湖州“政绩观”之变

案例4　湖州“政绩观”之变⁽⁴⁾

政绩考核的核心

在浙江省湖州市吴兴区D乡副乡长范女士看来，乡镇干部的年度考核程序是这样的:首先会从组织人事部门领到一份自我鉴定表，在这份表格上，范乡长要对自己一年来的工作情况进行述职。同时，按照程序，她还要接受群众的民主评议。自评和民主评议的结果被送往组织人事部门，然后给予最终评价。评价结果分为四档:优秀、称职、基本称职和不称职。一般说来，在这种例行公事的考核中，不幸被评为不称职的官员只是极少数，当然，能够被评上优秀的也不会超过总数的十分之一。

一位基层干部对这种考核办法提出质疑。他说:“实际上，每位基层干部，特别是一把手心里都非常清楚，上头最终还是要看数字说话。能够体现为具体数字的指标要么是GDP，要么就是招商引资的到位资金。”经济指标成为基层党政干部政绩考核的主要依据，这已经是时下普遍存在的不争事实。在以经济建设为中心的口号下，年末的经济报表成了证明自身能力的至关重要的“成绩单”。

D乡范副乡长主要负责招商引资，她说:“以前计划生育被基层干部认为是天下第一难，现在，恐怕只有招商引资配得上这个说法了。”D乡2003年招商引资的任务是1700万美元，指标由上级层层分摊，大半年下来，该乡实际完成的数字与目标相差甚远，范乡长心急如焚，深感压力重大。此项指标不仅关系到她个人在这一年的收入，更有可能影响到组织部门的评价和印象。

在可以量化为经济指标的考核中，上级部门显然有更多的方法。湖州市吴兴区每月都要召开由各乡镇负责人到场的大会，会上主要是各乡镇汇报当月完成的指标，大部分谈话限定在“有没有项目?项目有多大?实到外资多少?”会后，各乡镇的数字被制作成“招商通报”，排定名次，孰优孰劣，一目了然。

基层干部钱先生指出，为了完成年终考核目标，基层党委成员包干到人，多则数百万元，少则100万元。钱先生是党委成员里的组织委员，他领到了100万美元的包干指标，但他坦言，像他这样的工作性质，平常很难有机会接触到外商，完成任务谈何容易。但作为层层分解下来的硬指标，能否完成已不仅是经济任务，更是一项政治任务。完成了，有奖金，完成不了，必然有损年终考核评价。

现实困境

湖州市是浙江北部的一个中等规模的城市，在长江三角洲的15个城市中，该市的经济发展水平长期处于不上不下的位置。湖州市人事局的一位干部说，湖州人的总体性格中也有这种中间化的倾向，不求有功，但求无过。

和长三角地区类似的中等城市一样，谋求经济的迅速发展是政府工作的重点，在没有更多办法的情况下，考核制度成为调动官员积极性的重要杠杆，由此也形成了对于经济指标的依赖。经济指标和官员的前途联系在一起，是作为考核制度中的潜规则而实际存在的。在正式和公开的文件中，并不能发现明文的规定，只有在实际交谈中，基层官员们才能感同身受。一个值得注意的现象是，政府将经济指标逐级量化的过程中，市、县、乡镇，越是往下，指标越是具体，其中直接面对基层的乡镇干部压力最大，任务到了他们这里，也就再没退路和可商量的余地。

当前，典型情况是，乡里除了一位分管计生的副乡长留守外，一把手和其他官员全都在四处洽谈招商，难以顾及其他。实际上，就连位列最末梢的村级机构都感觉到了指标压力的存在。D乡的一位干部说，以前对村官最主要的考核是计生率以及税赋上缴任务，如今考核的重点则是工业总产值。实际情况是，在一张非常细致的考核表格上，乡镇对村官的考核采用打分的方法。

经过量化后的经济指标看上去富有刚性，但是在实际操作中，由于经济受其自身规律的影响，往往并非人为所能控制。在GDP的增长量上，湖州市给出的是一个5%～7%的弹性数字，这种做法受到了基层的广泛认可。但是在招商引资的过程中，从截止到近几个月的结果看，多数乡镇并不能完成当初人为定下的指标，其中既有年初非典的影响，也有人为估计过高的因素。当多数人无法完成指标后，也就形成了集体无过错，法不责众，考核制度的严肃性也就无从谈起。

