评《出版法修正草案》

评《出版法修正草案》^[1]

在国民政府的统治之下，正式颁行的出版法，先后有过两种:一是民国19年12月16日国府公布的出版法，一是民国26年7月8日国府修正公布的出版法。前者姑名之曰旧出版法，后者即现行出版法。已往在国民党党训政府期之内，为了要取缔一切不利于国民党以至国民党所组织的政府的言论与思想，上述两种出版法对出版品及出版事业的限制，都是异常严酷的。这次10月24日行政院通过的出版法修正草案，把“党”的气息摆脱了，诚然是一大进步；但是此外，除了在细微末节上做了一些修正工作以外，在若干重要关键上，却仍沿袭着过去的精神，并未作值得使人赞美的重大改动。甚至在有些地方，还可说这个草案所规定的限制，比现行出版法还来得更严厉、更苛刻、更琐细。从这些地方看去，外面传说修正草案“已将尺度放宽”云云，只可以认为将原有限制的范围扩大加宽了，而不是把原有的限制放松放宽了。

以上是我看过草案全文后的一个笼统的感觉。以下再分三点作一个分析:

一、从出版的手续方面说:过去两种出版法，对于出版的手续，都系采取一种特许制（旧出版法对新闻纸，杂志及书籍，皆然；现行出版法则限于新闻纸，与杂志），就是出版品特许在出版以后如属违法需受法律上的制裁，并且在出版以前，就须向行政官署“申请登记”，必须经行政官署“核准”以后，始得发行（如有关于党籍或党务事项之记载，在旧出版法，且须另得中央宣传部之核准。在现行出版法，则需另由内政部转得中央宣传部之同意）。这种特许制，颇易流为行政官署束缚出版自由的一种危险的武器；因为在这种制度之下，谁能保证行政官署不滥用其职权，而不予“核准”？虽然在法律上发行人尚可有提起诉愿甚至行政诉讼之权，但在中国的政治现状之下，这些谈何容易？在西洋，当印刷技术刚始发明之时，一般人认为从事出版事业乃是一种特权（Privilege），所以非得皇帝的特许，不得享受。但是这种制度，在今日号称民主自由的国家，都早已不复存在了。即在我国往日君主专制时代，虽间有因出版品中的文字问题而大兴所谓“文字之狱”者，但对于出版品仍只是实行事后的惩罚，而非实行事前的干涉，到了今日——尤其即将实行宪政的我国今日，如果真正尊重出版自由，这种事前干涉的特许制，就必须废除才是。然而修正草案中对于新闻纸及杂志的出版，却仍系采取这种特许制，实在令人惶惑不解（可参阅草案第2章第9条至第14条）。鄙意倘若政府今后仍不愿对出版事业在事前实行完全放任，而须预先知道有些什么刊物行将出现，以便随时加以注意，似不妨另采一种备案式的报告制:就是由发行人于出版品首次发行以前，负责报告主管行政官署一次，但不须得其特许，便可径行出版。这样发行人虽有报告之义务，而行政官署却无拒绝准许出版之权力，对于人民的出版自由当可不致有多大的妨害。

二、就记载事项的限制说:旧出版法与现行出版法，对于这一方面的限制，实在严厉得怕人。至于修正草案中的规定，对此虽略有删削，但其限制之严，仍未见减轻多少。而且草案中，还另行增加了一些新的限制，为已往所未有者。这些规定，可算是草案的精髓所在，值得特别予以注意。现在让我将这三种法律的规定分别一一列举出来，以资比较:

A．旧出版法规定

（一）出版品不得为下列之记载:

1．意图破坏中国国民党或三民主义者；

2．意图颠覆国民政府或损害中华民国利益者；

3．意图破坏公共秩序者；

4．妨害善良风俗者（第19条）。

（二）出版品不得登载禁止公开诉讼事件之辩论（第20条）。

（三）战时或遇有变乱及其他特殊必要时，得依国民政府命令之所定，禁止或限制出版品关于军事或外交事项之登载（第21条）。

（四）有关党义党务之出版品，不得违反中央关于出版品之各项决议（旧出版法施行细则第21条）。

B．现行出版法规定:

