关于派遣驻外公使

二、关于派遣驻外公使、领事的问题

如前所述，郑观应作为一名具有强烈爱国情结的民族商人，素来重视公使和领事在国际交往中的作用，这一点从他之前在《拟请设华官于外国保卫商民论》一文中对海外华商及华工权益保护的论述即可看出，而在稍后完成的《易言》（36）的《出使》和《盛世危言》的《通使》这两篇文章中，郑观应更是从外交与领事关系法的角度，全面地阐述了公使和领事在国际公法上的重要作用、职能，以及人员选派等方面的内容，比之前的论述更为充分和详细。

（一）派遣驻外公使、领事的必要性

鸦片战争打开了中国闭关自守的局面，社会危机日益加深，越来越多的华工和华商迫于生计不得不背井离乡出洋谋生。郑观应在《通使》篇中就写道：“迩来中国人民出洋贸易佣工者，年多一年，不可胜计。”^[58]然而出洋华人往往受到所在国的不公正待遇，郑观应在文章中就提到：“华民之出洋者，就南洋之西班牙、荷兰、英、美各属考之，岁输税银自一、二元至百数十元不等。暹罗本我旧属，乃亦仿西法，岁征我民身税，否则拘作苦工。”^[59]从这个方面考虑，郑观应认为：“中国之人经营出洋者，为天下之至众，故钦差领事等官，比天下各国更宜加隆。”^[60]

郑观应除了从出洋求生的中国民众日益增加的角度出发，主张清政府在国外设置公使和领事以保护在外华工和华商的权益之外，还看到了派遣出洋公使和领事在运用国际公法，维护中国的国家利益和开展国际交往上的积极作用。他早在《易言》（36）的《论出使》篇中就指出：“今中国既与欧洲各邦立约通商，必须互通情款，然无使臣以修其和好，联其声气，则彼此扦格，遇有交涉事件，动多窒碍。是虽立有和约，而和约不足恃也。”^[61]而在其后的《盛世危言》的《通使》篇中，郑观应进一步指出，“设无使臣联络声气，则彼此之情终虞隔阂，虽有和约何足恃？虽有公法何足凭哉？”^[62]郑观应认为在中国已经同欧洲列强国家签署和约，开放通商口岸的形势下，仅仅是签署双边条约，制定出国际公法，尚不足以保证国际公法能被列强所遵守，清政府必须学习西方国家，向对方缔约国派遣公使、领事，通过驻外公使和领事加强中国和欧洲列强的沟通交流，以保证国家对外交往的顺利进行。郑观应认为在中国进入国际公法社会，与外国订立条约，通商交往活动比之以往更为频繁的情形下，必须派遣驻外公使、领事，以保障清政府能够依据国际条约、万国公法来妥善、迅捷地处理各种外交事务，维护本国利益。

（二）公使和领事所执行的任务

首先，在外交公使和领事人员所执行的职务方面，相比于《救时揭要》中《拟请设华官于外国保卫商民论》里的观点，郑观应在《通使》篇中对公使、领事的职能有了更为全面的描述，而不仅限于保护在外国的华商、华工等侨民的合法权益这一部分。郑观应对公使、领事的主要职责描述如下：1.在国际公法许可之限度内，公使和领事在接受国中依照国际公法和相关条约的有关规定，行使裁判权，保护本国及其国民之合法权益不受非法侵害。郑观应在《通使》篇中写道:“迩来中国人民出洋贸易佣工者，年多一年，不可胜计。洋人每肆欺凌，无由申理，乃仿西例，于各国设公使，于华民寄居之埠设领事：遇事往来照会，按公法以审理是非，援和约以判其曲直，保吾民，御外侮，维和局，伸国权”^[63]；2.代表派遣国与接受国办理交涉事务，进行各种谈判。《通使》篇中论及，“遇事往来照会”，“所驻之国，其官吏有应接见者，固宜交相拜访，询悉情形”^[64]；3.尽可能多地了解接受国各方面的状况和发展情况，包括合乎国际公法以及所在国法律允许范围内所可以查知的接受国的军事状况、财政收支、该接受国与他国交往的密切程度、该接受国的机械制造工业的发达程度等各方面情况，并向派遣国政府报告。郑观应认为，“使臣者，国家之耳目也，所驻之国，必知该国之情形。凡陆兵之数，水师之数，库款之所入所出，交涉之何亲何疏，商工船械如何精细讲求”^[65]。作为公使、领事等外交使节，应当深入了解各国政治体制的变化，各国内部民情向背，国力兴衰等情况，这样的话，假如中国与该国之间发生争端，就可以根据公使、领事所探听的情报从而掌握先机。

