发展时期的社会保障思想(世纪年代至年代)

2.2　发展时期的社会保障思想(20世纪30年代至70年代)

这个时期的发展有几个方面的含义:一是世界上建立社会保障制度的国家急剧增加;二是社会保障的覆盖面和受益范围进一步扩大;三是社会保障项目构成趋于网络化;四是社会保障水平提高，社会保障开支占国民总产值的比重显著增长。^[8]20世纪30年代以后受国家干预主义理论的影响，1935年美国颁布了《社会保障法》，第一次出现“社会保障”一词。继美国之后，阿根廷、墨西哥等国家先后建立起社会保障制度。社会保障这个词以其全民化和统一管理为特点，区别于德国以与职业相关的分散管理为特点的社会保险制度。1948年英国第一个宣布建成“福利国家”，此后，福利国家纷纷出现。

这个时期的社会保障理论主要以新福利经济学、凯恩斯的有效需求理论，贝弗里奇报告和社会民主主义思想以及新剑桥学派的主张等为代表。

2.2.1　新福利经济学

20世纪30年代以后，一些经济学家针对旧福利经济学的不足提出修改、补充和发展，形成了一套新的理论，这套理论被称为“新福利经济学”。

新福利经济学派主要代表人物有勒纳、卡尔多、希克斯、伯格森、萨缪尔森等。他们以研究社会福利为宗旨，运用“序数效用论”、“帕累托最优”和“社会福利函数”等工具来说明政府应当保证个人的自由选择，对旧福利经济学加以补充和发展，提出了一些新的观点。他们强调通过个人福利的最大化来增加整个社会的福利，以此来实现社会福利最大化。

1.帕累托最优论

帕累托最优(Pareto Optimun)是以提出这个概念的意大利经济学家维弗雷多·帕累托的名字命名的概念，维弗雷多·帕累托在他关于经济效率和收入分配的研究中使用了这个概念。帕累托最优是指资源分配的一种状态，如果资源在某种配置下不可能由重新组合生产和分配来使一个人或多个人的福利增加，而不使其他人的福利减少，那么，这种配置就达到了“帕累托最优”状态。^[9]

“帕累托最优”是新福利经济学的核心概念之一。作为检验社会福利的一种标准，实际上是把影响社会福利的收入分配这个因素抽象掉，单纯从资源配置效率这个因素来说明社会福利的极大化。

帕累托改进是指一种变化，指在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。一方面，帕累托最优是指没有进行帕累托改进余地的状态;另一方面，帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”。

实现“帕累托最优”的条件包括交换的最优条件、生产的最优条件以及生产和交换的最优条件。交换最优:即使再交易，个人也不能从中得到更大的利益。此时对任意两个消费者，任意两种商品的边际替代率是相同的，且两个消费者的效用同时得到最大化。生产最优:要求投入所有部门的任何两种生产要素的边际技术替代率都相等。生产和交换的最优条件是指行业间的投入配置和消费者之间的商品分配都达到最优状态，经济体产出产品的组合必须反映消费者的偏好。此时任意两种商品之间的边际替代率必须与任何生产者在这两种商品之间的边际产品转换率相同。

2.补偿原理

“帕累托最优”的标准在现实生活中很难达到。实际上，任何社会变革可能使一部分人的福利受损，而使另一部分人的福利改善。如果不能触动任何人的利益，等于否定社会变革。英国学者卡尔多和希克斯认为这在事实上是不可能做到的。为解决“最适度原理”的矛盾，他们在20世纪30年代末期提出并论证了所谓“假想的补偿原理”。他们认为，在一种变革中部分人受益难免会使另外的人受损，不过政府可以运用适当政策使受损者得到补偿。根据这一原理，假定一项经济政策实施后其政策效应是一方得利，另一方受损，如果得利总额超过损失总额，那么，政府可以运用适当政策向得利者征收特定租税，以补偿受害者，这样做对任何人都没有不利而对一些人有利，因而增进了社会福利。即使一项政策措施是贫者愈贫，富者愈富，但是，只要它使国民收入总量有所增加，也被认为“增进了社会福利”。^[10]