吴兴区一位龙泉街道干部认为，“还是弱化经济指标在干部考核中的作用好，这样可以避免弄虚作假”。但另一方面，没有指标的压力，各级官员是否还有足够的引进外资、发展经济的动力?这两方面往往使人难以取舍、感到困惑。

改革思路

就在湖州市的基层干部为完成年度指标而奋力冲刺的时候，市委书记杨先生在一次尚未向全市干部公开的谈话中首次系统地谈起了以往政绩考核中的种种弊端。

杨书记说，以GDP为中心的政绩考核，其弊端主要为“一些地方把‘发展是硬道理’错误地理解为‘增长率是硬道理’、‘GDP增长是硬道理’。地方财政为追求一时的经济发展速度，违背经济规律，背负巨额债务，盲目上项目、办企业、搞投资，造成大量的低水平重复建设。失地农民无家可归，无业可作，变成了流动于城乡间的无业流民”。还有就是“不惜以浪费资源、破坏环境为代价来发展经济。‘经济腾飞、环保欠债’成为经济发展过程中的一个普遍问题”。另外，“现实生活中GDP成了‘一俊遮百丑’的硬指标。一些地方将GDP增长指标层层化解到乡镇，并与干部的考核挂钩，导致弄虚作假等许多不良后果”。杨书记警告:“以GDP为中心的倾向带来的后患是无穷的”。GDP不能反映出人们的福利状况。在实际生活中，GDP作为一项宏观经济指标，只能成为我们在经济发展中的重要依据，绝对不是惟一的依据，更不是经济与社会发展的全部。

尽管杨书记的这番讲话没有向下公开传达，但在官员的小范围讨论中还是引起了关注。市政府的一位副秘书长说，对以GDP为中心的政绩考核提出质疑，可以看出政府对经济的可持续性发展越来越重视，不一味追求经济增长速度，强调社会的综合发展，也可以看出政府职能转型的一种萌动。街道干部王先生1998年以前在乡镇当领导，两种工作经历让他感觉还是做服务型的领导轻松实在。他说:“街道不是一级政府，行政权力被收缩了，更多从事的是城管、失业救济、民事调解、征兵等服务工作，虽然这样，但比起以前来，什么事情都要管，办企业，找投资，还是现在轻松。”

湖州市委书记杨先生曾就政绩考核观念的改变专门写过一篇文章，文中他以非典的教训说明一个政府不应只注重经济的发展而忽视社会的均衡。非典的警示不仅是意识到健全国家公共卫生体制的重要，它可能让所有的经济增长不能持久。

新考核制度有待落实

在湖州市委书记杨先生的眼中，依然要用硬指标强化对干部的考核，只不过这些指标应更多地偏向公众生活水平和质量。杨先生的设想是，将增加财政税收和提高人民生活水平作为考核干部工作实绩的重要指标。具体增加四条标准:一是城乡居民人均收入增长;二是水、电、路、田、通讯等与生活息息相关的基础设施建设步伐;三是促进社会就业，新增工作岗位;四是社会保障体系内的养老保险、医疗保险、失业保险覆盖面。将上述四点量化，纳入干部考核体系。

从设想上看，新的考核思路无疑更能保障整个制度的公平和效率。市政府的一位官员透露，目前方案尚处于完善阶段，还没有形成文件下发。

有观点认为，目前以经济指标论英雄的倾向是整个社会由上至下所形成的，湖州市作为一个地级市，其本身已处于行政链条中的低端，很难从根本上改变现有的干部考核制度，至于操作性的文件就更难以形成。干部考核制度本身就带有透明和不透明的层面，通过经济指标考察官员政绩本身就是各地政府奉行的潜规则，虽是一种通行的做法，但很难拿到公开的层面进行量化。如今，想以另一种标准予以取代，同样面临着如何量化，以及如何使之成为制度公开的难题。

但另一方面，湖州对“政绩观”、对“干部考核体系”的反思，意味着人们对于“什么样的官员才是好官员、什么样的政府才是好政府”渐渐有了新的认识。这种认识，是社会全面发展提出的要求，也是对官员和政府转型提出的要求。

【案例思考】

1.本案例主要反映的是什么公共行政现象?

2.根据案例材料，当前我国政绩考核指标体系存在什么倾向?原因何在?

3.结合我国政府实践，谈谈湖州市政绩观改变的现实意义、可行性及其可能操作机制。