公害问题法律应对与世纪年代至年代日本环境法的缘起

一、公害问题法律应对与20世纪60年代至80年代日本环境法的缘起

在日本，公害的发生可以追溯到明治中期的足尾矿山的矿毒事件，因该事件而提起的诉讼，被认为是日本公害问题的原点。⁽³⁾直到二战前，日本的公害主要只是一种局部的、散在的现象。二战后的短短几十年，工业化的日本实现了经济腾飞的奇迹，但是，由于在工业化过程中忽视了对自然生态环境的保护，日本也付出了高昂的环境成本和社会代价。例如，在20世纪中后叶发生的震惊世界的八大公害事件中，四次事件都发生于日本。⁽⁴⁾由于公害泛滥、公害抗争频发、公害诉讼不断，以至于20世纪60年代的日本被冠以“公害大国”的恶名。

进入20世纪60年代中后期，日本因公害受到健康损害的受害者不断地提起对公害肇事者——企业要求损害赔偿的诉讼，受害者的救济问题就成为法律需要解决的首要问题。当时，公害受害者依据的法律均为民法上的侵权行为责任，然而，适用立足于个人责任原理的古典民法理论救济公害，当初的各种困难是可想而知的。幸而受理这些诉讼的法院目睹了公害的悲惨现实，它们积极地运用和变革法律，以使公害受害者能够得到救济。法院在了解公害发生的机制的基础上，大胆尝试了对民法理论的修改，使民事救济在理论和实践上得以前进。可以说，公害问题作为法律现象，首先是以私法上的赔偿问题出现的。公害特有的法理，就是这样以民事审判为主导向作为公害私法的法理迈出了第一步，日本公害法也是以民事上的救济为起点形成和发展起来的。⁽⁵⁾在此阶段，推动日本环境法制的直接动力，就是反对公害的居民运动，特别是公害受害人通过提起请求污染损害赔偿的民事诉讼，以及进一步通过裁判将公害的实际状况与企业的责任诉诸舆论的运动。

依靠民事审判追究污染侵权行为责任，是以救济各个个别的受害者为目的，而且以用金钱的事后救济为原则，因此，在解决广域的环境污染造成的公害问题时就不能不受到其自身的局限。救济法无论怎样充实，救济个体性的受害者是其难以突破的限度，而要根除公害是困难的。公害问题的解决，必须在整个地域内防患于未然。要谋求公害问题的真正解决，离不开国家和地方公共团体的多方位的综合性干预。20世纪50年代后期开始，日本逐渐出现了零星的公害立法，早期的公害立法如1958年的《关于公用水域的水质保全的法律》和《关于工厂排水等的限制的法律》、1962年《煤烟控制法》被制定出来，一些地方公共团体制定了公害防止条例，为控制公害发生源和解决公害纠纷的和解中介制度等也被零星地规定到行政法规中来。然而，公害对策仅仅依靠个别的、零星的行政法律显然是不够的，在这种情况下，修改传统的市民法原理、建立新法理指导的独立的法律领域，以预防和抑制公害的发生，成为日本环境法发展的必然。

为了全面、综合地推进公害问题的应对和解决，行政法律的积极干预必须得到不断加强。为此，日本在1967年制定并颁布了规定公害基本对策的《公害对策基本法》。该法开宗明义地提出:以谋求全面推进公害对策，从而在保护国民健康的同时保全生活环境为目的。⁽⁶⁾《公害对策基本法》将“公害”定义为:由于工业或人类其他活动所造成的相当范围的大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地面沉降及恶臭，以致危害人体健康或者生活环境的现象。⁽⁷⁾按照该法的解释，“生活环境”包括与人类生活有密切关系的财产、动植物以及这些动植物的生存环境。《公害对策基本法》明确宣布了国家的公害对策的基本方向，并在明确了与公害防止事业有关的从业者、国家、地方公共团体以及居民的责任的同时，提出了一些政府应该采取的具体对策，包括制定环境标准以明示环境保护的目标，制定排放标准限制造成公害的物质的排放，为公害突出区域的公害防止制定公害防止计划，建立迅速解决公害纠纷的纠纷处理制度，设立救济公害受害者的救济制度，建立一种造成公害的事业者负担公害防止事业费用的体制，给地方公共团体公害防止事业提供财政援助，对完善公害防止设施的事业者实施税制和金融上的优惠措施等等。

