《集束弹药公约》对国际法的贡献

二、《集束弹药公约》对国际法的贡献

最终在都柏林会议上通过的《集束弹药公约》除了序言以外共有23个条款。其中，从第13条开始是关于条约的程序事项，例如修正、签署、批准、接受、核准、加入、生效、保留、退出、保存以及作准文本，而且第10条规定的是争端的解决。因此，实质条款只有11条。这11条的内容分别是:一般义务和适用范围;定义;销毁库存和储存的集束弹药;遗留集束弹药的清理和销毁以及降低危险教育;对受害人的援助;国际合作和援助;透明措施;促进遵约和澄清遵约情况;国家施行措施;缔约国会议;审议会议。尽管如此，该公约受到了国际社会多方的积极评价。5月30日，在该公约通过之后，联合国秘书长潘基文发来信函，称赞这一新的公约将会“增强对平民的保护、增强人权和提高对发展的期望”，他“鼓励各国毫不迟延地签署和批准这一重要的协议”。红十字国际委员会主席克伦贝格尔表示:“都柏林通过的公约意味着这些武器不仅在道德上不可接受，而且也是违反国际人道法的。公约的实施将防止平民遭受巨大的痛苦。”红十字国际委员会“敦促所有国家在不远的将来都遵守集束弹药公约，并呼吁不论它们是否参与了都柏林谈判，都要停止使用公约所禁止的集束弹药”。^[19]许多国家的代表都称赞这一公约，认为其中规定有许多突破性条款，甚至把该公约称为“为世界裁军揭开了新的篇章”，是“国际法发展的重要里程碑之一”。由于“奥斯陆进程”是按照“渥太华进程”进行的，因此本部分将主要以《渥太华公约》作为参照，就《集束弹药公约》对国际法的贡献进行研究。笔者认为，它的贡献至少体现在以下几个方面:

(一)对国际人道法的贡献

《集束弹药公约》首要的贡献是对国际人道法的贡献。这种贡献主要体现在以下两个方面:

1.全面禁止在武装冲突中使用集束弹药。该公约第1条第1款就宣布:每一缔约国均承诺在任何情况下决不使用集束弹药，也决不协助、鼓励或诱使任何人从事该公约禁止缔约国从事的任何活动。由于该条款与《渥太华公约》第1条第1款的规定完全一样，因此，对该条款中的“任何情况”的理解可以参考对《渥太华公约》第1条第1款的含义。在《渥太华公约》中，“任何情况”不仅包括武装冲突，而且还包括尚未达到武装冲突级别的动乱和紧张局势，甚至平时。^[20]该条款中的“任何人”包括任何国家、非国家行为者和个人。^[21]因此，作为一种作战方法和手段，无论在国际性还是非国际性武装冲突中，使用集束弹药都被该公约宣布为非法。这给前面关于武装冲突中是否可以使用集束弹药这个问题提供了明确答案。而且，该公约还对“集束弹药”进行了定义。它是指设计用于散射或释放每颗重量在20公斤以下的爆炸性子弹药的一种常规弹药，包括爆炸性子弹药。下列弹药不属于集束弹药:(1)设计用于散发照明弹、烟雾、烟火剂或金属箔片的弹药或子弹药;或设计专用于防空的弹药。(2)设计用于产生电力或电子效应的弹药或子弹药。(3)为避免造成大片滥杀滥伤后果及未爆子弹药构成的危险而具备所有下列特点的弹药:每一弹药所含爆炸性子弹药在10颗以下;每一爆炸性子弹药的重量在4公斤以上;每一爆炸性子弹药根据设计能测到和锁定单一目标;每一爆炸性子弹药装配有电子自毁装置;每一爆炸性子弹药装配有电子自行失效装置。

