中央机关机制的运用

二、中央机关机制的运用

中央机关机制几乎为所有司法与行政合作类型的公约所采纳，尽管采纳的方式和规定的内容有所差异，但均在实践中发挥了重要作用。下面以域外文书送达、域外调查取证、司法救助申请、返还诱拐儿童和国际扶养请求等领域为例予以说明。

(一)域外文书送达

美国学者波恩称，1965年《海牙域外送达公约》的最重要部分或者支柱(the centerpiece)就是建立了中央机关。⁽⁹⁾对负有送达责任的法院或其他机关来说，要找出外国相应的负责送达的法院或机关，是困难的。因此，如果每一个国家都指定一个中央机关来负责送达，愿意接受文书并转送给其本国相应的法院或机关，那是非常有利的。公约第18条第2款规定联邦制国家可以建立多个中央机关，这是对联邦制国家的妥协，也是海牙送达公约立基于其上的模式。也就是说，只有出于接受来自成员国的送达文书的请求的目的，建立中央机关才是强制性的。成员国有权规定请求另一成员国送达时也必须通过中央机关，但就公约的体系来看，这是对部分成员国的让步而不是鼓励它们如此行事。

中央机关的一个特别优势，在于它可以包容那些外语水平很高或者在跨国送达或其他跨国司法合作方面具有专长的人。但是，中央机关决不是一个特殊的行政实体。通常，它们是相应国家司法部的一部分，因此，国内的行政办事流程就较慢。这也是一些相邻国家之间允许直接联系的一个原因。在海牙送达公约生效之前，1954年海牙《民事诉讼程序公约》第1条第4款就已经规定“……上述规定不妨碍两个缔约国同意其各自当局之间直接转递”。海牙送达公约第11条、第24条对此做了确认。随着现代通讯的方便，越来越多的双边条约甚至明确指定请求必须向哪些机关提出。例如，法兰西共和国政府和塞内加尔共和国政府司法合作协定第1条规定，缔约一国送达和通知民事、社会、商事和行政案件的司法文书和司法外文书的请求书，由另一国的司法部接受。

直接联系体系如此成功，以至于对欧盟成员国的关系来说，没有人再说中央机关体系是公约的核心。通过对欧盟成员国的问卷调查，很显然，在许多国家，中央机关体系并不是非常有效。⁽¹⁰⁾因此，为了改进成员国之间文书域外送达的方式，提高送达的效率，1997年5月26日，欧盟15国在布鲁塞尔签订了《欧盟成员国间送达民商事司法文书及司法外文书公约》，该公约对成员国相应机关之间直接联系的倾向更甚于中央机关的介入。但是，这种方法并没有阻止欧盟送达公约起草者的意识，不是所有成员国的每一机关都能够查明另一成员国相应的负责送达事宜的机关。因此，根据公约第2条、第3条的规定，成员国除指定一协助文书送达的中央机关之外，还应指定传送机构与接收机构，具体负责文书送达的协助事宜。

(二)域外调查取证

中央机关在域外调查取证中主要是起到联系、接受、转递请求的作用。1970年《海牙域外取证公约》要求提出请求和执行请求的机关均为“司法机关”。为保证请求的顺利执行，公约要求每个缔约国设立一个中央机关，主要负责接收另一缔约国司法机关提出的请求书，将请求书转交给主管机关予以执行，对外国的请求书进行审查，并在其认为不符合公约的规定时提出异议，通知请求国机关，并指明对该请求书的异议，或者送回已执行的请求书等。因此，对被请求国而言，中央机关是第一个接到请求书的机关。公约将中央机关途径作为惟一正式途径的同时，并不妨碍缔约国之间以专门协议另行确立与公约规定所不同的方式传递请求书。

1975年《美洲域外取证公约》规定，嘱托书可根据具体情况，通过司法途径、外交或领事人员，或嘱托国或送达地国的中央机关转交其所要交送的机关。有关各国应将有权收受与分发嘱托书的中央机关通知美洲国家组织秘书长。1986年亚非互助安排示范法规定，主管机关或司法官员应根据请求国法律向其本国中央机关提交取证或其他类似性质的司法行为的申请书，以便将请求转送给被请求国的中央机关。