《公害对策基本法》被日本学者称之为“公害宪法”，公害法的体系正是按照《公害对策基本法》制定的基本方针逐步完备起来的。《公害对策基本法》制定以后，以该法为依托，制定了为数众多的防止和救济公害的法律，迅速地形成了公害法这一新的法律领域，形成了较为完备的日本公害法制体系。特别是在1970年末召开的公害临时国会上，日本制定和修改了有关公害的14部法律，基本上形成了公害法的体系。在公害对策基本法之下形成的公害实定法，按其机能大致可以分为三个领域，即公害救济法、公害控制法和公害防止事业法。⁽⁸⁾公害是由人为活动带来的人和物的损害，对因公害引起的损害的救济，在一般民法的范围内也可以在某种程度上达到目的，但为使在广泛的地域内出现的众多悲惨的受害者得到救济这一紧急的社会问题得到适当的解决，除对民法侵权行为法规定若干的特例、制定特别法(即所谓无过失责任法)以外，通过公害对策法的特别规定，创设行政上的纠纷处理制度和救济制度，可以迅速圆满地解决救济问题。这些救济法形成了公害法的第一种类型——公害救济法。公害法的第二种类型是公害控制法，它是公害法中最重要的领域，是为防止污染而规定多样的控制措施的控制法体系。防范公害必须彻底治理公害发生源，为防范公害于未然，公害控制法不仅需要像警察限制那样，对有可能发生对人或对物的损害的高度危险的非法行为加以直接制止，而且需要对那些即使其本身是无可非议的，但会使环境直接或间接地发生恶化的日常活动，也纳入控制对象中去。所以，为适应环境污染行为的性质，公害控制法往往以极其多样的内容和手段出现。公害法的第三种类型是与公共事业的实施相关的公害防止事业法。只有控制措施的强化还无法期待彻底地防范公害于未然，为防止因重叠污染造成的复合公害，还需要通过公共之手推进有计划地利用土地、实施公害防止事业、谋求自然环境的保全，以及对民间致力于公害防止设施的安装和防止技术的开发的事业者给予资助等，这些都属于公害防止事业法的范围。

对于环境行政的关注以及环境行政法律对公害问题的系统、全面的立法反应，标志着环境法在日本成为了一个新的法律领域，以公害法为核心内容的日本环境法在这种背景下应运而生。公害法不包括自然环境的保全在内的广义上的环境问题，它是在对侵害人类的生活和健康的公害问题作出对策和反应的政策、法理、理论为中心展开的。⁽⁹⁾在20世纪70年代初，在加强公害法律控制的同时，日本也开始认识到自然环境保护的必要性。1972年日本制定了《自然环境保全法》，其立法意图在于:鉴于自然环境是维护人类健康、生存和发展所不可缺少的物质条件，广大国民在享受其恩惠的同时，必须妥善保全自然环境，以便将来的公民能够继承。由此，一种观点认为，《自然环境保全法》是与《公害对策基本法》平行的日本环境基本法。⁽¹⁰⁾但是，从总体上分析，在此阶段，日本公害对策立法是推动日本环境法形成和发展的根本动力，《自然环境保全法》的实际影响和作用远远不如《公害对策基本法》，公害控制法律实际上在日本环境法中居于核心地位。因此，可以认为，20世纪60年代至20世纪80年代，日本形成了以《公害对策基本法》为基础和核心的环境法体系。