（一）出版品不得为下列各款言论或宣传之记载:

1．意图破坏中国国民党或违反三民主义者；

2．意图颠覆国民政府或损害中华民国利益者；

3．意图破坏公共秩序者（第21条）。

（二）出版品不得为妨害善良风俗之记载（第22条）。

（三）出版品不得登载禁止公开诉讼事件之辩论（第33条）。

（四）战时或遇有变乱及其他特殊必要时，得依国民政府命令之所定，禁止或限制出版品关于政治、军事、外交或地方治安事项之登载（第24条）。

（五）以广告，启事等方式登载于出版品者，应受前四条所规定之限制（第25条）。

（六）出版品审核标准，除依出版法第四章各条（即以上五条）规定者外，并适用中央关于出版品之各项决议（现行出版法施行细则第3条）。

C．出版法修正草案规定:

（一）出版品不得为下列各款言论或宣传之记载:

1．意图颠覆政府或危害中华民国者；

2．妨害邦交者；

3．意图损害公共利益或破坏社会秩序者（第21条）。

（二）出版品不得为妨害本国或友邦元首名誉之记载（第22条）。

（三）出版品不得为妨害善良风俗之记载（第23条）。

（四）出版品不得为妨害他人名誉及信用之记载（第24条）。

（五）出版品不得登载禁止公开诉讼事件之辩论，出版品对正在诉讼秩序中之事件，不得加以批评（第25条）。

（六）战时或遇有变乱及其他特殊必要时，得依中央政府命令之所定，禁止或限制出版品关于政治、军事、外交或地方治安事项之记载（第26条）。

（七）以广告启事等方式登载于出版品者，应受第21条至26条所规定之限制（第27条）。

综观这些规定，有三点最值得注意:第一，旧出版法与现行出版法都承认有所谓“意见罚”（Delits d'opinion），而修正草案亦复如此。按思想和意见之自由表达，乃促进人类文明提高人类文化的必备条件之一。假如思想和意见无自由表达充分交换之机会，则不但今日世界上的种种科学文明将无从产生，即今日国人所热烈企求的民主政治，亦必无由实现。所以在一个民主政权的国家或想要实行民主政治的国家，对于意见和思想的表达自由，都必须切实尊重，乃属当然之事，无待烦言。我国新宪法中规定“人民有言论、讲学、著作及出版之自由”（第11条），其着眼点当不外此。而且从法律的观点讲，单单表达了一种思想或意见，通常并不认为就构成一种犯罪行为。照我们现行刑法的规定，假如有人“意图以非法之方法变更国宪，颠覆政府”必须还要“着手实行”，或至少要达到“预备”或“阴谋”着手实行的程度，始足以构成所谓“内乱罪”，否则便不成为“内乱罪”（参阅刑法第100条）。一种思想或意见的表达，至少总要像美国已故的联邦最高法院推事贺摩士（O.W.Holmes，Jr．）所云，“如果足以使国会有权防止的实在祸患，有显然即将发生之虞”（“such...　as to create a clear and present danger that they（the words） will bring about the substantial evils that Congress has a right to prevent．见Shenck V．United States，249 U.S.47（1919）一案”），然后始应该认为非法而予以取缔。修正草案中，虽不复有“意图破坏中国国民党或违反三民主义”一类字样，但是第21条第1款与第3款，却仍系承认有所谓“意见罪”，仍是对于出版自由的一大箝制。