3.“社会福利函数”理论

美国学者伯格森和萨缪尔森、阿罗等人对补偿原理提出异议。认为补偿是否恰当，须在受益人受益之后来评价，事前是无法知晓的，所以补偿原理并不科学。伯格森和萨缪尔森把福利最大化寄托在最适度条件的选择上。在他们看来，生产和交换固然应符合最适度条件，但生产和交换达到了最适度条件并不一定表明福利达到了最大化，经济效率是最大化福利的必要条件，合理分配是最大福利的充分条件。只有将所有分配方面及其他支配福利的因素一并列入，编制一种“社会福利函数”，当这个函数达到最大值时，才算达到了福利最大化。这一理论认为，社会福利和影响社会福利的各种因素之间存在一定的函数关系，社会福利值W(用序数表示)取决于被认为影响福利的所有可能的变量Z_i即W=W(Z₁，Z₂，…)。这些影响因素可能有各种不同的组合。在一定的收入分配条件下，社会福利的最大化就在于个人对各种不同组合的选择。个人的自由选择是决定个人福利最大化的重要条件，而社会福利又总是随着个人福利的增减而增减。因此，要使社会福利最大化，政府应当保证个人的自由选择，进行“合理”的收入分配。

20世纪40年代以后，英国后起福利经济学家利特尔提出了个人经济福利增加的标准，他试图在资本主义社会中把个人利益和社会利益协调起来，使“社会福利”达到最大量。在他看来，一个社会要达到“最适度”状态，除了要满足生产和交换的“最适度”条件以外，还要求福利在个人之间进行理想的分配，而实际收入的平均分配能使幸福达到最大量。利特尔试图以这一理论为基础，创造一套新的社会福利标准，作为“福利国家”的指导原则。

自福利经济学产生以来，其理论虽然经过了一些变化，但新旧福利经济学之间并没有本质的区别。它们都是建立在边际效用价值学说、消费者“自由选择”学说和自由竞争学说之上的，都包含两个方面内容:一是福利经济学的第一个基本原理，即竞争的市场注定是帕累托有效的;二是福利经济学的第二个基本定理，认为政府通过采取适合的收入分配政策能够有效地矫正“市场失灵”，实现社会福利的最大化或帕累托最优。福利经济学的产生和发展，为“福利国家”社会保障的发展提供了理论依据。

2.2.2　凯恩斯的有效需求理论

凯恩斯的经济理论是在20世纪30年代的世界性经济危机和传统自由放任经济学陷入困境的历史背景下产生的。发生在20年代末30年代初的世界性经济危机，不仅使以马歇尔为代表的自由放任经济学说面临挑战，同时也对范围狭小的、低水平的社会保障制度和不能适应市场化、社会化发展要求的社会保障理论造成了极大冲击。在严重的危机下，各国拉开了国家干预经济的序幕。罗斯福“新政”以及“凯恩斯革命”使国家干预经济论逐渐成为西方各国的主导经济学说，成为各国政府制定经济政策的主要依据。与此同时，凯恩斯革命也使国家干预主义与社会保障结合起来，国家干预论的福利经济思想逐步形成，并在西方福利经济理论中占据主导地位。^[11]

1936年英国经济学家凯恩斯在其发表的《就业利息和货币通论》中，运用总量分析方法，提出了有效需求理论以及国家干预经济的思想。

1.凯恩斯有效需求理论的主要内容

凯恩斯否定萨伊定律中“供给自动创造需求”的论断。他认为，由于边际消费倾向递减规律的作用，随着收入的增加，消费增加的幅度小于收入增加的幅度，使消费需求不足，造成总需求小于总供给，宏观经济达不到均衡，导致经济危机和严重失业。凯恩斯认为，“充分就业”并非意味着完全没有失业，而是指除了摩擦性失业和自愿失业以外，消除了非自愿失业时的一种状态。非自愿失业是指愿意接受现行工资和工作条件但仍找不到工作的失业。只要政府采取必要的政策措施，非自愿失业是可以消除的，从而达到“充分就业”。凯恩斯把造成非自愿失业的原因归结为有效需求不足。

