《集束弹药公约》的由来

一、《集束弹药公约》的由来

(一)集束弹药引起的人道问题受到国际关注

集束弹药，又称子母弹，是一种能在预定高度或时间自动打开或发射数十甚至数百个子弹药的弹药。它通常通过战斗机、火箭或大炮发射。这些子弹药在碰击地面或坚硬的目标时发生爆炸。它的设计目的是通过提高杀伤面积来提高杀伤效能。一些先进的集束弹药爆炸后形成的杀伤面积甚至有几个足球场那么大。集束弹药的这种构造特点，使其具有很强大的作战性能。“首先，集束弹药具有较大的瞬间火力覆盖范围和较高火力密集度，是对军用机场、重兵集结地域和导弹阵地等军事目标实施火力封锁和打击的重要手段。其次，集束弹药具有对多种目标实施打击的能力，可以同时担负反装甲、摧毁地面军事设施和杀伤作战人员等多种作战任务，是一种有效的地面压制武器。”^[2]因此，集束弹药经常被用于战场，尤其被用来摧毁敌方的机场和军事基地。早在第二次世界大战期间，苏联和德国的军队就曾经使用过集束弹药。美军在越南战争、第一次海湾战争、阿富汗战争以及美英联军在第二次海湾战争中都使用了集束弹药。以色列军队在2006年的南黎巴嫩战争中也投下了大量集束弹药。在2008年8月发生的南奥塞梯战争中，格鲁吉亚和俄罗斯都互相指责对方使用了集束弹药。据“人权观察”统计，至少在23个国家有政府军队和非政府武装组织在使用集束弹药，有34个国家在生产集束弹药，并有超过75个国家储存有集束弹药。^[3]

然而，集束弹药的这种特性也引起了人道问题，受到国际社会的高度关注。首先，由于集束弹药是通过提高杀伤面积来提高杀伤效能的，因此对那些战斗员与平民居民以及军事目标与民用物体混合在一起的区域使用集束弹药，就非常有可能杀伤平民居民和毁坏民用物体，导致人道灾难。据“残疾国际”(Handicap International)的报告，集束弹药引起的伤亡有98%都是平民。^[4]其次，由于集束弹药的子弹药是需要依靠猛烈碰击地面或坚硬物体才会爆炸，因此如果子弹药的接触地面比较松软，就会造成许多子弹药无法爆炸的情形，从而在武装冲突结束以后还存在爆炸的危险。据有关非政府组织的调查，1991年海湾战争中有数万个集束弹药的子弹药没有爆炸，致使在战争结束后的几个月时间里，伊拉克和科威特时常发生因子弹药爆炸造成人员伤亡的事件。^[5]2007年5月16日，联合国裁军研究所与“残疾国际”联合发布的一份报告显示，全球目前有4亿4000万枚没有爆炸的集束弹药，把大量日常生活的土地变成了雷场。^[6]不仅如此，尚未爆炸的子弹药阻碍经济和社会发展，妨碍冲突后恢复和重建，延误或阻止难民和境内流离失所者回返，可能会对国家和国际建设和平和人道援助工作产生负面影响。

