加大运用市场机制调整经济结构力度

党的十五大报告指出，要对经济结构进行战略性调整。这次结构调整是在面临世界科学技术加快发展和国际经济结构加速重组的新形势下提出的，它关系到提高我国经济的国际竞争力和保持国民经济持续、快速、健康发展的大问题，因此更为紧迫和重要。这在我们的理论研究和实际工作中都已达成共识，但如何调整经济结构，运用什么手段进行调整，似有不同的看法，特别是在运用手段的力度倾斜上，意见分歧更大。我们认为，鉴于以往历次结构调整的经验教训，在建立社会主义市场经济体制的今天，实行结构调整要更多地运用市场竞争的手段和充分发挥市场机制的基础性作用。

一、当前进行经济结构战略性调整的紧迫性和必要性

经济结构是一个具有丰富内涵的概念。从生产关系看，经济结构是指生产资料所有制结构，即马克思在《政治经济学批判》序言中讲的“生产关系的总和构成社会的经济结构”。从生产力方面看，经济结构的内容较复杂，它不仅是指国民经济的产业结构、地区结构、行业结构、产品结构、技术结构、企业组织结构等等，还可从社会再生产各个环节分为生产结构、交换结构、分配结构以及积累与消费结构。经济结构调整是经济发展中的永恒性主题，也是世界性问题。只有进行经济结构调整，才能不断推动经济向前发展。

建国以来，我国经济结构已进行了几次大的调整：一是在六七十年代，实行重工业优先增长的发展战略，结果造成农、轻、重比例严重失调。当时需要解决的是经济发展比例问题。二是从七十年代末到整个八十年代，实行鼓励轻工业更快发展的政策，经济增长重心向轻工业倾斜。这时虽然轻重工业比例问题基本解决，但又遇到另一个产业结构问题，即加工工业增长过快，基础产业和基础设施建设严重滞后。三是在“八五”期间，结构调整突出表现在加强农业、基础设施和基础产业等方面。基础设施和基础产业的高速发展，使长期制约我国经济增长的“瓶颈”矛盾明显缓解，为经济快速增长、物价稳定和人民生活水平的提高起到了重要的促进作用，也为今后的经济发展奠定了良好的基础。

但是，我国经济结构目前仍然存在许多问题，特别是随着市场需求约束和国际竞争压力的加剧，结构不合理的矛盾日益突出：我国经济基本上还是粗放型的增长方式，经济的增长主要是依靠高投入和高消耗实现的，代价很大；“大而全”、“小而全”和低水平的重复建设仍然大量存在，地区产业结构趋同仍在发展；企业技术水平和产业整体素质不高；农业基础仍然比较薄弱，第三产业发展滞后；产品供给结构与需求结构严重脱节（因文章篇幅关系，有关例证和数字省略）。应该说，这些问题不全是现在才有的，许多是历史积淀的产物。虽然当时进行了调整，但由于经济体制的束缚，不可能根本解决。这里既有历史的原因（有些在当时也是必要和合理的），也有体制的原因。这些问题的存在，不仅制约了当前经济增长质量和效益的提高，而且严重影响着未来保持国民经济持续快速健康发展的实现。

不仅如此，当前我国经济还面临着新的形势：一是我国经济增长进入了深刻的阶段性变化时期，目前居民消费需求正朝着追求高档次、新品种、宽领域方面演变。在消费结构升级转化过程中，许多传统产业和产品结构不适应市场需求的变化；二是世界科技加速发展和国际经济结构加快重组，高新技术及其产业的崛起，特别是电子化、信息化、智能化、数字化技术蓬勃兴起和广泛运用，已使一些发达国家由工业经济向信息经济时破迈进；三是我国对外开放向广度和深度不断推进，我们面临着日益激烈的国际竞争。因此，不论是从当前看，还是从长远看，推进经济结构战略性调整的任务十分紧迫，已是刻不容缓了。

