从属性原则

二、从属性原则⁽⁴⁾

(一)从属性原则的引入

“从属性”一词作为法律概念，对东方学者来说似乎有点陌生，即使是欧洲学者，在20世纪90年代以前也很少使用这一概念。然而，自《欧洲联盟条约》谈判与缔结以来，这一概念不仅在欧洲广泛传播，而且引起欧洲以外学者们的广泛讨论。根据欧盟委员会的研究，从属性原则(principle of subsidiarity)基于这样一个理念：一个国家或国家联邦为共同利益而行使的权力，应仅仅是个人、家庭、公司和地方或地方政府所不能单独行使的那些权力。⁽⁵⁾换言之：在一个社会里，决策应尽可能由最接近普通老百姓的人格者作出。据考证，这个概念起源于欧洲政治哲学。首先是由托马斯·阿奎那在界定罗马天主教与国家之间关系时提出，随后罗马天主教引用了几个时代。⁽⁶⁾欧美法学界认为，从属性原则是现代联邦制国家依法治国的一项基本的法律原则。⁽⁷⁾

在20世纪80年代中期以前，当时的欧共体基本条约和其他法律文件中并无从属性原则的明文规定，尽管有人认为原来的经济共同体条约和煤钢共同体条约已隐含了这一概念。欧盟委员会甚至辩解，在其40多年的立法动议实践中，该机构实际上一直是遵循这一原则的。⁽⁸⁾在欧盟历史上，首次明确指出从属性原则的文件是由欧洲议会1984年通过的《建立欧洲联盟条约草案》。⁽⁹⁾尽管这一条约草案只不过是欧洲议会的一个决议，并无法律约束力，但它为后来的《单一欧洲文件》，特别是现行的《欧洲联盟条约》相继确认这一概念和原则起了不可忽视的促进作用。1987年生效的《单一欧洲文件》是欧盟基本条约中第一次直接适用从属性原则的法律文件。该条约为原来的经济共同体注入了一个新条文，即第130r条(现为《欧共体条约》第174条)。⁽¹⁰⁾根据该条第4款，欧共体在环境领域应采取行动，如果欧共体一级的措施比各单个成员国的措施能更好地实现各项环境目标。至此，从属性原则的适用仅限于环境保护方面。

在《欧盟条约》政府间会议谈判期间，经过激烈的讨论，各成员国同意将从属性原则正式载入《欧洲联盟条约》这一具有深远历史意义的法律文件之中。该条约序言宣称：各成员国“决心继续创建一个欧洲人民间日益紧密的联盟，使各项决策的作出能依照从属性原则，尽可能与其公民贴近”。接着第B条(现为第2条)规定：“本联盟各项宗旨之实现，应根据本条约所规定的方式，依照其确立的条件和时间表，并尊重《建立欧洲共同体条约》第3b条(现为第5条)所确立的从属性原则。”新的欧共体条约第5条第2款较为具体地规定：“在其非专属权能领域，本共同体应根据从属性原则，只有在拟议中的行动目标成员国不能充分予以实现，而出于拟议中的行动的规模和效果的原因，本共同体能更好地完成时，才由本共同体采取行动。”

《欧洲宪法条约》第I-11条明确地将从属性确立为规制欧盟使用其权能的两项基本原则之一(另一项为相称性原则)。在具体规定从属性原则时，宪法条约除了基本上承袭《欧共体条约》第5条的措辞外，还对该原则的适用条件作出了更进一步的规定。首先，对于在“成员国不能充分予以实现”有关目标的条件中，增加了“不论是中央一级，或是地区和地方一级”的措辞，从而这一条件的认定具有更大的确定性。第二，特别强调欧盟各机构应根据《适用从属性和相称性原则议定书》⁽¹¹⁾来具体适用从属性原则，并同时规定各成员国议会应保证依照该议定书中确定的程序适用从属性原则。

(二)从属性原则的作用与地位

在分析从属性原则的作用和地位之前，首先应弄清该原则在欧盟法中的含义。概括地讲，从属性原则是指欧盟在分享或并存权能领域，只能在证明成员国不能有效实现特定目标，并证明自己能更好地实现此等目标的情况下才能采取行动。简言之，在并存权能领域，欧盟的权能从属于成员国的权能。从属性原则的作用可以从政治与法律两个角度来考察。

