《集束弹药公约》可能出现的问题

三、《集束弹药公约》可能出现的问题

(一)普遍性问题

《渥太华公约》目前已经有158个缔约国，可以说已经实现了相当程度的普遍性。然而，包括美国、俄罗斯、中国、印度等在内的使用、发展、生产、储存和转让杀伤人员地雷的主要军事大国却都没有参加该公约。这严重削弱了该公约的效力范围，很难说该公约实际上实现了普遍性。有学者因此就认为，“由于《渥太华公约》只得到那些并没有在广泛使用杀伤人员地雷的国家的支持，因此它没有能够实质影响杀伤人员地雷的主要使用国”。^[24]为了吸取《渥太华公约》的这个教训，《集束弹药公约》在第21条专门规定了与本公约非缔约国的关系。它规定缔约国应鼓励非缔约国批准或加入该公约，目标是吸引所有国家参加该公约，而且还应将其根据该公约承担的义务通知所有非缔约国政府，促进落实公约订立的规范，并应尽一切努力说服非缔约国不使用集束弹药。尽管如此，在这一点上，《集束弹药公约》估计很有可能重蹈覆辙。在使用、发展、生产、储存和转让集束弹药方面的主要军事大国不太可能在不久的将来批准或加入该公约。它们对集束弹药的立场是限制，而不是完全禁止。没有这些国家的参加，就很难实现该公约的目的和宗旨。

(二)例外条款问题

将来可能困扰《集束弹药公约》的第二大问题将是其中的例外条款。例外条款问题也是现在困扰《渥太华公约》的主要问题之一。虽然《渥太华公约》规定缔约国在任何情况下决不使用、发展、生产、获取、储存、保留或转让杀伤人员地雷，但同时规定为发展探雷、扫雷或销毁地雷的技术和进行这方面的训练而保留或转让一定数量的杀伤人员地雷是允许的，而且为销毁地雷目的而转让杀伤人员地雷也是允许的。这就是所谓的“例外条款”。从实践来看，一些缔约国看来可能在滥用这种例外条款，其真实的目的可能是为了保留一定数量的杀伤人员地雷。根据“地雷监察”(Landmine Monitor)2006年的报告，“有69个缔约国以该条约的例外条款为依据保留有超过22万7000枚杀伤人员地雷。几乎没有缔约国对它们为什么要保留这么多杀伤人员地雷作出任何解释”。^[25]这可能使例外条款不再成为例外条款。在《集束弹药公约》的起草过程中，一些“完全禁止集束弹药”的国家认为应当吸取《渥太华公约》的教训，因此不应当在公约中规定任何例外条款。然而，最终的文本还是规定了类似《渥太华公约》的例外条款。《集束弹药公约》仍允许缔约国保留或获取有限数量的集束弹药和爆炸性子弹药，只要目的是为了集束弹药和爆炸性子弹药检测、清理或销毁技术的开发与培训，或为了集束弹药反措施的制订。而且，该公约还允许缔约国之间互相转让集束弹药，只要目的是为了进行销毁，或者为了检测、清理或销毁集束弹药而进行的开发与培训。不过，为了防止缔约国滥用这个例外条款，《集束弹药公约》增加规定了报告的机制，即为检测、清理或销毁集束弹药以及培训的目的而保留、获取或转让集束弹药或爆炸性子弹药的缔约国应提交详细报告，载列这些集束弹药和爆炸性子弹药的计划使用和实际使用情况、其类型、数量和批号。它还规定，如果为这些目的将集束弹药或爆炸性子弹药转让给另一缔约国，则报告中应提及接收方。缔约国应为其保留、获取或转让集束弹药或爆炸性子弹药的每一年份的情况编写这样的报告，至迟于次年4月30日提交联合国秘书长。尽管如此，由于它仅仅要求缔约国就例外条款履行报告的义务，因此估计仍然不能防止一些缔约国利用例外条款来实现保留集束弹药的目的。