第二，旧出版法与现行出版法所用的若干字眼，都非常广泛而笼统。例如所谓“颠覆国民政府”、“损害中华民国利益”、“破坏公共秩序”等，便都极宽阔而无边际，极易入人于罪。加以如后所述，这些名词还可由行政官署的行政人员去自作解释，于是人民不用文字发表言论则已，一用文字发表言论，便难免不“动辄得咎”了，尚何言论自由之足云？我们将来实行民主宪政，当然是要实行多党政治的。哪有一个在野党对执政党不常常以文字作严峻的批评，甚至率直表示希望它早些下野，好让自己上台？这类表示算不算是意图颠覆政府，或损害民国利益？一个国民对于本国的社会政治问题，不批评则已，一批评自难免不对现存的社会政治秩序有多少的不利。这类批评算不算是“破坏公共秩序”？修正草案对于这些广泛而笼统的名词，都继续采用，未予删除。（附后字面略有变动外，如改“损害”为“危害”，改“公共秩序”为“公共利益”与“社会秩序”。）它不但继续采用了这些名词，并且还增添了一些簇新的名目，其中最刺眼的，一个是所谓“妨害邦交”，另一个是所谓“妨害本国或友邦元首之名誉”。究竟这些用语应如何解释才对？假设现任美国总统杜鲁门实行了某种于中国不利的外交政策，中国国民站在维护本国的利益的立场而加以批评，这算不算是“妨害邦交”，算不算是“妨害友邦元首之名誉”？假如答案是肯定的，那么今后国人对于一切有关外交的问题，恐怕最好就只有一言不发了。照新宪法的规定，我们将来的元首，既不像战前日本的天皇那样神圣不可侵犯，又不像英国国王那样统而不治，仅和国旗一样代表一个国家，而是掌握国家政治大权的一个首领，他在政治上的一切措施，在民主宪政的大原则之下，就不能禁止人民指责批评。这种指责批评，算不算是“妨害友邦元首之名誉”？假如答案是肯定的，那么他就不成其为一个民主国家的元首，而已成为昔日专制时代的一个皇帝了。而且在我们的刑法上，对于妨害国交罪，妨害名誉罪，都已有非常合理而明确的规定，对于维护邦交及本国与友邦元首的名誉，都已充分顾到（参阅刑法第3章与第27章各条），我不懂何以又要在出版法中叠床架屋地重加规定，反显得画蛇添足。

第三，旧出版法与现行出版法中，最值得注意的有这样一条:“战时或遇有变乱及其他特殊必要时，得依国民政府命令之所定，禁止或限制出版品关于政治、军事、外交或地方治安事项之登载。”本来旧出版法中规定只限于“禁止或限制出版品关于军事、外交事项之登载”，而现行出版法中则扩大为“禁止或限制关于政治、军事、外交或地方治安事项之登载”。修正草案对于这一点，是完全采取了现行出版法的规定，只把“得依国民政府命令之所定”，改为“得依中央政府命令之所定”而已。这一条规定，关系极大。有了这条规定，宪法中所承认的言论、著作、出版诸种自由，都可随时用命令一笔勾销；连出版法中其他关于记载事项的限制的规定，都大可说是装潢的门面，成为不必需了。所谓“特殊必要”，所谓依“命令之所定”，所谓“禁止或限制”，所谓“关于政治、军事、外交或地方治安事项之登载”，等等，这些简直就是说在任何时候，只要政府认为有特殊必要，就可立时以一纸命令，禁止任何出版品关于任何事项的记载。这也就是说，政府如要使某种刊物停止发行，就可随时下令予以停止。这种规定，在过去国家对外作战时期，尚可说是出于事实上不得已，但如在实行宪政以后，还要保存这样一条规定，用意何在，殊难索解。我们知道依戒严法的规定，国家遇有“战争”或“非常事变”时，政府本可对全国或某一地域，依法宣告戒严，而在戒严地域以内，最高司令长官就有权随时取缔报纸、杂志、图画、告白、标语等认为与军事有妨害者（参阅戒严法第12条）。可见在这种紧急时机，政府并非无临时应急的办法可以采取。上述出版法的规定，不但在理论上讲不通，即在事实上亦属不必要。这一条规定，一天不取消，出版自由便一天无保障。