从政治意义上讲，从属性原则拯救了《欧洲联盟条约》，最终消除了当时舆论对该条约能否成功的普遍担忧。⁽¹²⁾1992年6月2日丹麦就《马斯特里赫特条约》举行全民公决，结果否决了这一条约。一时间，何去何从，欧共体和成员国不知所措。舆论普遍认为，丹麦拒绝批准《欧盟条约》的主要原因是担心欧共体将变得权力过大，⁽¹³⁾而这种担心又代表了其他一些成员国的心声。作为第一个履行宪法批准程序的成员国，其拒绝的结果势必对其他成员国批准《欧盟条约》产生负面影响。在这紧急关头，欧共体机构特别是委员会提出了将“从属性原则”写入《欧盟条约》的建议，并立即得到各成员国的响应。可见，从政治的现实意义上讲，从属性原则避免了欧共体一体化进程中的一次大危机，为《欧盟条约》的最终批准与生效铺平了道路。

从属性原则的政治作用固然不容忽视，但是既然它被正式载入《欧盟条约》且被多处提及，就决不是一个权宜之计，而是有其深远的法律意义。至于从属性原则长远的法律作用应如何估计，尚有不同的观点。有人认为，这一原则为欧盟和成员国之间在并存权领域确立了分权的标准。⁽¹⁴⁾欧盟委员会则明确提出：“从属性原则并不决定哪些权限属于本共同体，这由欧共体条约来决定。但是，它是调整行使这些权限的一项重要原则。”⁽¹⁵⁾欧盟理事会则特别强调，“这一原则旨在尊重各成员国的国家身份和保卫其权力。它要求欧洲联盟内的各项决定的采取尽可能贴近公民”。⁽¹⁶⁾还有的将从属性原则比喻为一把“双刃剑”(doubleedged sword)：同时防止欧盟和成员国在属于对方相应权能范围的领域采取行动。⁽¹⁷⁾

上述诸种见解和立场都有其合理性。既然欧盟将联邦体制的从属性原则引进其法律体系之中，该原则的作用无疑是调整欧盟和成员国之间的权力关系。但是，它不直接分配二者之间的权力，而是确立二者特别是欧盟一方应如何行使其权力。其根本目的是：确保《欧盟条约》中的各项措施(不论由谁来采取)在效果上最好，在方式上最贴近民众。因此，单纯从其目的上看，从属性原则并不特意限制某一方的权力。然而，从其实际效果和成员国及其代表机构理事会的本意来分析，该原则是一张捍卫成员国主权的盾牌，即在不影响欧盟和成员国之间既定的权力平衡关系的前提下，适当控制欧盟在并存权能领域“独领风骚”的趋势。英国在作欧盟理事会轮值主席时就曾经给从属性原则另起了一个更露骨的名称“最低程度干涉原则”，这无疑道出了成员国政府对这一原则的作用所抱的心态。⁽¹⁸⁾

关于从属性原则的地位问题，在《欧盟条约》起草期间就曾经有两种对立的观点。从事法律的人士主张将这一原则仅作为政治或行政规范来对待，而政治家们则坚持将其视为法律规范来处理。各方的意图是明显的。就法律工作者而言，他们认为应继续保持欧共体与成员国之间已有的权力结构关系，这种分权结构关系不应随一体化领域的纵横发展而受影响，更不应在《欧盟条约》中有任何新的法律规范来限制欧盟机构的权力。如果将从属性原则视为一个政治原则，就意味着：法律上仍容许欧盟充分行使其权力，但在某一具体事项上可作为政治问题灵活处理。政治家们则希望在基本条约中一次性规定欧盟在分享权能领域的从属地位。如此一来，从属性原则作为欧盟法的第一级法律规范，欧盟各机构除了受其约束外别无选择。

