一，它们是一个问题的两个方面，均由法律规定。法律授予某个行政机关职权，也就等于赋予了它一定的责任，因而职权是不能放弃的，行政机关行使职权的过程也就是它履行公共管理责任的过程。

第二，行政行为依法进行。这是行政合法原则在行政行为方面的表现。不仅具体行政行为需要有法律根据，抽象行政行为（包括制定行政法规和规章），都必须依照法律规定，不得与法律相抵触。有学者区分了“依法行政”和“守法行政”两个概念，颇有创造性。其涵义在于要求行政主体及其工作人员（主要是公务员）在实施行政行为时不仅要依法管理行政相对人，在执法过程中本身还应当遵守法律规定，不得滥用权力而造成对公民、法人和其他组织的合法权益的侵害。

第三，遵守法定程序。之所以将程序问题重点突出，是因为中国历来存在着“重实体，轻程序”的传统，对于程序法治的重视很不够。行政主体处理的事务非常广泛，因而一套普遍适用的、能够体现民主价值的程序显得尤为重要。程序不仅是提高行政效率的手段，更是防止公民权利遭受国家机关肆意侵犯的保护伞。程序体现着公平、正义的法律观念，在法律体系中具有其独立的价值。特别是在行政法这样具有大量程序性规范的部门法中，遵守法定程序的要求就更加重要。这项原则要求行政主体在行使行政职权时，不仅要遵守实体规范，还要遵守程序规范，违反程序的行为也应当归于无效。

第四，行政主体对违法行为必须承担法律责任。行政主体在行政活动过程中实施的行为如果违反法律规定，不仅应当认定为无效，还要依据法律承担一定的后果。这是宪法中“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”原则的体现。如《行政处罚法》第七章规定了行政机关在实施行政处罚过程中的违法行为所应承担的法律责任。还有《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》都规定了行政违法发生后对相对人的救济途径及方法，同时也是对行政机关违法行为的监督和惩罚。这些都是防止行政主体违法实施行为，保证依法行政得以实现的坚强后盾。

可见，行政合法原则的内涵阐明了“合法”的内在要求，而其外延则表明了该原则在行政法具体应用领域的不同表现形式。只有从行政合法原则对内涵和外延两个角度进行考察，才能真正全面地理解它的理论实质和实践意义。