我国征地补偿安置争议裁决机制构建的理论前提

二、我国征地补偿安置争议裁决机制构建的理论前提

我国征地补偿安置争议裁决机制的构建，首先遇到的问题是对征地补偿安置争议裁决行为性质的认定，它不仅直接关系到该制度的定位、走向和具体架构，甚至还关系到该制度有无存在的必要，因而是建构这项制度的理论前提。

(一)有关征地补偿安置争议裁决行为性质的两种学说及其评析

第一种观点(新具体行政行为说)认为，征地补偿安置争议裁决行为是批准征用土地的人民政府一次新的具体行政行为，相对于其第一次执法行为——批准征用土地行为而言，征地补偿安置争议裁决行为是原批准征地机关的第二次执法。国土资源部2006年6月21日发布的《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》规定:“当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。裁决决定中应当告知当事人诉权。”由此可见，国土资源部对于征地补偿安置争议裁决行为，认定其性质是一次新的具体行政行为，即行政裁决行为。这种观点的逻辑结论必然是，征地补偿争议裁决行为应该直接适用一般的行政行为程序法，由于我国还没有制定行政程序法，倘若征地补偿争议裁决机制一定要先于行政程序法出台，那么，它应该按照行政程序法的模式来构建。

第二种观点(行政复议说)认为，《实施条例》第25条规定的补偿标准争议，是指被征地的农民和集体经济组织不服被征土地所在地的市县政府批准的征地补偿安置方案所引发的争议。这是一类典型的因具体行政行为引起的行政争议，不服这种补偿标准的争议，应当按照我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，通过行政复议和行政诉讼的渠道解决。其中，上级行政机关依据相对人申请对具体行政行为进行的审查裁决，性质上就是行政复议。因此，《实施条例》规定的补偿标准争议的裁决程序，就是行政复议程序。⁽⁴⁾这种观点与第一种观点分歧的焦点在于，新具体行政行为说认为征地补偿安置争议裁决的对象是一种民事性质的争议，而行政复议说认为征地补偿安置争议裁决的对象是一种行政性质的争议。“《实施条例》第25条所称‘裁决’究竟是行政裁决还是行政复议，关键是要看该行政行为所解决纠纷的性质。凡是‘裁决’解决的是民事争议，为行政裁决，若‘裁决’解决的是行政争议，尽管名称为‘裁决’，实际是行政复议。据此，我们认为，《实施条例》第25条所称的‘裁决’不是行政裁决，而是行政复议。”⁽⁵⁾行政复议说的逻辑结论必然是，构建征地补偿安置争议裁决机制纯粹是多此一举，没有必要，应该直接适用《行政复议法》裁决征地补偿安置争议。

我们认为，上述两种观点都值得商榷。行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。⁽⁶⁾裁判民事纠纷是司法权的范畴，本应该由法院行使，但是有些民事纠纷与行政管理活动密切相关，为了解决的方便，法律才授权行政主体对这类民事纠纷进行裁决。所以，在行政裁决关系中，裁决主体也应该是独立于地位平等的双方当事人之外的第三方。否则，这种授予行政机关裁决权的法律就违背了自然正义原则，不具有合法性，是对公民诉权(民事裁判请求权)的侵犯。概而言之，行政裁决必须符合主体平等、裁决中立、民事争议、法律授权四个特征。而征地补偿安置争议裁决，欠缺了其中三个法律特征，所以不应该被视为行政裁决。

其一是双方主体之间的法律地位不平等。无论是拟订征地补偿、安置方案的市、县人民政府土地行政主管部门，还是批准征地补偿、安置方案的市、县人民政府，在征地补偿法律关系中，其与被征地的农民之间的法律地位怎么都不能说是平等的，前者是以管理者的身份出现的，后者是以被管理者的身份出现的。前者享有确认补偿权利人、解释补偿标准、平均年产值的计算、需要安置的农业人口数、确定补偿的范围等单方面的特权，后者负有配合与服从的义务。