(二)集束弹药的国际人道法之争

由于在国际人道法中并不存在一项专门调整集束弹药的公约，因此在过去几十年，能否在武装冲突中使用集束弹药一直是国际人道法领域争议的热点之一。一种观点认为，尽管没有专门的国际人道法公约调整集束弹药，但在武装冲突中使用集束弹药是违反国际人道法的基本原则的，因此是受到禁止的。^[7]首先，它违反了国际人道法的区分原则和禁止不分皂白攻击原则。^[8]由于集束弹药是设计通过子弹药进行大面积杀伤来扩大杀伤效能的，因此如果战斗员和军事目标混杂在平民居民和民用物体密集的区域，就无法保证不对平民居民和民用物体造成重大的伤害或破坏。而且，为了延缓子弹药的降落时间，有些集束弹药在子弹药上装有微型降落伞和带子，这会使它们受到风速和风向的影响，最后受到实际攻击的区域可能并不是当时计划攻击的区域。其次，它违反了国际人道法的比例原则。^[9]如果对平民居民密集地区使用集束弹药，就会对平民居民和民用物体造成损害或破坏。而且，这种损害或破坏不仅仅是直接的，还包括未能爆炸的子弹药所带来的各种间接影响。2006年11月，在《〈禁止或限制使用某些可被认为具有过分伤害力或滥杀滥伤作用的常规武器公约〉(下称《常规武器公约》)缔约国第三次审查会议最后宣言》中，缔约国注意到，“战争遗留爆炸物对平民居民的可预见后果是适用攻击中比例性和预防措施的国际人道法原则时必须考虑的一个因素”。^[10]如前所述，使用集束弹药对平民居民造成的后果是很严重的，而且这种后果也是可预见的，因此违反了比例原则。再次，它还违反了国际人道法的攻击中的预防措施原则。为了把附带的平民伤亡降到最小程度，预防原则要求冲突各方在选择攻击的手段和方法时履行采取所有切实的预防措施这项义务，例如要求一方考察集束弹药及其攻击系统的精确性、发射范围的大小、可能产生战争爆炸遗留物的数量、是否存在平民以及是否与军事目标紧邻、是否还可以使用其他替代的炸弹和战术等。尽管实际使用集束弹药的冲突各方都声称遵守了这项国际人道法原则，但为什么实际造成的后果仍然如此严重，这只能说明在武装冲突中使用集束弹药是不可能符合这项原则的，因此必定会违反这项原则。基于上述理由，集束弹药已经受到国际人道法禁止，因此在武装冲突中不得使用。

与此相对，还有一种观点认为在武装冲突中使用集束弹药并不一定会违反国际人道法。^[11]这取决于所使用的集束弹药的类型、对象、区域以及是否采取预防措施。根据这种观点，如果使用集束弹药针对的是几乎没有平民居民居住的孤立的军事目标，例如在空旷荒野中的敌方军事基地、军火库、机场或训练营，那么就不会引起造成平民居民伤亡的情况，或者即使存在一定数量的平民居民伤亡，也不会违反比例原则。而且，从技术的角度来看，如果改变集束弹药子弹药的引信或给其装上自毁或自失能装置，就可以大大减轻那些未能爆炸的子弹药所引起的人道问题。

(三)通往都柏林之路

基于上述争论，国际社会出现了解决集束弹药问题的两种办法。第一种是“不采取行动”的办法，认为现有的国际人道法已经解决了集束弹药问题。之所以出现人道问题，是因为冲突各方没有遵守现有的国际人道法。这是一个法律没有得到执行的问题，而不是一个法律存在缺失的问题。因此，国际社会所必须做的只是重申使用集束弹药必须遵守现有的国际人道法基本原则。而且，该种观点还认为，2003年通过的《常规武器公约》第五项议定书即《战争遗留爆炸物议定书》就可以用来解决尚未爆炸的子弹药问题，因此没有必要再专门通过新的关于集束弹药的条约，否则会造成法律适用的混乱。第二种办法是专门制定关于集束弹药的条约，认为现有的国际人道法难以解决集束弹药问题。^[12]由于国际人道法的基本原则内容比较笼统，而且争论起来也很难有一个确定的结论，对于冲突各方来说，如何在实际的敌对行为中适用这些基本原则会拿捏不好，因此迫切需要有更加确定而清晰的规则来规范集束弹药问题。另外，《战争遗留爆炸物议定书》“只涉及集束弹药问题的几个方面而已，比如在冲突结束之后迅速清除集束弹药留下的子弹药，但它既没有提出预防集束弹药成为战争爆炸遗留物的要求，也未能在集束弹药使用中为平民提供更多的保护”。^[13]还有，该议定书并不禁止生产、储存和转让集束弹药问题，也不调整在敌对行为期间使用集束弹药的问题。从技术的角度来说，即使给集束弹药的子弹药装上自毁或自失能装置，也无法保证在100%的情况下这些装置都能发挥作用，哪怕只有1%的失败率都可能导致严重的人道灾难，因此仅仅依靠技术的改进无法全部解决因使用集束弹药引起的人道问题。