社会有效需求包括资本的有效需求和居民的有效需求。凯恩斯认为，有效需求是决定社会总就业量的关键因素，能否达到充分就业取决于有效需求的大小。由于有效需求不足，即消费需求和投资需求不足，从而引起严重的失业，有效需求不足是失业和危机的根源。凯恩斯把造成有效需求不足的原因归结为三大基本心理规律，即边际消费倾向递减规律、资本边际效率递减规律和流动偏好规律作用的结果。

正是由于上述三大基本心理规律使消费需求和投资需求所构成的有效需求经常低于社会总供给水平，导致社会总就业量总是小于充分就业的水平。在这种情况下，市场机制的自发作用无法促使社会总供求自动实现均衡。因此，要维持充分就业水平的有效需求，解决失业问题，就必须依靠政府对经济的干预和调节实现“充分就业”。

2.凯恩斯的政策主张

总体而言，凯恩斯的整个经济政策、措施基本上都是围绕着扩大政府开支、弥补私人有效需求不足这个中心展开的。他把政府干预经济的重点放在了总需求方面，认为只要提高资本的有效需求和居民的有效需求，使社会有效需求(Y=C+I)提高，便可刺激投资和消费增加，实现充分就业，从而走出经济危机的困境，由此形成了一套以需求管理为核心的政策措施。凯恩斯主义的主要措施如下。

①国家应指导、鼓励和支持全社会成员多消费，提高居民的有效消费需求。凯恩斯认为有两条途径:一是刺激人口出生率回升，通过人口自然增长率提高，摆脱人口危机的束缚;二是刺激生活水平提高，使居民的需求相应地提高。这两条同样需要国家进行干预，主要是借助于广泛发展社会福利事业的途径来实现，以扩大消费需求，促进经济繁荣。

②实行投资社会化，以刺激投资需求。国家积极干预经济，通过扩大财政支出，进行基础设施建设，包括各种公众福利设施的建设;降低银行利率、刺激资本家投资建厂，发展生产，从而提高资本的有效需求。

③政府应采取赤字财政政策，通过举债的办法来筹集资金。国家应摒弃传统的健全财政政策，实行扩张性的财政政策。在经济萧条时，一方面，政府可以扩大公共福利支出，提高转移支付水平，通过各种福利措施防止个人收入的下降。如增加失业救济金、养老金等福利支出，为特殊群体提高额外津贴，延长失业救济领取的期限等。另一方面，政府可以通过举办公共工程，增加政府购买等措施刺激需求增长，实现充分就业。

④实行通货膨胀政策。凯恩斯认为，通货膨胀对于克服经济危机，扩大就业具有重要作用。它既可以扩大社会支付能力，又可以压低利率。低利率既能刺激消费，又能刺激投资。此外，通货膨胀还能提高物价，压低实际工资，增加资本家的利润，从而相应地提高资本边际效率，增加资本家对劳动力的需求，有助于扩大就业。

⑤政府应积极实行社会福利政策，主张通过累进税和社会福利等办法重新调节国民收入的分配。累进税可以缩小收入分配的差距，增加消费需求，刺激经济增长，提高就业水平。政府用于社会福利保障方面的财政支出是扩大消费需求的有效途径，增加全社会成员尤其是失业者在福利保障方面的消费，则可以刺激经济发展。国家可以借助发展社会福利事业的途径，即可以通过采取充分就业、消灭贫困、实行累进税、实行最低工资、改革教育等方法来提高社会的保障水平。

凯恩斯所主张的政府积极干预经济的理论和政策，强调政府参与经济的重要性，认为由国家承担起私人和市场无法承担的老年救济、失业保障等社会责任，是一种克服市场失灵和反危机的有效措施，也是国家制定经济政策和建立社会保障制度的主要理论依据。另外，国家参与的社会保障还是一种收入再分配工具，在一定条件下能够缓解贫困，缓和社会矛盾。

凯恩斯所主张的社会保障是一种由政府出面进行的，有助于提高消费倾向实现宏观经济稳定的有限再分配手段。第二次世界大战后，英国等西方国家，把凯恩斯主义作为执行“普遍福利”政策的理论基础，凯恩斯理论成为各国建立社会保障制度的重要理论基石之一。当然，由于该理论对社会保障制度影响程度的不同，也造成了各国社会保障制度的差异。