其二是争议具有许多行政性特点，不同于一般民事争议。虽然《实施条例》规定了市、县人民政府土地行政主管部门拟订征地补偿、安置方案后，应当在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，并听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。表面上看是双方在协商，但是，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。如果后者对补偿标准有争议，不是如平等主体间的民事争议那样，由双方自愿协调一致解决，而是必须由被征地人请求后者协调;协调是申请裁决前的必经程序，是强制性的，与民事协商的自愿性迥然不同。尽管协调不成可以请求批准征用土地的人民政府裁决，但是，《实施条例》第25条明确规定:“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”也就是说，在裁决作出以前，补偿协议就已经成立生效，并由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，申请裁决并不影响补偿协议的成立和发生法律效力。如果这种补偿关系是发生在平等主体的双方当事人之间，那么，一方对补偿标准有争议，应由双方协商完全达成一致以后协议才能成立。协商达不成一致意见，协议就不可能成立，更不要说去实施协议了。

其三是裁决者不中立。《土地管理法》第47条规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”征收耕地土地补偿费和安置补助费的标准是由《土地管理法》直接规定的，而征收耕地以外的其他土地的土地补偿费和安置补助费标准以及被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。这样就可能出现裁决者既当“运动员”又当“裁判员”的自我裁判现象。因为本来被征地人就是觉得补偿标准太低了，才提起国务院或者省级人民政府裁决的，而现在裁决者实际就是标准的制定者，这样岂不是要让裁决者自己做自己案件的法官吗?

行政复议说同样存在明显的理论缺陷。它虽然看到了补偿协议双方地位的不平等性，但是它没有看到这种争议的实质是有关转移土地所有权所引起的土地价格争议，它与批准征地机关作出的批准征地行为是两种完全不同的行为。批准征地的行为涉及强制转移被征地人的土地所有权，具有强制性，系具体行政行为。而市、县人民政府土地行政主管部门拟订并公告征地补偿、安置方案，只是对被征土地的报价行为，市、县人民政府土地行政主管部门还必须“听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见”。即使是市、县人民政府批准征地补偿、安置方案的行为，也还不是对土地的最后定价，仍然可以看作是对被征土地的报价行为。因为这个价格不一定是土地的最后收购价，很有可能被裁决机关或人民法院变更掉。当然这种报价不是任意的，而是必须依据法律、法规或规章的规定，但这种依法报价的行为并不能改变其报价的本质属性，因为它不能最终决定被征土地的价格。决定被征土地价格的，或者是被征地人的同意决定，或者是裁决机关、人民法院的决定。因此，对市、县人民政府批准征地补偿、安置方案的行为，如果把它理解成是一种具体行政行为，就有把征地补偿安置争议中存在的数个不同性质的法律关系混为一谈之嫌。

退一步说，即使承认行政复议说的观点，认为征地补偿安置争议裁决的对象是一种行政性质的争议，解决这种争议的活动是行政复议，那么，按照《行政复议法》的规定，这种争议应该由作出原具体行政行为的市、县人民政府的上一级人民政府即设区的市人民政府解决，而不可能由批准征地的人民政府来解决，因为批准征地的人民政府是作出原具体行政行为的市、县人民政府的上二级人民政府或者是上三级人民政府。很显然，行政复议说在理论上是无法自圆其说的。

无论是行政裁决说还是行政复议说，它们都还有一个共同的缺陷，即不利于解决征地争议。因为行政裁决和行政复议都是行政行为，对其救济的最后途径必然是行政诉讼，由于行政诉讼中法院只能对被诉行政行为的合法性进行审查而不能审查其合理性，法院一般不能变更被诉行政行为，只有对显失公正的行政处罚行为法院才可以判决变更，而拟订或批准征地补偿、安置方案的行为显然不是行政处罚行为，所以只能对其进行合法性审查，合法的则予以维持，不合法的则予以撤销。而目前绝大多数的征地补偿、安置方案很难说是违法了，它们的作出往往都有法律依据，而且被征地人之所以不同意这个方案而提起诉讼，往往是认为补偿不合理，他们的诉讼请求不是要法院撤销行政行为，而是要求法院判决变更补偿数额，而法院恰恰不能作出变更判决，只能依据行政诉讼法的规定，具体行政行为合法的，判决维持。如此一来，本应是被征地人最后的也是最有效的救济途径实际上就失去了救济的意义，成了不折不扣的讼累。故行政裁决说和行政复议说显然都不利于保护被征地农民利益，也不利于征地争议的解决。