随着不断有因使用集束弹药引起人道问题的报道，尤其是2006年以色列军队在南黎巴嫩广泛使用集束弹药被报道之后，第二种办法逐渐成为国际社会的主流观点，越来越多的国家要求专门就集束弹药通过一项国际公约。由于集束弹药是一种常规武器，因此人们首先想到的就是希望在《常规武器公约》下专门就集束弹药制定一项新的议定书。在2006年11月7日至17日的《常规武器公约》缔约国第三次审查会议上，有包括奥地利、比利时、德国、爱尔兰、挪威、新西兰和秘鲁在内的25个缔约国正式向会议提交了《关于集束弹药的声明》，呼吁达成一项禁止在平民集中地区使用集束弹药以及禁止发展、生产、储存、转让和使用因不可靠或不准确等特点而具有严重人道危害的集束弹药的协议。^[14]作为回应，第三次审查会议决定:“作为紧急事项，召开一次闭会期间政府专家会议:进一步审议现有国际人道法针对可造成战争遗留爆炸物的特定弹药适用和执行的问题，特别侧重于集束弹药，包括影响其可靠性的因素及其技术和设计特点，以尽可能减小这类弹药的使用所造成的人道影响。”^[15]包括美国、俄罗斯、中国、印度和以色列在内的国家并不打算全面禁止集束弹药，而只是打算限制使用，以便平衡军事需要与人道考虑。而且，根据《常规武器公约》第8条的规定，任何增列的议定书都将依该公约相同的方式，即协商一致的方式才能通过。

鉴于《常规武器公约》缔约国无法在短期内达成一项关于集束弹药的新的议定书，^[16]而且集束弹药引起的人道问题非常紧急，就在《常规武器公约》第三次审查会议结束后不久，2006年12月，挪威外交大臣斯特勒正式写信向世界各国政府发出邀请，号召各国按照《渥太华公约》的模式通过一项全面禁止集束弹药的公约，从而正式开启了所谓的“奥斯陆进程”(Oslo Process)。该信函还指出，该进程将不会影响集束弹药这个议题继续在《常规武器公约》缔约国框架内的谈判。2007年2月22日至23日，来自49个国家的代表、红十字国际委员会、联合国人道事务协调办公室等多个联合国机构以及“集束弹药联盟”在内的多个非政府组织在奥斯陆开会，开始商讨禁止集束弹药的问题，从而迈出了在《常规武器公约》缔约国框架之外独立起草《集束弹药公约》的第一步，会议最后发表了《奥斯陆宣言》，承诺到2008年缔结一项具有法律约束力的文书，禁止使用、生产、转让和储存对平民造成不可接受的伤害的集束弹药，并建立合作和援助框架，确保为受害人充分提供医治和康复服务，清理受污染地区，进行减少风险教育，销毁储存的弹药。^[17]该宣言还决心继续工作，计划5月或6月在秘鲁首都利马、11月或12月在奥地利首都维也纳以及2008年年初在爱尔兰首都都柏林召开会议。5月23日至25日，来自68个国家的代表、联合国的机构、红十字国际委员会以及非政府组织聚集在秘鲁首都利马再次就制定《集束弹药公约》举行会议。利马会议对拟制定的《集束弹药公约》的适用范围、集束弹药的定义、对受害人的援助以及为受害地区的居民提供危险教育等进行了讨论。12月5日至7日，来自138个国家的代表以及140多个非政府组织在奥地利首都维也纳举行会议，就制定《集束弹药公约》举行第三次会议，继续就该公约的适用范围以及集束弹药的定义、清除和销毁集束弹药遗留物、销毁储存的集束弹药、对受害人提供援助、国际合作和协助、透明措施和遵守机制以及其他程序事项进行了广泛讨论。2008年2月18日至22日，来自120多个国家的代表在新西兰首都惠灵顿开会，继续深入讨论制定集束弹药公约的问题。22日，会议发表了《惠灵顿宣言》。^[18]与会的82个国家在宣言中声明，决心在2008年缔结一项关于集束弹药的国际公约，该公约应当禁止使用、生产、转让和储存集束弹药，并建立一套为集束弹药的幸存者提供救护和重新安置、清除受污染的区域、提供风险教育以及销毁储存的集束弹药方面进行合作和协助的框架，为最终制定公约迈出了关键步伐。5月19日至30日，来自107个国家的代表在爱尔兰首都都柏林开会，在会议的最后一天通过了《集束弹药公约》。