其次，在外交人员和领事人员的关系方面，郑观应在《通使》篇中对外交公使与领事之间的区别也有着明确认识，“按泰西公例：凡通商各国，必有公使以总其纲，有领事分其任”^[66]，“乃仿西例，于各国设公使、于华民寄居之埠设领事”^[67]。郑观应指出，根据国际公约，公使和领事所执行的任务是有区别的:“有公使以总其纲”，是指公使全面代表派遣国，同接受国就两国关系中带全局性的重大问题进行外交往来；而“有领事分其任”，则是指领事在其职务范围内与接受国地方当局进行交涉。公使一国只设一名，其工作和活动范围及于接受国全境，而领事则仅限于有关的领事辖区，也就是“华民寄居之埠”。同时，在公使因为事务繁忙而无暇处理全部事务之时，领事还要协助公使处理华人之间发生的各种民事、刑事案件，所谓“华民百万，良莠不齐，小而钱债纷争，大而命盗案件，使臣之不暇兼顾者，调停审断，皆于领事是资”。^[68]可见，郑观应对外交关系（公使）与领事关系（领事）的区分还是符合国际公法原则的。

（三）对公使和领事人员的选派

在公使和领事人员的选派问题上，郑观应强烈批判了清政府对公使、领事人员的轻视态度。他认为在中国当今所处之时局下，清政府仍不“讲外交之道，遴公使之才”，是相当可悲的事情。清政府所派遣的驻外使节，往往“不知西国之例，而动多可嗤也”^[69]。这反而导致了“中国未设钦差以前，外邦政府尚知爱护华民，多方招致；既设钦差领事之后，外邦设法竟抽华民身税，极力驱除”^[70]的不利于保护在外华人的尴尬局面。

有鉴于此，郑观应在《通使》篇中主张清政府应当重视驻外公使、领事人员的作用，认真选拔有真才实学的人士充任这些职务，尤其是领事这一职务，由于其特殊的职务范围，便显得更加重要。郑观应认为：“若夫领事一官，关系尤重。……领事贤，则商民既安，邦交亦日睦；不肖，则矜情任性，不但流寓华民失其庇护，而且外人轻藐，口舌滋多，彼此往来必多扦格，难免不因此失和。”^[71]因此，“非有老成练达精明强干之才，难以胜公使、领事之任”^[72]，“所谓参赞、领事、随员、翻译，尤当格外慎选者也”^[73]。

郑观应认为被选派出洋的使臣、参赞、领事、翻译、随员等驻外官员，必须“识其国言语文字、律例，遇事可以立谈，情意必然相孚”^[74]。郑观应重视公使、领事、参赞、翻译、随员等外交人员在国际交往中的地位和作用，认为他们应当熟知国际公法和接受国的法律，了解接受国的语言文化、风俗人情、时政历史等内容，这样才能更加有效地促进中外政治、经济和文化交流，维护中国主权，办理各种外交事务。而在具体的选任手段上，郑观应主张制定明确的用人章程，通过严格考核的方式来选拔人才，他写道：“似宜明定章程，毋得滥徇私情，援引私亲，必须以公法、条约、英法语言文字，及各国舆图、史记、政教、风俗，考其才识之偏全，以定去取。”^[75]除了通过严格的初任考试来选拔驻外公使、领事、参赞、翻译、随员等人士外，郑观应还对这些外交和领事人员的考评、升迁、监察和废黜提出了自己的建议，他主张：“倘出洋多次，办事勤劳，允孚人望者，即可由翻译、随员荐升领事，参赞备历各国，荐升公使。如有始勤终惰，或沾染洋习，措置乖方者，上则由公使特参，下则许同僚公揭，咨明总署，覆核得实，奏请除名。”^[76]郑观应主张对那些有着较多出国处理外交事务经验，并且办事勤劳令众人满意的翻译、随员，就可以被推荐担任领事，而参赞只要具备出使多国的经历，则可以被推荐担任公使；而对那些起初敬业负责，随着时日长久却消极懈怠，或者那些处理涉外事务不当的人员，在上，由公使专门反映到总理衙门，在下，则可以由同事公开揭发，一经总理衙门复核属实，即将他们除名。

通过郑观应在《论出使》和《通使》两篇文章里对驻外公使、领事的重要性、职能以及选派等方面内容的论述，我们可以看出，郑观应国际公法思想中的外交和领事关系法这部分内容，相比于其早期《救时揭要》一书中的类似论述已经有了长足的进步，郑观应对外交和领事关系法的认识也随着时代的发展和个人经验、知识的深化，变得更加符合近代国际公法理论。