2.2.3　贝弗里奇报告

贝弗里奇(1879—1963)是英国福利经济学家和社会活动家。1942年，第二次世界大战正酣，时任英国社会保障服务委员会主席的贝弗里奇，着眼于重建战后和平，使英国人民永获安全感的长远安排出发，经过周密的调查研究，制定了一整套对英国全体公民实行福利制度的指导原则，提出了一份社会保险和社会服务的著名报告——关于社会保险与相关服务的报告，即贝弗里奇报告。^[12]

1.贝弗里奇报告的主要内容

贝弗里奇报告设计了一整套对英国全体公民均适用的福利国家的指导原则，提出了全面广泛的“从摇篮到坟墓”的福利措施。确立了第二次世界大战后英国福利体系重建的四条基本原则:一是普遍性原则。社会保障应是普遍而非选择性的。二是满足最低需求原则。社会保障应旨在维持生存所需的最低限度的收入并防止贫困。三是充分就业原则。贝弗里奇认为，一个没有维持充分就业以防止大规模失业的社会保障计划是不能令人满意的。他一再强调，社会保障必须与充分就业联系起来。四是费用共担原则。社会保障计划实行由雇员、雇主和财政三方承担社会保障费用的原则。按照这些原则，贝弗里奇报告建议社会保障计划应包括:社会保险——满足居民的基本需要;社会救济——满足居民在特殊情况下的需要;自愿保险——满足那些收入较多的居民较高的需要。贝弗里奇设计的社会保障计划涵盖了养老、疾病、残疾、死亡、工伤、失业和家庭津贴等7大保障项目。^[13]

贝弗里奇报告一再强调，社会保障计划“不是一个交换条件和随便给人提供好处的计划，也不是通过提供好处使受益者从此可以卸去个人责任的计划，而是一个以劳动和捐款为条件，保障人们维持生存所必需的收入，以便使他们可以劳动和继续保持劳动能力的计划”。^[14]该计划的直接目的是为了对付物质生活的贫困，同时，也是为了对付疾病、愚昧、脏乱和懒惰等弊端。

2.贝弗里奇报告的影响

贝弗里奇报告得到英国工党政府的批准。工党政府采纳了贝弗里奇的计划，1945年英国工党一上台就开始着手实行社会保障的国家化，先后颁布和实施了社会保障、工业伤亡、家庭补助、社会保健等社会福利法案。如《国民保险法》(1944)、《家庭补助法》(1945)、《社会保险法》(1946)、《国民卫生保健服务法》(1946)、《国民保险(工业工伤)法》(1946)、《国民救济法》(1948)等。在贝弗里奇计划的基础上，建立了覆盖全体国民、社会平等程度更高的内容广泛的福利制度。1948年7月，首相艾德礼宣布英国已建成“福利国家”，从此“福利国家”风靡西方各国。

贝弗里奇报告是一份较为完整的现代福利国家的蓝图，它的问世，标志着英国福利经济思想的发展已完成由理论向实际政策的过渡。它同时也意味着福利思想发展基本终结。贝弗里奇设计的一整套全面覆盖国民的社会福利制度，对英国及其他国家建立福利国家起到了积极作用。因此，贝弗里奇报告也被称为西方社会保障发展史上的里程碑，贝弗里奇本人也因此获得“福利国家之父”的称号。

2.2.4　社会民主主义福利思想

20世纪40年代末和50年代初，社会民主主义政党在西欧已经成为举足轻重的政治力量，对西欧国家的社会保障政策有着决定性的影响。

社会民主主义与马克思主义的最大分歧是它主张在不触动资本主义现存制度的条件下，通过社会改良实现改善工人阶级的生活和劳动条件，并一直把议会民主制看成从资本主义向社会主义过渡的唯一形式。第二次世界大战以后，社会民主主义运动对欧洲大陆国家的社会保障制度建立的影响主要表现在:在各国政府大规模的“福利国家”实践中，社会民主党通过对政府决策的影响，使国家在推进社会保障制度的进程中发挥了主导作用。