此外，中央机关在特殊情况下还可以协助提供解决取证困难的办法。2001年《欧盟域外取证规则》规定，请求对方国家法院协助调查取证的请求书，应由请求法院直接向被请求法院送达，每一成员国均应列明其境内可提出请求和接受请求的法院的名单及其管辖区域。每一成员国应指定一个中央机关，具有不同法律制度的联邦制成员国可以指定一个以上的此类中央机关，向法院提供有关信息，就请求协助取证过程中的任何困难寻求解决办法，在特殊情况下，应请求法院的请求，向被请求法院转递请求书。

(三)司法救助申请

国际司法救助申请的提出，往往要通过各国的中央机关进行。中央机关接受诉讼救助或执行命令申请，并做出决定。一般有接受机关和转送机关两种中央机关，履行各自职责。正如莫勒在第十四届海牙国际私法会议上所做的解释报告中指出的，“1980年国际司法救助公约的重大创新之一在于引进了中央机关作为申请诉讼救助和在另一缔约国执行诉讼费用支付判决的接受机关，还引进了将上述申请向另一缔约国合适的中央机关提交的转送机关”。⁽¹¹⁾该公约第3条规定，各缔约国应指定一个中央机关以接受和处理依照公约提出的诉讼救助申请书。联邦制国家或具有不止一个法律制度的国家得指定不止一个中央机关。如果收受申请书的中央机关无权受理，则应将申请书移送给该国国内其他有权受理的中央机关。第4条规定，各缔约国还均应指定一个或更多的转送机关以便将诉讼救助申请书送达给被请求国的适当的中央机关。此外，公约第16条还对诉讼费用支付令的执行申请书的送达、接受和处理规定了中央机关的指定和要求。

1977年《斯特拉斯堡协定》第7条规定，各缔约国均应指定一个或一个以上的中央转送机关，直接向外国被指定的机关提出诉讼救助的申请。转送机关应协助申请人，保证其申请随附的所有文件符合申请的要求。转送机关还应协助该申请人取得必要的文件译文。除此外，各缔约国还应指定一个中央接受机关，接受来自其他缔约国的诉讼救助申请书并采取措施。联邦制国家或多法域国家可指定一个以上的中央接受机关。中央接受机关应将申请书移送给有权决定申请的主管机关，并向转送机关通报有关审查申请书的任何困难和主管机关对该申请做出的决定。为便利协定下的申请，各缔约国的中央接受机关有义务相互提供支配诉讼救助的各国法律信息。

(四)国际儿童返还

近几年来，在返还被非法诱拐或探视后被不当滞留的儿童方面，已经有了很大的改善。这主要归功于1980年海牙《国际儿童诱拐民事方面的公约》。该公约为那些被非法诱拐或不当滞留的儿童恢复其原有地位，直到解决监护事项为止，建立了强制性的快速返还的跨界司法和行政机关的合作机制，并要求成员国指定中央机关。应该说，中央机关是公约中非常重要的一种机制。例如，虽然Elian Gonzalez v.Reno案⁽¹²⁾由于2000年初古巴与美国之间的紧张关系而成为一个特殊的案件，引起国际关注，但是仍然要看到，从美国返还6岁儿童艾连至古巴，如果没有任何能够与对方国家进行交流与合作的机构，即使尽力出于儿童最大利益的考虑，也将是无效的。正是两国中央机关的合作，才使得该案中的儿童艾连，在美被扶养7个月后，最终被送回古巴，与其父亲团聚。

尽管中央机关并不总是有效运作，但至少存在根据公约指定的中央机关的框架作为公约第7条下的工作机制，这是中央机关存在的一个原因。另外一个原因就是返还儿童的申请一般应通过有关中央机关来进行，即使申请人直接聘任律师将案件直接提交法院的场合下也是如此。⁽¹³⁾在每一成员国，根据公约指定的中央机关为当事人、他们的律师和法院提供了直接的帮助，通过与公共教育、法律执行、社会服务及非营利组织之间的合作，也更好地促进了公约目标的实现。为了保证儿童的返还，儿童现在所处国的司法或行政机关有必要介入时，中央机关必须自身启动程序(根据国内法可以如此行事的话)或促进程序的建立。因此，无论是处理外来的申请还是处理内国的申请，中央机关在返还被诱拐的儿童方面，无疑具有重要作用。⁽¹⁴⁾中央机关的工作人员已遍及世界，他们具有专门的知识和丰富的经验，已经成为真正的朋友。对于突然卷入国际儿童诱拐案件的父母或律师来说，中央机关能够尽快地实现曾经无法实现的梦想——快速返还儿童。

