我国劳动争议解决机制的历史沿革

三、我国劳动争议解决机制的历史沿革

西方国家劳动争议处理的立法，是在劳资矛盾不断激化的情势下产生的，并且在劳动争议处理的实践中不断完善。工业化初期，劳动争议全凭劳资双方的力量强弱来决定胜负，于是，罢工、闭厂等对抗事件经常发生。为了避免劳资矛盾激化为两败俱伤的后果，调解和仲裁等缓解矛盾的方式受到劳资双方的欢迎而逐渐兴起，随之为立法所确认。例如，早在1824年的英国、1890年的德国、1892年的法国、1896年的新西兰等，都制定了有关劳动争议调解和仲裁的专门法规。在现代，无论发达国家或发展中国家，都有了完备或比较完备的关于劳动争议调解、仲裁和审判的立法。例如，美国的《国家劳动关系法》(1935年)和《劳工管理关系法》(1947年)、日本的《劳动关系调整法》(1946年)、英国的《工会和劳动关系法》(1974年)、西班牙的《集体劳资争议处理法》(1975年)、芬兰的《劳动法庭法》(1974年)等。我国的劳动争议处理立法，经历了一个曲折的发展过程。

(一)建国以前的劳动争议解决机制

1.国民党政府时期的劳动争议处理法

在国民党统治时期，为协调劳资之间不断尖锐的矛盾，削弱逐渐高涨的工人运动，国民党政府在1926年8月16日即公布《劳工条例》和《仲裁会条例》处理劳资争议案件。1928年6月9日正式颁布了《劳动争议处理法》，设立调解与仲裁制度，在1930年予以修正。该法主要包括了以下内容：

规定了解决劳动争议的机构及其构成、组成。劳动争议处理机构是调解委员会和仲裁委员会。主管行政官署派代表一至三人，争议双方各派两人，组成调解委员会;主管行政官署派一名代表，国民党省部或该市、县党部选派一位代表，地方法院也派代表1人，共同组成仲裁委员会。

确定了强制仲裁的程序。对于公共事业领域所发生的劳动争议，比如：水电、邮电、煤气、交通运输等，经调解无效的，没有必要经当事人申请，都交付仲裁委员会仲裁。行政官署认为争议会产生重大影响的，也可以不经过当事人申请，直接将争议交付仲裁委员会进行仲裁，而仲裁委员会的仲裁就是最终裁决，当事人不可以表示不服。

2.革命根据地苏维埃政府的劳动法

中国共产党向来非常重视劳动争议处理工作。早在第二次国内革命战争阶段，中国共产党就制定了处理劳动争议的办法，建立了劳动争议处理的机关。在1931年11月，中央苏区制定了《中华苏维埃共和国劳动法》，在该部法律中第一次把劳动争议处理确定为一项法律制度，它的主要内容有：

确立了解决劳动争议的机构。有权处理劳动争议的机构包括：设在区县内的由劳资双方代表组成的谈判委员会;劳动部下属的仲裁委员会;人民法院的劳动法庭。

确定了各处理机构的受理范围。所有违反劳动法及一切有关劳动问题的法令、集体合同等规定的案件，由人民法院的劳动法庭审理;而对一般劳资纠纷的处理则采取较为灵活的方式，可由人民法院判决，也可由劳资双方组成的谈判委员会及劳动部下属的仲裁委员会解决。

中华苏维埃共和国中央执行委员会于1933年10月15日又对该法进行了部分修改，对劳动争议的处理作了更加详细的规定，在处理劳动争议的机构上又增加了国家机关、国有企业及合作社企业，由企业行政和工会各派同等数目的代表组成工资争议委员会，最先就劳动争议予以处理。抗日战争时期的边区政府及解放战争时期的解放区政府基本上都沿用了这一制度。

另外，解放战争时期，在沿用抗日战争时期的劳动法规基础上，各地也发布了一些法规，比如：上海市军管会的《关于私营企业劳资争议调处程序暂行办法》。全国解放前期，1948年8月召开的中国第六次全国劳动大会，通过了《关于中国职工运动当前任务的决议》，其中第三章中就有如下建议：劳动争议处理程序为调解、仲裁和法院审理。此建议及这些法律制度，既为解放区调整劳动关系提供了指南，又为新中国建立初期制定劳动争议处理法律制度奠定了良好的基础。