(二)专门征地争议仲裁制度——我国征地补偿安置争议裁决制度构建的最佳模式

笔者在前面已经提到，行政机关拟订或批准征地补偿、安置方案的行为，性质上是对被征土地的报价行为，被征地人对此提出的争议，实际上是关于土地价格的还价行为，故《实施条例》第25条第3款所称的“对补偿标准有争议”，就是对土地的价格不能达成一致意见。从理论上讲，关于土地价格是否合理，不能由批准征地的人民政府来裁决(因为裁决机关本身与争议一方有直接的利害关系)，而应该由专门的中立的土地估价机构或者法院来确定。世界上绝大多数国家和地区都是这样办理的。在日本，“当起业者⁽⁷⁾与补偿金权利人未能就补偿金额达成一致时，则由一个中立机构收用委员会对补偿金额作出裁决，若对裁决不服，当事人不能对裁决本身起诉，但可采取当事人诉讼的形式，即起业者以土地所有者为被告，或土地所有者以起业者为被告，直接向法院提起诉讼。⁽⁸⁾在英国，“遇到土地征用的情形，土地所有人可以委托民间估价师来估价，而征用机关则雇用官方估价师或任命区估价师来估价。如果有差异，即核对双方的估价书表，就差异部分进行协商。如果仍有争议，则上诉到土地法庭(注:也有翻译为土地裁判所)。土地法庭一般由7人组成，其中主席1人，估价师3人，律师3人”。⁽⁹⁾在美国，政府要依法有偿取得私人财产，必须对征收的财产进行评估，向被征收方送达评估报告并提出补偿价格的初次要约，被征收方可以提出反要约;如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府将案件交送法院处理;法庭要求双方聘请独立的资产评估师提出评估报告并在法庭上当庭交换;双方最后一次进行补偿价格的平等协商;如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”数额。⁽¹⁰⁾在法国，如果双方关于补偿金额不能达成一致意见时，征收单位可以向普通法院(法国另有行政法院来解决批准征地行为是否合法的争议)中的公用征收法官起诉，请求普通法院来确定补偿金额。公用征收法官的权力只限于确定补偿金额，无权决定补偿金额以外的法律问题，例如利害关系人是否属于所有者，不动产上是否有役权存在。对于补偿金额以外的法律问题，由其他有权限的法官决定，例如民事法庭、家事法庭等。当事人不服公用征收法官的判决，可以向上诉法院的公用征收法庭提出上诉，如果不服上诉法院关于补偿金的判决，还可以就法律问题向最高法院提起复核审诉讼。⁽¹¹⁾从这些国家和地区解决征地补偿争议的实践来看，由这些专门的中立的土地估价机构或者法院来确定补偿金额，比较容易为双方当事人所接受，因而是一种行之有效的补偿标准争议解决办法，对我国征地补偿安置争议裁决制度的构建具有参考价值。

我国目前现有的能够解决征地补偿安置争议的中立性机构只有两个，一是法院，二是仲裁委员会。但是，由这两者来解决征地补偿安置争议各有弊端，都不适宜成为我国解决征地补偿安置争议的最佳途径。

法院虽然中立性较强，但是法院诉讼程序期间偏长，不利于及时确定土地补偿的价格，对征地机关和被征地人都不利，征地机关不能迅速占有土地，有可能影响到被征土地的最大化利用，被征地人也不能尽快地取得补偿金，以便早日安排新的生活。而且，由于这种争议本质上属于民事争议，应该由法院的民事审判庭解决，而被征地人如果对批准征地行为不服提起诉讼，则只能由法院的行政审判庭解决，这样，有可能出现同一个法院作出内容矛盾的判决的情况，如果法院就补偿标准作出判决后，当事人在执行征地补偿方案中又发生争议，还可能向法院起诉，这样被征地人获得救济的代价过于高昂。况且对于有关征地补偿的争议，我国法院并不具有专业优势。