此外，从必要性来看，调整经济结构也是工业化过程中的客观规律。目前，我国正处于人民生活由温饱到小康的过渡阶段。按当前汇率计算，1996年我国人均GDP约为750美元。国外经验证明，在人均GDP为400—1000美元的时候，是结构变化最活跃、结构升级最关键的时期。也就是说，结构调整是动态的，在工业化的长期过程中，需要不断适应科技发展和市场需求的变化，完成一轮又一轮的结构调整，以此来推动工业化进程。例如，日本战后确定首先发展电力、钢铁工业。在50年代后期，当电力和钢铁的发展完成了战略性产业调整使命后，就及时将以汽车、家电为主的机电工业作为领先发展的战略性产业。在国民收入倍增计划中提出了产业结构高度化等战略思想，规定了机电工业的发展目标。同时，采取各种方式促使基础产业的发展围绕提高机电工业的水平进行。由于各方面支持，从而大大推动了小汽车和家电等耐用消费品的生产，掀起了所谓的“消费品革命”。这反过来又促进了机电工业的发展，使汽车制造装备业得到了长足的发展。此外，在工业化时期，还存在着一个共同的趋势，即经济高速增长，农业就业减少，第三产业快速发展和就业迅速增加，对外贸易由数量扩张为主转变为在国际竞争中以质取胜。而这些都是在经济结构的不断调整、优化和升级过程中实现的（有关例证和数字略）。几十年来世界各国经济发展的基本经验表明，通过结构的不断调整、升级推动经济发展，是不可违背的客观规律。因此，我国在进入工业化时期后，必须遵循经济发展的客观规律，及时推进经济结构的战略性调整，以适应国内外市场需求的变化和竞争加剧的要求，保持国民经济持续、快速、健康发展。

二、经济结构调整的手段选择

通过以上分析，我们知道进行结构调整是大势所趋，是经济发展的必然选择。但是在调整手段的选择上存在着两种观点，虽然在现代经济社会中，不会选择绝对的市场手段或政府手段，但是市场手段多一些，还是政府手段多一些却存在着分歧。也就是说，前者可能更多地运用市场竞争的方法，充分发挥市场机制“自动”校正经济结构的功能；后者则更多地通过产业政策等政府的指导或干预行为来调整结构。我们倾向于前者。这不仅因为，建立社会主义市场经济体制，就是要使市场对资源配置起基础性作用，结构调整也不例外，我们不能叶公好龙；而且由于在计划经济体制盛行几十年的我国，人们对政府计划和行政干预已十分熟悉，甚至形成思维定势和运行惯性，根本不需要强调，而对运用市场机制调节经济行为却并不熟悉，甚至不适应，因而需要格外强调才行；还由于这次进行的是经济结构的战略性调整，它包括产业结构、行业结构、产品结构、企业组织结构和地区结构等等，这样多内容的结构调整、优化和升级，要靠制定产业政策来指导和干预是不可能的，因为政府无法掌握与结构变化有关的所有信息，无法对多元化的变动方向按其重要性进行排序。若一定要执行，那等于是恢复计划经济体制。下面拟从理论和实证的角度进一步说明我们的观点。