(二)新中国成立后的劳动争议处理制度

新中国成立后，我国劳动争议处理制度经过了一个艰难而曲折的发展历程。大致有如下五个发展阶段：

1.创立时期

1949年—1956年。这一时期，由于存在大量私营企业，劳资矛盾十分尖锐，劳动争议数量较多。为了及时处理劳动争议，中华全国总工会于1949年11月公布了《关于劳动争议解决程序的暂行规定》，提出处理劳动争议应采取协商、仲裁、人民法院审理的处理程序。

1950年6月，中央劳动部发布了《市劳动争议仲裁委员会组织及工作规章》，同年11月，经政务院批准，又发布了《关于劳动争议处理程序的规定》，这一规定不仅适用于私营企业，而且也适用于一切国营、公营、公私合营及合作社经营的企业中的劳动争议。这两个规章的颁布，是我国劳动争议处理制度初步建立的标志，这两个规章确定各级政府的劳动行政机关为统一处理劳动争议的机关。当事人一方不服仲裁裁决，必须在仲裁书送达五日内通知劳动行政机关，并向人民法院提起控诉，请求判决。否则，仲裁决定即具有法律效力。新中国成立初期的劳动争议处理制度在立法技术、体制设计上对后来恢复劳动争议处理制度提供了宝贵的经验。

2.中断时期

1956年—1986年。在1956年我国对生产资料私有制的社会主义改造基本完成后，国家进一步强调计划经济体制，劳动关系以及企业所有制结构单一化，劳动争议逐年减少，而且当时“左”倾思想的影响极大，强调人民的根本利益在社会主义公有制条件下是一致的，认为劳动争议会变得简单，加之当时对社会主义法制缺乏正确的认识，因此，劳动争议不再按照关于劳动争议处理程序的规定处理。我国相继撤销了在各级劳动行政机关设立的处理劳动争议的机构，停止施行劳动部发布的两个规章，1955年7月以后中断了劳动争议仲裁和审判制度。此后的劳动争议案件不再由人民法院进行审理，改为按照普通的人民群众信访的方式来处理劳动争议。

人民来信、来访制度在一段时间内，在处理劳动争议方面收到了一定效果。但从实际情况看，因为处理劳动争议的机关不明确，发生劳动争议后，职工到处上访，有的是层层上访，多次反复，不仅浪费了大量的人力、物力，而且使很多争议长期得不到解决。

3.恢复时期

1986年—1993年。党的十一届三中全会后，社会主义民主和法制得到了恢复，又随着我国改革开放的不断深入，企业劳动关系发生了很大变化，劳动争议处理工作愈益受到重视。1986年7月，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，第31条规定：劳动合同双方发生劳动争议时，应当协商解决;协商无效的，可以向当地劳动争议仲裁委员会申诉，由劳动争议仲裁委员会仲裁;对仲裁不服的，可以向当地人民法院申诉。1987年7月31日国务院发布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》，从而正式恢复了自1956年起中断了的劳动争议处理制度。国营企业劳动争议处理暂行规定主要规定了以下内容：

第一，明确了劳动争议处理的范围，包括因履行劳动合同发生的争议和因开除、除名、辞退违纪职工而引发的争议，把这两种争议纳入到法律处理程序中，扩大了劳动争议处理范围。

第二，规定了调解、仲裁、诉讼为处理劳动争议的三个程序。因履行劳动合同发生的争议，当事人可根据自愿的原则，向企业调解委员会申请调解，也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。经调解不成的，当事人可向劳动争议仲裁委员会提出仲裁申请。劳动争议仲裁委员会负责处理因履行劳动合同发生的争议，不服调解委员会的调解和未经调解直接向仲裁委员会申请仲裁，以及因开除、除名、辞退违纪职工发生的争议。如果当事人不服仲裁委员会的仲裁，可以向人民法院起诉，法院的判决具有最终的法律效力。

《国营企业劳动争议处理暂行规定》的颁布实施，对保护劳动者和国有企业的合法权益，协调劳动关系，维护企业正常生产秩序和社会稳定，起到了积极作用。但随着我国市场经济体制的逐步确立，劳动关系日益多元化，劳动关系的矛盾也逐渐复杂，而该规定由于只适用于国有企业，且受案范围过于狭窄，再者仲裁制度不健全，没有关于劳动仲裁员和仲裁庭的法律规定，已不能适应社会的发展需要，发展和完善劳动争议处理制度显得越来越迫切。