在社会民主主义者看来，通过建立社会保障制度，国家不再是维护资产阶级利益的统治工具，而成为代表全体人民利益的“权力共同体”。社会民主主义者提出要建立一个没有任何阶级、民族和种族压迫，消灭任何剥削和贫困的社会，保证人民享有完全的自由和民主权利，创造人人平等和个人得以全面发展的政治、经济的社会条件。

社会民主主义的“福利社会主义”思想，在客观上对社会保障体系的建立和完善起到了促进作用。而在社会民主党中，英国的工党和瑞典的社会民主党关于“福利国家”的理论及政策影响最大。

1.英国的社会民主福利思想

1945年英国工党执政后，接受了有关社会改良的思想，提出了“民主社会主义”的理论和纲领。在英国工党所提出的“民主社会主义”传统中，有5个具有重要影响的主题，它们是征用财产收入、合作、工人参加管理、社会福利和充分就业。^[15]

它们主张用国有化和计划经济来推进福利国家政策，提倡劳资合作和通过高额累进税制，对收入和财富进行再分配，以实现收入的公平分配，缩小贫富差距;改革教育，以便给青少年提供受教育的机会。为了建成“福利国家”，英国先后实施了社会保险、工业伤亡、家庭补助、社会保健等4种社会福利法案。由于英国工党是当时最大的社会民主党，第二次世界大战后初期在西欧社会民主党中实际上居于领导地位，它们所提出的“公平分配收入”、“混合经济”、“政治自由”、“福利国家”及“平等信念”等“民主社会主义”的五大原则，被大多数西欧社会民主党人所接受。

2.瑞典的“福利社会主义”

瑞典的社会民主党把建立“福利社会主义”作为执政纲领和政府的实际政策。它们把实现充分就业和收入均等化作为社会政策的基本目标;在政策上主张“混合经济”，认为“混合经济”的优越性在于:私营经济关心的是利润，公营经济关心的是社会福利，私营经济和公营经济的效率各有高低，两者可以通过竞争提高生产效率，充分利用生产资源，实现经济稳定和增长。瑞典的社会民主党的“福利社会主义”的具体特征有以下几点。

①不赞成用国有化和计划经济来推进国家福利政策，认为在生产资料私有化的社会中，不需实行公有制，也可以达到“经济与社会平等”的目的。

②强调收入和财富的均等化，主张通过高额累进税制、转移性支出和收入替代等对收入和财富进行再分配，包括从高收入阶层到低收入阶层的垂直再分配和私人部门到公共部门的水平再分配。

③强调国家福利措施的重要性，社会福利措施包括以社会保险为主干的社会保险体系，诸如社会救济、实行免费医疗服务、实施事业保险、增加退休金、住房建筑补贴、扩大家庭福利补贴和雇主生活福利项目等。这些福利措施可以保障人民的最低生活水平，并使大多数人享受到较好的物质生活。

④主张阶级合作，通过工人参与企业管理和合作过渡到“社会主义”。瑞典在社会民主党的领导下，将经济上的福利设施同政治上通过工人参加企业管理的“劳资合作”结合起来，把瑞典建成了“福利国家的典范”。

2.2.5　新剑桥学派的主张

第二次世界大战以来，凯恩斯主义成了占支配地位的主流经济学，各主要资本主义国家都不同程度地把凯恩斯主义作为制定经济政策的理论依据。凯恩斯主义的追随者们也纷纷对凯恩斯的经济理论进行解释、补充和修订，力图使其得到发展，从而形成了后凯恩斯主义。后凯恩斯主义有两大主要流派，一支是以美国经济学家萨缪尔森、托宾和索洛等人为代表的新古典综合派;另一支是新剑桥学派，它是在与新古典综合派进行的激烈争论中逐渐形成的。

新剑桥学派以维护“凯恩斯主义”的理论正统为己任，以凯恩斯的收入分配理论为依据，主张回到李嘉图的理论上来，建立一个以客观价值理论为基础、以现代收入分配为中心的理论体系。新剑桥学派的理论对西方国家，特别是欧洲各国的社会保障实践产生了重要影响，成为其制定社会保障政策的理论依据之一。