从理论上来讲，市场经济主要依靠价格机制对资源进行配置。在一些严格的前提条件下，价格机制可以使资源达到最优配置，即所谓的“帕累托最优”。这些前提条件至少包括：信息的完全和对称；充分竞争；规模报酬不变或递减；经济活动不存在外部性。在现实经济生活中，由于这些前提条件得不到满足，价格机制起不到最优配置的作用，因而便存在着人们通常所说的“市场缺陷”或“市场失灵”问题。在经济结构调整中，正是由于这一“市场机制存在缺陷”和“后起国家需要赶超型发展”，成为政府推行产业政策的主要理论依据。产业政策的制定和执行，都要靠政府的直接参与推行。重视产业政策的作用，实际上隐含着如下一些假定：第一，制定产业政策的政府决策层有动力和有能力制定出合理的产业政策；第二，政府的行政执行系统有动力和有能力有效地推行产业政策；第三，通过产业政策解决问题比通过市场机制解决问题的成本更低。只有满足上述条件，政府干预才是有效的，才能弥补“市场失灵”问题。但是，这些条件往往并不能满足。这是因为，第一，政府能否判断产业政策的合理性，涉及到西方公共选择理论分析的政府决策和政策制定问题，存在着政府决策者的政治利益。第二，政府将受到自身利益和其他利益集团的影响，产生“创租”和“寻租”行为。第三，政府的决策层和行政执行系统有不同的行为方式，两者的动机、压力、利益导向等方面均有较大差异，因而在许多情况下，制定的产业政策无法得到有效的执行。第四，产业政策会明显干扰市场机制正常发挥作用，其结果是牺牲效率换取某些部门的发展，但并没有使资源得到最有效的使用。第五，产业政策还会诱发企业的不当行为，如政府的调整援助政策使企业在需求旺盛时期仍大量进入而导致生产能力过剩等。因此，若以政策干预取代市场机制作为资源配置的主要手段，也将导致一种典型的“政府失效”问题。“政府失效”是指这样一种情形：政府以“市场失灵”为理由，对经济进行干预的结果，劣于让市场本身解决问题的结果。正因为如此，除日本推行产业政策取得明显成就以外，一些西方工业化国家（如美国、德国、法国、英国等）也曾实行过某些产业政策，但收效甚微，它们仍是以市场机制发挥调整结构的功能。实际上，西方宏观经济理论一般不研究结构问题，因为西方学者把一定状态的经济结构视作市场机制配置资源的结果，即经济结构的调整由于市场机制的作用在随时进行，经常是一些新科技、新产品、新企业不断涌现，而一些陈旧落后的技术、老产品、老企业不断被淘汰，这种市场活动本身就是结构的调整。可见，在市场经济条件下，进行结构调整主要还是发挥市场机制的作用，而不是强化产业政策的实施。

具体到我国的情况，也许有人会提出，市场机制发挥调整结构的功能是需要一些基本条件的，首先是价格能够及时并灵敏地反映市场供求关系的变化；其次是存在各种要素市场，使资源的配置和再配置能够顺利进行；第三是企业对市场的变化敏感并能够及时地进行调整。而这些条件，我们可能并不完全具备。是的，但随着改革开放的深入，特别是确立社会主义市场经济体制以来，我国的增长环境和制度环境已经发生了很大变化，一些以往阻碍市场机制发挥功能的因素已经明显弱化，市场机制有效调整经济结构的条件开始形成。过去政府为之操心的比例失调和结构不合理的问题开始有了有利于解决问题的利益基础，开始出现了在市场竞争中“自动”趋向合理的可能性。当然，这只是初步的，我国市场发育还不够充分，市场分割现象仍相当严重，市场机制作用还不能充分有效地发挥出来。但这是需要通过深化改革加以解决的，而不能成为我们不充分运用市场手段调整结构的理由。否则，我们的行动只能离我们的目标越来越远。