4.基本建立时期

1992年，我国经济进入了快速发展时期，非公有制经济也迅速发展起来，同时在各类企业劳动用工管理中劳动争议案件逐渐增多。为了更好地调整劳动关系，适应社会发展的需要，在总结多年来经验的基础上，1993年6月国务院颁布了《企业劳动争议处理条例》，全面扩大了劳动争议的受案范围，该条例规定劳动争议的处理程序为：自行协商、企业调解、劳动仲裁和诉讼。随后，为了强化实践中的操作性，劳动部又出台了《劳动争议仲裁委员会办案规则》、《劳动争议仲裁委员会组织规则》、《企业劳动争议处理条例若干问题解释》和《企业劳动争议调解委员会组织及工作规则》。这些行政法规、行政规章基本上构建了我国劳动争议处理制度的基本架构。而尤其重要的是，1994年7月5日，《中华人民共和国劳动法》颁布，对劳动争议处理制度作了专章的规定，形成了“一调一裁两审”的劳动争议处理程序，成为一个始于工作场所而终于法院的分三步走的程序，即：发生了劳动争议先调解、后仲裁、再经两次审判。原来劳动争议处理制度中的所有制的界限被劳动法及有关配套的法规打破了，劳动争议案件的受理范围也有所扩大，并且，劳动法更加完善了劳动争议处理制度。这标志着我国劳动争议处理制度的提升，我国已基本建立了劳动争议处理法律体系和法律制度。

1993年出台的《企业劳动争议处理条例》，在保护劳动者合法权益，调整劳动关系，解决劳动纠纷，促进社会稳定方面，曾发挥了重要作用，但它只是国务院颁布的一项行政法规，缺乏法律的刚性，且带有明显的计划经济色彩，原有制度所依托的经济、法律和劳动关系背景已发生了重大变化，使得“先裁后审，一裁二审”制度逐渐不能适应新的情况。市场背景的变化造成了劳动争议性质的变化，也直接促成了劳动争议仲裁性质的转变，在矛盾加大、利益冲突加剧的背景下，劳动争议仲裁原有的协调功能减弱，已演变为“三审终审”制度，劳动争议仲裁就逐渐地偏离了制度设计的初衷。冗长的程序和高昂的成本已成为劳动者的维权障碍，^[11]劳动争议处理制度的改革已经刻不容缓。

5.发展完善时期

深圳市于2001年成立了全国首家专门化的劳动争议仲裁办案机构，即深圳市劳动争议仲裁院。通过对劳动争议仲裁机构进行实体化改革，除去了劳动争议仲裁机构以前所承担的行政职能，使之回归仲裁本位，突出其作为独立的、中立的、体现三方机制的准司法机构的特性，不但改变了过去劳动争议仲裁机构与审判机构相比处于弱势地位的状况，而且也极大地提高了办案效率。之后，各地区广泛进行劳动争议仲裁机构实体化试点和全面推进工作，人们进行劳动争议处理体制改革已达成了基本共识，即劳动争议仲裁机构实体化和劳动争议仲裁人员职业化、专业化。

2005年11月，全国人大常委会劳动法执法检查组详细了解了全国各地劳动争议仲裁工作的开展情况。根据十届全国人大常委会立法计划，全国人大常委会法制工作委员会从2005年开始起草《劳动争议调解仲裁法(草案)》，经过多次审议，2007年12月29日全国人大常委会颁布了《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》，并于2008年开始实施。该法立足于解决劳动争议体制中存在的问题，对以下几个方面做了制度创新：第一，注重发挥调解职能，劳动者可以以调解协议书为依据申请支付令;第二，简化了劳动争议处理程序，实行有条件的“一裁终局”;第三，缩短了劳动争议仲裁审理时限，加快了劳动争议处理程序;第四，全面考虑了劳动者的举证困难，合理地分配了举证责任;第五，解除了劳动争议当事人的经济负担，劳动争议仲裁不收取费用。

科学合理地解决劳动争议，尊重和保障劳动者的合法权益是建立和谐社会的基础性工程。《劳动争议调解仲裁法》是我国科学立法、民主立法的又一重大成果，是对劳动争议处理制度的进一步完善，劳动争议处理程序的完善为劳动者和用人单位的实体权利的保护提供了保障，同时，对劳动者合法权益的保障能够促进用人单位对于劳动者权益的关注。