仲裁虽然在程序上比诉讼要简便，但是它在解决有关征地补偿安置争议方面，同样不具有专业优势。而且，我国《仲裁法》第4条规定:“当事人采用仲裁方式解决纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理。”由于批准征地是行政机关的单方行为，拟定和批准征地补偿方案也是由有关行政机关依据法律单方面作出，所以不太可能做到行政机关事先就征地补偿争议的解决方式与被征地人达成仲裁协议。即使双方达成了仲裁协议，按照《仲裁法》第2条和第3条规定，仲裁也只能解决平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，对于依法应当由行政机关处理的行政争议则不能仲裁。也就是说，如果被征地人不但对补偿标准有异议，而且对批准征地行为的合法性也产生质疑的话，就必须分别向复议机关申请复议和向仲裁机构申请仲裁，这显然增加了被征地人寻求救济的难度。仲裁机构就补偿标准作出裁决后，倘若征地补偿方案在执行过程中再出现争议，则还可能向法院起诉，如此一来，行政机关、仲裁机构和人民法院都有可能要介入到了征地补偿安置争议中来，此种情状显然不符合解决争议的效率原则。况且我国的仲裁机构在中立性方面与其他发达国家的仲裁机构还有相当大的差距，其裁决的权威性也容易受到挑战，对于裁决的执行和争议的迅速解决可能会有不利影响。

鉴于上述原因，笔者认为，应当在借鉴英国土地裁判所制度的基础上，构建我国的征地争议行政仲裁制度，以专门的行政仲裁机构来统一解决因征地而引起的各种争议，它将以其具有的众多优越性，而成为我国目前现实条件下解决征地补偿安置争议的最佳途径。

其一，由批准征地的人民政府设立的专门的征地争议仲裁机构来裁决争议，无疑具有专业优势。专门的土地争议仲裁机构能够集中人力、财力资源解决争议，提高解决争议的效率，使征地争议裁决工作逐步走向制度化、专业化，也能避免有关机关对征地争议的互相推诿，延误解决时机的现象发生。

其二，专门的征地争议仲裁机构虽然由批准征地的人民政府设立，但它的组成人员广泛，由设立征地争议仲裁机构的人民政府国土资源部门的代表、法制部门的代表、被征地的集体组织代表、被征地的农民代表、土地估价师、律师、行政法学专家等方面的人士共同组成，投票作出裁决。这样专门的土地仲裁机构显然比批准征地的人民政府更加符合中立性要求。我国《劳动法》建立的劳动争议仲裁委员会以及《公务员法》建立的人事争议仲裁委员会，在性质上与专门的土地仲裁机构没有实质差别。

其三，专门的征地争议仲裁机构可以解决与征地有关的各种性质的争议，不存在仲裁机构和法院审判庭在解决争议性质上所具有的局限性。不仅为争议当事人寻求法律救济提供了便捷的途径，降低了解决争议的社会成本，而且由于前后不同性质的争议都由同一个机构裁决，对于案件的来龙去脉已经相当熟悉，方便仲裁机构对案件进行审理，有利于迅速解决后来的相关争议，提高争议处理效率，避免作出相互矛盾的裁决。

其四，专门的征地争议仲裁机构可以裁决变更，没有法院在判决方式上存在的局限性，更有利于全面、彻底地解决争议。

其五，裁决的权威性较高，有利于裁决的执行。征地争议仲裁机构只在中央和省二级政府中设立，就机构级别而言，远高于普通民间仲裁机构和受理诉讼的人民法院，而且其组成人员也具有广泛的代表性和很高的专业素养，容易赢得当事人的尊重和信任，从而使得其裁决也容易得到当事人的服从和自愿履行。尤其是可以促进实施征地补偿的市、县人民政府有效地执行裁决，使补偿款额能够发放到位，因为征地争议仲裁机构是由批准征地的人民政府设立，如果实施征地补偿的市、县人民政府不执行裁决或者补偿款额不能发放到位，那么很可能影响到设立该征地争议仲裁机构的人民政府对其以后的征地申请的审批，实施征地补偿的市、县人民政府顾忌到这一点，往往会想办法执行裁决、补偿到位。

其六，由专门的征地争议仲裁机构裁决，不需要事先订立仲裁协议，审理程序也比较简便，方便当事人利用救济途径维护自己的权益，符合效率原则。

综上所述，可以得出如下结论:我国征地补偿安置争议裁决制度，应当按照专门的征地争议仲裁制度的模式来构建。