应该认为，既然从属性原则最终不仅载入了《欧盟条约》的序言，而且还作为其正文的条款予以规定，它无疑不只是一项政治或行政原则，而更是欧盟条约确立的一项法律原则。这一立场还可从这一原则在欧共体条约的措辞和欧盟主要机构的相关文件得到证实。首先，以《欧共体条约》第5条为例。该条第1款以明确的法律语言规定欧共体应在限定的权力范围内行事；第2款更是具体规定在并存权能领域欧共体应遵循从属性原则；第3款则进一步规定欧共体遵守“相称性原则”(principle of proportionality)的义务。⁽¹⁹⁾其次，欧盟的主要机构都将从属性原则作为法律原则予以重视。欧盟委员会于1992年10月27日专门通过了一项有关从属性原则的意见书，并递交到欧盟理事会和欧洲议会，其中不仅阐述了这一原则的重要性，而且就如何具体实施这一原则发表了详细的可行性报告。欧洲理事会于同年12月12日在爱丁堡以附件的形式批准了关于从属性原则的轮值主席报告。欧洲议会还专门就理事会、委员会和欧洲议会三个主要机关遵守和实施这一原则拟定了一个机构间协定。

从属性原则不只是一个具体法律原则，它还属于欧盟法中的基本原则之一。检验一项原则是否为一个法律体系的基本原则，至少以下条件不容忽视：

首先，它必须构成特定法律体系的基础。单就从属性原则载入《欧盟条约》的序言来讲，就足以表明该原则在欧盟法中的基础地位，更何况序言用明确的语言宣称在继续创建一个日益紧密的欧洲人民联盟的过程中，各项决定的采取依照从属原则尽可能贴近公民。在其“共同条款”中，《欧盟条约》第2条更明确指出欧盟各项宗旨的实现“应遵守从属性原则”。

其次，它必须适用于特定法律体系的一切领域。虽然从属性原则被具体规定在《欧共体条约》之中，但是既然《欧盟条约》序言和“共同条款”均作出规定，其适用范围就不局限于欧共体，而是欧盟的所有领域。具体地说，从属性原则不仅适用于欧共体这一构成欧盟基础的支柱领域，而且同样适用于另两个支柱领域(共同外交与安全政策和司法与内务合作)。至于欧共体条约第5条关于从属性原则不适用于专属权能的规定，这并不影响从属性原则作为欧盟法基本原则的地位，因为：第一，在三个支柱领域中，专属权能仅涉及欧共体的一些领域；第二，与共享权能相比，专属权领域的范围极为有限。

此外，它必须在特定法律体系中具有能动性。在欧盟法和欧盟权力结构中，从属性原则完全具备这一特征。欧盟委员会在一份报告中指出：“从属性在本共同体制度中是一个能动的概念。它绝非将欧共体行动置于一件紧身夹克之中，而是在情况需要的地方容许其扩大；或相反，在不再需要的地方，则被限制或废止。”⁽²⁰⁾欧盟理事会也承认：“从属性是一个能动的概念，并应按照本条约(指欧盟条约，笔者注)确立的各项宗旨来适用……”⁽²¹⁾

如果说自《欧盟条约》以来从属性在欧盟法中的基本原则地位一直不太明确而需要推断的话，《欧洲宪法条约》的诞生则完全消除了人们的疑虑。

(三)从属性原则适用的范围与要求

如前所述，《欧盟条约》的序言和“共同条款”均强调从属性原则的目的是确保欧盟各项措施“尽可能贴近公民”。为此，《欧共体条约》第5条专门规定了该原则的适用范围和检验标准，此后的欧盟主要机构间的协议在此基础上进一步确定了各机构在该原则的适用中的具体要求。

1.适用范围：排他权能以外的领域

根据欧盟基本条约的规定，从属性原则不适用于欧共体的专属权能领域，而适用于欧共体与成员国共享或并存权能领域。虽然现行的欧盟基本条约都没有就专属权能和并存权能两个领域进行界定或列举，但是丰富的欧洲法院判例已经逐步勾画出这两个权能领域的轮廓。新近面世的《欧洲宪法条约》第I-13条和第I-14条在总结欧盟半个多世纪的实践的基础上，首次运用最高法律形式分别对欧盟的专属权能和共享权能范围进行了列举(详见本章第三节)。