2.澄清了与非缔约国的军事合作和行动是否受到禁止的问题。美国尚未参加《渥太华公约》，因此美国认为根据国际法它有权在武装冲突中使用杀伤人员地雷，只要遵守1996年的《经修正后的〈常规武器公约〉第二议定书》所规定的条件。近年来，一些《渥太华公约》的缔约国与美国一道在境外开展了联合军事行动，特别是在阿富汗和伊拉克，而且据报道美国在这些军事行动中使用或计划使用杀伤人员地雷。《渥太华公约》第1条第1款规定，每一缔约国承诺在任何情况下决不以任何方式“协助、鼓励或诱使”任何人从事该公约禁止缔约国从事的行为。一些缔约国认为，与可能从事该公约禁止的行为的非缔约国开展军事合作和行动实际上是在变相“协助、鼓励或诱使”非缔约国从事该公约禁止的行为，因此是受到该公约禁止的，也是不符合《渥太华公约》的宗旨和目的的。但是，另外有缔约国则认为并没有受到该公约的明确禁止，因此是可以的。自从《渥太华公约》生效以来，缔约国是否可以与可能从事该公约禁止的行为的非缔约国开展军事合作和行动一直存在争议，已经成为困扰该公约的最大问题。^[22]《集束弹药公约》在这个方面吸取了《渥太华公约》的教训。在《集束弹药公约》的制定过程中，美国国务卿赖斯不断向一些国家的代表去信，要求这些国家争取在公约中明确与可能从事禁止行为的非缔约国开展军事合作和行动是可以的。尽管遭到一些国家代表的反对，该公约最后还是在第21条第3款规定:“尽管有本公约第一条的规定，依照国际法，缔约国、其军事人员或其国民仍可与可能从事禁止本公约缔约国从事的活动的非本公约缔约国开展军事合作和行动。”这是一个引起争议最大的条款。对于那些反对与可能从事禁止行为的非缔约国开展军事合作和行动的国家来说，这样一种规定无异于是一种妥协和投降，而且被认为是在变相鼓励那些不打算参加该公约的国家，因此也被有的人认为是一种倒退。尽管如此，它毕竟澄清了《渥太华公约》缔约国对这个问题的争议，有望消除《集束弹药公约》缔约国日后对于这个问题的争议。

(二)对国际人权法的贡献

《集束弹药公约》对国际人权法作出了突出贡献，这也主要体现在两个方面:

1.尊重生命权和人身安全权。该公约对这两项人权的贡献主要是通过要求缔约国承担降低危险教育的义务体现的。由于集束弹药的子弹药很多都没有爆炸，因此受污染的地区是对人的生命和安全存在高度危险的地方。为此，该公约在许多条款中都要求缔约国承担降低危险教育的义务，以便让个人了解其中的危险，提高保护生命和安全的意识。例如，第4条第2款规定，缔约国在清理和销毁或确保清理和销毁其管辖或控制下的集束弹药沾染区的遗留集束弹药的义务时，“均应考虑到本公约第六条关于国际合作和援助的规定，尽快采取下列措施……进行降低危险教育，确保生活在集束弹药沾染区内或沾染区周围的平民认识到遗留弹药的危险”。第6条在国际合作和援助中规定:“每一有能力的缔约国均应援助销毁储存的集束弹药，并应援助确定和评估本公约第四条规定的有关标识、降低危险教育、平民保护、清理和销毁工作的需要和实际措施，安排优先次序。”该条还规定:“每一缔约国均可为了制订国家行动计划，请联合国系统、区域组织、其他缔约国或其他相关政府间机构或非政府机构协助其当局确定诸如以下事项……降低危险教育方案和宣传活动，以减少遗留集束弹药造成伤亡的人数。”第7条在透明措施中规定:“每一缔约国均应在可行的情况下尽快，至迟应在本公约对其生效后180天内，就下列事项向联合国秘书长提出报告……为进行降低危险教育而采取的措施，尤其是对生活在其管辖或控制下的集束弹药沾染区的平民的直接有效的警告。”

