可持续发展思想与世纪年代日本环境法的变革

二、可持续发展思想与20世纪90年代日本环境法的变革

按照《公害对策基本法》进行理解，公害所侵害的是以人类自身为中心的人身权和财产权，包括人身健康、财产和人类生活上的权利。相应地，公害对策的法律措施以广泛地承认从业者的经济活动的自由为前提，为控制、预防公害的发生，只是对从业者活动的自由课以必要的、最小限度的制约，基本上属于警察法性质的消极行政法。另外，公害法只是考虑了受害人的法律保护问题，而没有或者极少关注自然生态平衡本身，特别是没有关注到相对于社会经济发展而言的环境约束性和资源有限性问题。

随着环境保护实践的进一步发展，在20世纪90年代初，日本环境法发生了以《环境基本法》的制定为基础的一些变革，而这些变革的发生，有着其特殊的国内、国际背景。从国内因素分析，日本是一个地域狭小、自然资源匮乏、能源供给依赖进口的岛国，加之现代工业体系带来经济快速发展的同时，造成资源的大量消耗和严重的公害问题，并形成了以“大量生产、大量消费、大量废弃”为特征的社会经济体系。要保持良好的环境，实现社会、经济的可持续发展，就必须认识大气、水、大地、动植物等自然生态环境的约束性和自然资源的有限性，把生态系统保护、资源供给和自然界的自净能力纳入环境法的视野中来。在公害对策的法律理路下，尽管公害问题得到一定程度的控制和解决，但是，公害对策始终是消极的、局部的、对症治疗式的公害防止，以“大量生产、大量消费、大量废弃”为特征的传统社会、经济流程无法得到根本的改变。在这种情况下，日本有关人士开始认识到，必须将人类的社会经济发展置于自然生态环境之中进行考虑，积极地管理起这些宝贵的自然环境和自然资源，创造人类与自然可以共存的循环型社会。环境法作为现代的环境保全政策来说，仅仅有公害对策就不能说是十分完备的对策。⁽¹¹⁾从国际因素分析，在1992年联合国环境与发展大会上，各国通过了《里约环境与发展宣言》等国际法律文件，使得可持续发展成为了国际社会普遍接受的一种共同的发展思想和战略。⁽¹²⁾这些国内、国际的现实情况，都促进了日本环境法从公害对策的被动法律反应向积极实施全面环境管理的法律思路的转变。

由于《公害对策基本法》、《自然保全法》在立法上均属于末端控制为主、被动应付式的法律，它们在促进社会朝着可持续发展目标发展方面还存在着局限性。⁽¹³⁾加之进入20世纪90年代后，由于所推行的强有力的政策和法律，公害问题在日本基本得到控制和解决，以公害对策为核心的公害法逐渐淡出了环境法的中心舞台。⁽¹⁴⁾基于国内环境保护战略和政策的需要，并顺应国际社会追求可持续发展的潮流和趋势，1993年日本国会废止了《公害对策基本法》，取而代之以《环境基本法》，并通过《环境基本法》确立了实施全面、整合的环境、资源管理和保护的法律基础。由此，日本环境法和环境行政的理念、目标，实现了从消极的、补救性的公害对策，向积极的、全方位的环境负荷(Environmental Load)管理的变革。《环境基本法》提出:“环境保全是因维持健全、丰惠的环境为人类健康、文化的生活所不可缺少以及保持生态系统的微妙平衡而形成的，有限的环境是人类存续的基础。鉴于人类的活动有超出环境的负荷之虞，在现在以及将来的世代人类享受健全、丰惠的环境恩惠的同时，必须对作为人类存续基础的环境实行适当的维护直到未来。”(第3条)《环境基本法》倡导环境对策“以健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨”、“实现将因社会经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度”，以及“既维持健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷”(第4条)。这些理念与国家、地方公共团体、从业者以及国民的责任密切相关，特别是与政府所有的行政领域相关，因此，《环境基本法》第15条提出:“政府首先制定构成行政活动基础的环境基本计划，要求有关环境保全的国家的所有对策，都朝着这一计划的实现综合性地、计划性地加以推进。”

可持续发展是一种整合社会、经济发展和环境保护的思想和战略，它不会自动地转化为环境法理念和规范，要把它转变成为环境法意义上的理念和规范，就必须通过立法设定一些概念并在这些概念的基础上建立一套合理的法律逻辑体系。笔者认为，《环境基本法》提出的“环境负荷”的概念，⁽¹⁵⁾既是实现可持续发展思想法律转换的一个重要概念，也是当代日本环境法的一个核心概念。这一法律概念的形成，促进了公害防止与环境、资源管理与保护的法律整合，成为它们统合于环境法之下的共同逻辑起点。通过以环境负荷概念为核心的逻辑转化，日本环境法实现了从单纯的“公害对策法”向综合性的“环境负荷管理法”的变革，以及为以公害对策为核心的传统日本环境法规划了新的未来走向。实际上，《环境基本法》的制定和颁布催生了后来日本循环型社会立法体系的建立。

《环境基本法》的制定和颁布，大大地推动了日本环境法从对人类自身健康和财产利益的法律关注向对自然生态系统良性循环的法律关注的延伸。20世纪90年代以后，如何实现环境法从“公害对策”到“环境负荷管理”的延伸和发展，成为对日本环境法面临的重要挑战。在《环境基本法》颁布后不久，曾有日本学者提出:《环境基本法》的对策以什么样的形式加以具体化是今后的问题，在《环境基本法》之下的环境法制将构成什么样的体制，在现阶段还无法预想。但是，无论怎样，这些对策如果不能积极地予以实现，那么，环境基本法的理念就无法发挥作用，该法也就只能以画饼充饥而告终。要避免这种情况的发生，就要使这些制度正确且尽早地得到制度化，从而得以期待以环境的公正管理为目标的环境法由具有丰富内容的规定加以体系化，飞跃地并且在多方面得到发展。⁽¹⁶⁾实践发展表明，日本学者的这种担心很快成为多余。在21世纪初，以《环境基本法》为基础的日本环境法取得了突破性的发展。2000年4月，日本内阁会议通过并经国会批准了《推进建立循环型社会基本法》。该法立足于减少和控制自然资源的消费，以建立最大限度减少环境负荷的社会为目标，通过立法的形式确立了建立循环型社会的国家战略。与此同时，日本国会通过制定和修订《促进资源有效利用法》、《废弃物处理法》等多项循环型社会法律，很快形成了以《环境基本法》为上位、以《推进建立循环型社会基本法》为核心的日本循环型社会立法体系，实现了日本环境法的延伸和发展。当然，公害法仍然在特定的领域发挥着影响和作用，只是它不再是日本环境法中备受关注的核心领域。