修正草案中，还有一点是新增加的，是特别为保护个人的利益打算的。依其规定，出版虽不得为妨害他人名誉及信用之记载，一个人的名誉和信用，法律自当予以保护。但出版法中的这种规定，却是不必要、不合理而且有危险的。第一说不必要。照我国民刑法的规定。如有人以文字图画妨害他人之名誉或信用，他不但应负刑事责任（参阅刑法第310条第2项，第313条），还应负民事上的赔偿及回复名誉之责任（参阅民法第195条第1项）。而且据出版法修正草案的规定，新闻纸或杂志所登载关于个人之事项，本人或直接关系人如认为不确，尚有请求更正之权利（第19条）。这种种规定，对个人的名誉及信用的保护，不能不说已非常周到了，何必在出版法中再作规定？第二说不合理。照刑法的规定，如有人诽谤他人，而对于所诽谤之事，能证明其为真实，且非涉于私德而与公共利益无关者，不罚。又以善意发表言论，而有下列情形之一者，亦不罚:（1）因自卫、自辩或保护合法之利益者；（2）公务员因职务而报告者；（3）对于可受公评之事而为适当之评论者；（4）对于中央及地方之会议或法院或公众集会之记事，而为适当之载述者（参阅刑法第310条第3项，第311条）。这些规定，对于发表言论的人，也有适当的保护，实极合理。而修正草案却把这些完全抹杀不顾，所以不能认为合理。第三说有危险。出版品中关于个人之记载，是否确系妨害他人之名誉或信用，应由法官去作公平适应的解释。而修正草案却将此种解释之权，授与行政官署的行政人员，而这些行政人员根据他们自己的解释，便可有权对出版品禁止其出售、散布，并得于必要时加以扣押，甚至对于新闻纸及杂志，且得定期停止其发行，或永久停止其发行（第36条）。这样使行政人员兼有解释法律与执行法律之权，是多么危险的一件事！

从以上这些地方看来，谁能不认修正草案对出版自由所加的限制，较诸现行出版法还来得更严厉，更苛刻，更琐细？

三、从违法出版品的处分说:在旧出版法与现行出版法中，对于违反出版法规定的发行人、编辑人、印刷人尚有处以罚锾及罚金的种种规定。这些规定，在修正草案中，大部分都已删除，不能不说是一种改进。不过，就违法出版品的处分问题说，仍有一点值得注意的，就是处分的机关问题。修正草案对于此点，仍像沿袭过去的办法，即任由行政官署来实施停止发行，禁止出售或散布，扣押出版品或扣押其底版等处分。这个问题，与前面所讲的特许制及关于记载事项之限制两个问题，本有非常密切的联带关系。如该两问题有比较妥善的修正办法，则此一问题，便可随之而减轻其重要性。不过，无论如何，停止发行与扣押出版品或其底版，对出版事业影响极大，如任由行政官署随意实施，终属不妥。这种比较严重的处分，应属诸司法机关的职权范围，以由司法机关去执行为较当。

我现在作一简单结论如下:

1．出版的手续方面，应取消特许制，改采备案式的报告制。

2．记载事项的限制方面:

a．“意见罪”应取消，至少应有更确定而具体的规定。

b．妨害邦交，妨害本国或友邦元首之名誉，妨害他人名誉及信用等规定，皆应删除。

c．第26条应完全删除。

3．违法出版品之处分方面，停止发行（无论定期或永久），扣押出版品或扣押其底版，不得任行政官署随意实施，而应归司法机关执行。

4．此外政府如真正想予出版自由以保障，应针对当前摧残出版事业之种种不法行为，作严厉制止之规定。例如规定凡聚众捣毁出版机关或殴伤从事出版事业之人员者，应比照刑法之规定加重处罚。

5．为奖励出版事业亦即文化事业计，应规定每年年终由教育部、新闻局或其他著有声誉之民间学术团体，聘请学术文化界学识品德俱负重望之人士，组织一评议会，选出一年内最有成绩之新闻纸、杂志或其他出版品，最有成绩之编辑人、社评撰搞人、著作人、新闻报导员（分国内的及国际的）等，分别予以奖金或奖状以资奖励。

11月8日

【注释】

[1]本文原载于《观察》第3卷第15期，1947年12月。