2.保护残疾人权利。国际人权法对残疾人有专门的保护，那就是2006年12月13日通过的《残疾人权利公约》。该公约已于2008年5月3日生效。由于制定《集束弹药公约》时已经有了《残疾人权利公约》，而且集束弹药非常有可能使人致残，因此《集束弹药公约》对残疾人有许多专门的顾及。例如，该公约在序言中指出:“决心确保充分落实集束弹药所有受害人的权利，并承认他们固有的尊严;决心竭尽全力援助集束弹药的受害人，包括提供医疗、康复和心理帮助，并帮助他们重新融入社会和经济生活;承认需要为集束弹药的受害人提供顾及年龄和性别的援助，满足弱势群体的特殊需要;铭记《残疾人权利公约》，其中要求公约各缔约国承诺确保并促进充分实现所有残疾人的一切人权和基本自由，使其不因残疾而受到任何歧视;注意到必须适当协调各个论坛为落实各类武器受害人的权利及满足其需要所作的努力，决心避免在各类武器受害人中作歧视性区分。”这些都是《渥太华公约》的序言中所没有的。该公约还对集束弹药“受害人”进行了广泛的定义，是指“使用集束弹药而被炸死或遭受身心伤害、经济损失、社会边缘化或在实现其权利方面受到严重阻碍的所有人，包括受集束弹药直接影响的人及其家庭和社区”。这是关于某种武器的国际公约第一次规定了受害人的定义，而且如此广泛。在起草该定义的过程中，英国代表曾建议修改该条款，把“集束弹药受害人”限于“那些直接受到影响的人”，^[23]但被其他国家拒绝。《集束弹药公约》第5条专门规定了对受害人的援助。它规定，每一缔约国对于在其管辖或控制下地区的集束弹药受害人，均应依照适用的国际人道法和人权法，适当提供顾及年龄和性别的援助，包括提供医疗、康复和心理帮助，并帮助他们重新融入社会和经济生活。每一缔约国均应尽一切努力收集关于集束弹药受害人的可靠的相关数据。同时缔约国在履行这一义务时应当:评估集束弹药的受害人的需要;拟订、施行和执行必要的国家法律和政策;拟订国家计划和预算，包括开展这些活动的时间表，将这些活动纳入国家现有的处理残疾、发展和人权问题的框架和机制，同时尊重相关行为体的特定作用和贡献;采取措施调动国家和国际资源;不歧视集束弹药的受害人，不在集束弹药的受害人中作歧视性区分，不对集束弹药的受害人与因其他原因而伤残的人士作歧视性区分，待遇的不同只能根据医疗、康复、心理或社会经济需要而定;与集束弹药的受害人及其代表组织密切协商，积极让他们参与;在政府中指定专人协调与施行本条有关的事宜;努力采纳相关导则和良好做法，包括医疗、康复和心理帮助以及社会和经济融合方面的相关导则和良好做法。这是关于某种武器的国际公约前所未有的突破性条款。以往的关于某种武器的国际公约并未考虑武器的受害人的感受、地位和权利。以往的这种国际公约也并未赋予武器的受害人具有独立的法律权利。从某种意义上说，武器的被害人的声音无法被这种国际公约听到。因此，对集束弹药受害人，尤其是里面的残疾人的这种特殊的法律照顾，可以说是《集束弹药公约》的最大亮点，也是人权对关于某种武器的国际公约的重大影响的体现，当然它本身也反过来促进了国际人权法的发展。因此，可以说，国际人权法与关于某种武器的国际公约之间的互相渗透和影响的互动在现代国际法中已经非常明显。

(三)对国际裁军法的贡献

《集束弹药公约》还对国际裁军法作出了突出贡献，被有些人称为是“揭开了裁军领域的新篇章”。这也主要体现在两个方面:

1.它要求缔约国毫无例外地销毁储存的集束弹药，目标是建立一个没有集束弹药的世界。该公约在序言中指出:“深切关注各国为作战用途大量储存集束弹药构成的危险，决心确保迅速销毁集束弹药”，“有必要以高效率、协调一致的方式有效协助应对挑战，清除在世界各地的遗留集束弹药，并确保予以销毁。”该公约第1条规定，缔约国均承诺在任何情况下，决不“发展、生产、获取、储存、保留或者直接或间接向任何人转让集束弹药”。第3条第2款还规定了时间表，即缔约国均承诺尽快，至迟在该公约对其生效后8年内，销毁或确保销毁所有集束弹药。如果生产、发展和储存集束弹药的国家都成为该公约的缔约国，并且都按照公约的规定定期销毁集束弹药，必将对全世界的裁军事业作出巨大贡献。

2.它强化了常规武器领域双轨的国际法编纂方式。由于《常规武器公约》缔约国无法在短期内就集束弹药问题达成一项新的议定书，而且缔约国之间出现了“完全禁止集束弹药”和“限制使用集束弹药”的国家派别，因此一些“完全禁止集束弹药”的国家仿照《渥太华公约》的编纂方式启动了“奥斯陆进程”，并很快取得成功。这种在《常规武器公约》框架之外单独就某种常规武器编纂公约的方式加强了这一领域业已存在的双轨编纂方式。“奥斯陆进程”从开始到结束，仅仅用了18个月的时间，显示了联合国超过一半的会员国对集束弹药问题的团结一致和坚定立场。它还加大了就某种常规武器在《常规武器公约》框架下通过新的议定书的编纂方式的竞争和冲击，可能对现在正在热烈讨论的例如杀伤车辆地雷等其他常规武器的编纂方式产生影响。