2.从属性原则与欧盟行动的举证

根据《欧共体条约》第5条的规定，欧盟在共享或并存权能领域的行动处于从属地位。如果欧盟要采取措施，就必须举证：其行动的规模和效果，与成员国的行动相比，能更好地达到特定的目标。根据欧盟委员会的理解，这里所指的行动之“规模与效果”实际上确立了“比较效率标准”(comparative efficiency test)和“增值标准”(value-added test)两种方法。⁽²²⁾首先，从成员国的角度看其行动的手段(如财政手段、中央或地方立法、劳工协议等)是否奏效；然后再评估欧共体行动的效果(如规模、跨国性、紧急状态、不作为的后果等)是否比成员国的相应行动更好。

欧洲理事会也明确提出，从属性原则的一个重要内容是：在并存权能领域，首先要举证欧盟是否应采取有关的行动。这个首脑会议机构还确立了如下指导原则来检验欧盟行动是否符合第3b条所规定的条件：(1)考虑的问题具有跨国因素，且不能通过成员国的行动得到满意的调整；和/或(2)成员国的独立行动或没有欧共体的行动会与欧盟条约的要求相抵触；及/或(3)欧盟理事会必须满意：欧盟一级的行动在规模和效果上较之成员国一级的行动会带来更明显的利益。欧洲理事会还特别强调：欧共体在举证过程中必须有质量依据；只要有可能，还应有数量依据。⁽²³⁾

3.从属性原则与欧盟行动的强度和性质

欧盟的行动即使已通过上述比较效率标准和增值标准的检验，还存在需证明其强度和性质问题，即应采取何等措施才为合适，这是从属性原则的另一要求。在这一方面应以欧共体判例法确立的“相称性原则”为衡量标准。根据相称性原则，采取行动或措施的方式或手段应与预期的目的平衡。具体地说，当欧共体行使其权力时，如果有多种可供选择的措施，必须选择能给成员国、个人或公司最大限度之自由的一种行动或措施。当存在具有约束力的措施和不具有约束力的措施供选择时，应尽可能采用后者；当同类措施(同属约束性或同属非约束性)中有多种形式可供选择时，应尽可能选择给成员国、个人或公司留有余地之行动。根据欧盟委员会的概括，欧盟的行动或措施具有广泛的可选择性。欧盟除了可采用多种形式的立法外，还可以采取建议、相互承认、协调、财政援助、发展计划、合作项目、混合协定等各种类型的措施。除了一定形式的立法外，绝大多数的上述措施是按照从属性原则的要求尽量给成员国、个人或公司以酌情处理的余地。

关于欧盟行动的强度和性质，一个关键性的选择是采取立法措施还是采取非立法措施。欧盟委员会认为，立法措施应基于两个标准：一是有关领域统一规范的重要性，特别是需要法律规定非歧视和确定性的情况；二是有关领域的技术复杂程度需要适当的立法措施。根据这两项标准，如果立法措施并非必要，根据从属性原则，欧盟就要选择如下非立法措施：(1)支持计划或协调国内措施计划；(2)更多地使用建议；(3)缔结国际协定。

在具体情况下，当非采取立法措施不可时，从属性原则还要求欧共体的立法与成员国的措施各应有其作用，即：欧共体的立法形成框架，然后由国内行动来配置。可见，按照从属性原则，欧共体在并存权能领域如果确实需要立法，应尽量采取“指令”这一形式。

不可忽略的是，在从属性原则的支配下，欧盟的立法程序势必要作适当的调整。如前所述，从属性原则给欧盟机构增添了举证责任。首先，欧盟委员会作为立法/决策动议机关，在其立法/决策动议中还需有专门的引言来说明某项欧盟立法/决策的理由和必要性。其次，就理事会和欧洲议会而言，它们各自在讨论和决定立法提案时不仅要考虑提案的实质内容，而且还要考究从属性原则的适用问题。根据委员会、理事会和欧洲议会缔结的机构间协议，理事会今后在决定委员会提交的立法议案时将就议案的实质问题与从属性原则一并考虑。⁽²⁴⁾