从实证情况来看，从70年代末以来，我国政府对经济结构尤其是产业结构中存在的问题有着明确的认识，并且推行过许多产业政策，以期解决这些问题。但是，从过去10多年的实践来看，各类产业政策的实际效果有明显差异，有些产业政策作用明显，有些基本上没有发挥作用，更多的政策介于两者之间，起到了一定作用，但没有达到预期的强度。例如，抑制生产能力过剩行业即“长线”行业的发展是自80年代初期开始一直持续至今的产业政策。从1981年国家计委在《关于制止盲目建设重复建设的几项规定》中提出“十二个不准”以控制“长线”行业的发展后，对一些生产能力过剩的加工工业发展的限制政策就成为政府产业政策的重点之一。然而，虽然政府采用各种手段实施这一产业政策，但这项产业政策却基本上没有发挥作用，多次强调要限制发展的行业，往往是发展最快的行业。纺织行业的情况就很典型，尤其是中小型棉纺厂，几乎不受产业政策的影响。早在1981年，国家计委、建委、财政部就发文，一律不许扩建和新建棉纺厂，以后又多次重申，但实际情况是，“六五”期间新增棉纺锭数百万锭，“七五”期间又新增1000多万锭，进入90年代棉纺锭仍在增长，1996年达到4190万锭，使目前我国的棉纺锭过剩1000万锭。类似纺织业的情况在许多“长线”加工工业中都存在，如自行车、电机、手表、烟、酒、电视机、电冰箱、洗衣机、电线电缆、橡胶制品、塑料制品等等。造成这种产业政策效果不理想的原因是多方面的。首先，政府能否制定出大致正确的产业政策，有时并不能得到完全肯定的回答。例如，在80年代，轻工业部曾对我国的电冰箱行业的发展作过两次较为全面的规划。第一次是在1980年，制定了我国家用电器行业发展的初步规划，其中电冰箱行业的总规模定为320万台。电冰箱行业的发展如果照此执行，到80年代中期，供给能力和需求之间大约有50%的缺口，这部分缺口就会留给进口商品，生产企业也不会有改进效率和提高技术和质量的强烈压力。第二次规划是在1984年和1985年，轻工部原设想选择20家左右基础好的企业，使其达到经济规模。但是在实际工作中，不断受到来自各个方面的压力和影响，各部门、各地区都想方设法使本部门本地区有电冰箱生产的定点企业。最后，仅仅是出自轻工业部之手，就确定了41家电冰箱生产企业。实际上，这些项目中的大多数都是先上马、后认定的企业，在建设阶段，只有11个项目由轻工业部作为政府主管部门批准，其余都是各个地区和其他部门批准的，但最终还是得到轻工业部的认可。可见，政府干预的实际结果并不是政府所希望的结果。这说明在进入壁垒不强的竞争性行业中，中央政府制定的规划和所推行的产业政策如果不能得到地方政府和企业的认同与合作，就很难被认真执行。其次，政府直接干预能力不足。直接干预型政策有效发挥作用的基础是政府有较强的直接干预能力，其中直接干预型支持政策要求政府有相应的投资能力，直接干预型限制政策要求政府有较强的行政约束能力。然而，随着经济体制改革的深入，中央政府能够支配的投资能力的大大减弱及项目审批权力的下放，相对于产业政策的范围和目标，政府这两方面的能力都明显不足。此外，还有政府间接引导政策的作用不足以及减弱政策效果的其他因素。相反，在这类行业中，市场竞争更能够推动产业发展和结构调整。例如，彩电行业经过这几年来的市场竞争，已由过去的“散、小、乱、差”和结构不合理，变成现在的长虹、康佳、熊猫、TCL等四分天下的格局，其中长虹彩电已占有27%的市场份额。仅仅是短短的几年时间，一下子就解决了政府始终想调却一直也没有调好的结构问题。因此，从实证的角度，对比两者对结构调整作用的优劣，可以更加清楚地认识到在这次实行的经济结构战略性调整中要更多地运用市场手段和发挥市场机制作用的意义。

三、进一步深化改革，加大运用市场机制的力度，进行结构的存量和增量调整

正如上文分析时所提到的，目前我国经济尚处于由计划经济向市场经济的转轨时期，市场发育不成熟，市场分割还比较严重，市场机制还不能充分发挥作用，这就要求我们要进一步深化市场取向的经济体制改革，完善市场机制，以改革促进结构调整。当前我国经济生活中出现的一系列矛盾和突出问题，都与深化改革的进展不大有关，包括经济增长速度的放慢和质量的下降以及结构调整的进展缓慢等，无不受之影响。如果我们能够通过改革的办法，加速经济结构调整的步伐，使突出的结构问题基本得到解决，则我国经济发展必将走出目前的徘徊局面，进入一个新的更高水平的发展阶段。因此，我们认为，在党的十五大报告提出进行经济结构战略性调整的今天，以深化改革促进结构调整，是当务之急，也是首要举措。