1980年《承认与执行有关儿童监护判决和恢复儿童监护的欧洲公约》和1989年《美洲国家间关于国际儿童返还的公约》为了恢复儿童监护、快速返还儿童，均规定了中央机关的指定及其职责。每一缔约国应指定一个中央机关，负责公约所规定的任务。中央机关之间应相互合作，并促进各自国内主管机关之间的合作。它们应采取一切适当措施，确保转递来自主管机关的信息请求，提供各自国家有关儿童监护的法律材料，就公约的实施方面互通情报，尽可能排除不利于适用公约的各种障碍。就每一具体案件，被请求国中央机关应毫不迟延地采取一切其认为合适的措施，查找儿童的下落，避免损及儿童或申请人的利益，促进快速交还儿童至申请人，并向请求国机关通报采取的措施及其结果。1989年美洲公约还规定申请人可以直接或通过中央机关、司法或行政机关向另一国的主管机关提出安置儿童的请求，一国的中央机关、司法或行政机关在得知将安置儿童在其本国的请求后，应采取措施保证儿童的健康，并阻止儿童被其他国家再次隐匿或迁移。

(五)国际扶养请求

在跨国追索扶养费方面，1956年《纽约公约》就已经出现了中央机关模式的雏形，根据公约的规定，每个成员国应指定一个或数个司法或行政机关作为其领土内的“传递机关”，同时，应指定一个或数个公共或私立机构作为其领土内的“接受机关”。传递机关的职责主要是接受扶养权利人的申请以及传递有关文件及扶养判决书。接受机关的职责主要是为扶养请求人的利益获取判决或其他可执行的权利，采取一切获取扶养费的适当措施以便追索扶养费，甚至有权解决法院之外的争议，这是公约的重大突破。

1990年《罗马公约》基本上沿用了1956年《纽约公约》的模式，即要求每个缔约国设立一个中央机关并彼此合作，以便利扶养费的追索。惟一的改进就是公约明确规定，根据缔约国的法律，有权向扶养义务人行使追偿权或代表扶养权利人行使权利的任何机构可以使用公约规定的合作机制。中央机关具有广泛的职能，包括寻找扶养义务人的下落或财产，获得有关的信息，使用适当的执行措施以及减少扶养费转移的困难等。

海牙新的国际扶养公约草案则对中央机关的指定、功能和职责做了全面规定。⁽¹⁵⁾第6条是关于中央机关的指定。各缔约国应在交存批准书或加入书时，指定一个中央机关负责本公约所规定的任务。联邦制国家，多法律体系国家或有自治领土单位的国家，可以指定一个以上的中央机关，并指明其职权的属地或属人范围。指定一个以上中央机关的国家，应指定可联系的中央机关以便申请书转达至其国内适当的中央机关。各缔约国应将中央机关的指定、它们的详细联系方式、职权的范围通知海牙国际私法会议常设局，若有变动，也应及时通知。第7条是关于中央机关的直接功能。中央机关应相互合作，并促进各自国内主管机关之间的合作，以实现本公约的目的;向常设局提供本国有关扶养义务的法律和程序方面的信息;尽可能地寻求因本公约的申请产生困难的解决方法;根据公约转送和接受申请;便利或促进有关申请程序的进行。第8条是关于中央机关的其他职权。中央机关应提供申请方面的协助，特别是应采取任何合适的措施:在有关情况要求时，提供或便利法律援助和建议，包括法律顾问和建议者的参加;帮助寻找扶养义务人;帮助获得有关扶养义务人收入和其他经济来源的信息，包括寻找资产;鼓励自愿支付扶养费;促进扶养费判决的执行，包括监督扶养费的支付;促进书面证据或其他证据的获得;鼓励使用调解、和解或其他类似程序;为追索扶养费的目的，提供确定亲子关系方面的协助;便利或促进获得任何必要的临时措施的程序，只要这些临时措施在性质上属于地域性的，在目的上是保证未决或预期的扶养申请的结果。在本国法律允许的范围内，中央机关的职权可由公共团体或其他团体行使，并受该国主管机关的监督。