而改革的关键是实行政企分开，使企业真正成为市场主体、投资主体和技术开发主体，并建立起有效的约束机制，由企业自行承担相应的责任和风险。同时要打破地区封锁、条块分割，清除市场障碍，尽快建成统一开放、竞争有序的市场，以利于进一步发挥市场对资源配置的基础性作用，形成优胜劣汰的市场竞争机制，促进生产要素的合理流动和优化配置。在此基础上，可以从搞好国有企业改革、建立现代企业制度入手，运用资本市场和产权市场的功能，推动存量方面的结构调整；从深化投资和金融体制改革入手，加快发展直接融资，推动增量方面的结构调整。

十五大报告指出：“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。”对国有企业实施战略性改组，推进国有资产存量的优化重组，既是深化国有企业改革的重要任务，也是经济结构调整的一项重要任务。经济结构的存量调整，可以通过“抓大放小”来进行。抓好大的，就是要集中力量抓好一批关系国民经济命脉、具有经济规模、处于行业排头兵地位的国有大型企业的改革和发展。国有大中型企业的产业重组要以资本为纽带，通过市场行为形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团，特别是要在基础产业、支柱产业中扶持一批具有市场竞争力的企业集团。大企业集团通过联合兼并，推动生产要素向优势企业、名牌产品流动，使存量资产得到优化配置。这里需要特别提出的是，大企业集团之间的兼并、重组与联合，一定要运用市场手段，通过市场竞争机制来进行。切不可刮风，为达到所谓的强强联合而使用行政手段进行干预和捏和。目前一些地方和部门利用行政方法进行“牵线搭桥”的有些做法实在令人担忧。

放活小的，即对国有小型企业，要采取改组、联合、兼并、收购、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，借助资本市场、产权市场的有效机制，加快放开搞活的步伐。我们在实施大企业、大公司发展战略，鼓励强强联合的同时，要重视中小企业的发展。对技术落后、效益低的、严重污染环境的小企业，要尽快调整、改造，该淘汰的要淘汰。但对绝大多数中小企业应当实行改造、升级，帮助它们适应市场需求，调整产品结构和生产组织，引导中小企业走专业化、与大企业协作配套的路子，向“小巨人”方向发展，从而使国有中小企业的存量资产在“放活”中得以调整和优化配置。

与其同时，要进一步深化投融资体制改革和进行投资增量的调整，着力改善投资结构。必须深化投融资体制改革。要积极推行项目法人责任制、投资项目资本金制度、工程建设监理制、招标投标制，加快建立投资风险责任约束机制。实行政企分开、政资分开，确立国家投资主体，真正使企业特别是国有大中型企业成为市场主体和投资主体，并强化微观投资主体的自主决策和风险约束机制。

实现投资增量调整的关键是从资金源头抓起，形成适应结构调整要求的资金配置机制，通过新机制的作用优化投资结构，以增量调整带动存量调整。要深化金融体制改革，加快专业银行商业化和企业化的步伐，尽快实行利率市场化。在完善以银行融资为主的间接融资体制的同时，加快培育和发展直接融资市场，通过扩大债券、股票发行规模逐步提高直接融资的比重。要规范资本市场，引导上市公司将筹集到的资本用在转变经济增长方式上、用在技术改造上。股票、债券规模和单位的确定，要优先考虑国有大中型企业、大型企业集团改造和调整产业和产品结构的需要。

国有资产增量调整要在明确投资主体的前提下，强化风险约束机制，转变投资方式，改善投资结构。目前增量调整的重点和方向，一要加大对基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术产业的投入；二要加强对国有企业的技术改造，从而加快产品的更新换代，提高产品质量和市场竞争力，使企业走内涵式、集约化发展的道路；三是通过增量投入择优扶持一批重点企业和企业集团，依托重点企业的产品开发、技术创新、经营领域的拓展及其带动效应，培育新的经济增长点。

（此文发表于国家计委《经济改革与发展》杂志，1998年第1期，相关内容曾在1997年12月5日《经济学消息报》上头版头条刊发）