基层群众性自治组织

一、基层群众性自治组织

(一)基层群众性自治组织的产生和发展

目前我国的基层群众性自治组织有两种，一是居民委员会，二是村民委员会。

1.居民委员会的产生

居民委员会在我国出现得较早。1950年天津市人民政府就在派出所辖区内设立了居民委员会组织;1951年上海市人民政府决定在上海普遍建立居民委员会组织并且指出这是群众性自治组织。^[2]1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》第1条规定:“为了加强城市中街道居民的组织和工作，增进居民的公共福利，在市辖区、不设区的市的人民委员会或者它的派出机关指导下，可以按照居住地区成立居民委员会。居民委员会是群众自治性的居民组织。”第一次用法律的形式肯定了居民委员会设立的目的、性质和任务。1982年《宪法》第111条肯定了居民委员会这一群众性自治组织，并以根本法的形式予以明确。1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，自1990年1月1日起施行《城市居民委员会组织法》，对居民委员会的性质、地位、职能作了细化规定。

2.村民委员会的产生

改革开放前，在农村实行人民公社制度，采用公社、生产大队、生产队这样的组织形式，其中生产队是基层的村民组织，但生产队的性质并不明确。改革开放以后，农村实行家庭联产承包责任制，改变了原先村民和生产队之间的关系，一些地方基层组织体系处于瘫痪状态，农村社会面临公共产品供给短缺的问题。此时广西壮族自治区罗城县和宜山县的一些村，自发地把农民组织起来，创立了“村治安领导小组”、“村管会”等新的组织形式，从1981年春天起，开始改称村民委员会。村民委员会这一组织形式，逐步影响全国。1982年《宪法》第111条同样正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1983年10月12日，中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出农村政社合一的体制已不适应，政社必须相应分开。为在全国范围内建立村民委员会铺平了道路。1986年9月26日，中共中央和国务院发布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，责成民政部负责村民委员会建设的日常工作，提出搞好村民委员会的建设，这进一步促进了村民自治的发展。1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《村民委员会组织法(试行)》，对村民委员会在《宪法》基础上作出细化规定;1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议对《村民委员会组织法(试行)》实施十一年来的情况进行了总结，颁布了修订后的《村民委员会组织法》，对村民委员会的性质、任务、职能和与基层政府的关系等问题规定得更加明确，以适应农村的实际情况。

3.基层群众性自治组织的发展

自1982年《宪法》第一次提出“基层群众性自治组织”这一概念，到《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》的颁行，基层群众性自治组织至今仍在不断完善。

2004年9月19日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出把完善基层群众性自治组织作为扩大基层民主的重要内容。发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，对于加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新具有积极意义。

2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出完善居(村)民自治，支持居(村)民委员会协助政府做好公共服务和社会管理工作，发挥驻区单位、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。

2007年10月15日胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中明确指出:要发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。党的十七大报告的这些规定，对于《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》的修订将会产生重要影响。

1998年11月4日《村民委员会组织法》颁布实施至今已有十多年的历史，在其实施过程中，暴露出一些制度设计上的缺陷。因此，十一届全国人民代表大会常务委员会将修订《村民委员会组织法》列入五年立法规划，2009年12月22日，《村民委员会组织法》的修订草案提请十一届全国人大常委会第十二次会议审议。

(二)基层群众性自治组织的含义和特点

根据现行《宪法》和基层群众性自治组织法的规定，基层群众性自治组织是指以村民或居民的居住区域为基础，通过直接选举的方式产生居民委员会或者村民委员会的组成人员，实行民主决策、民主管理、民主监督，进行自我管理、自我教育、自我服务并接受基层人民政府指导、支持和帮助的社会组织。基层群众性自治组织具有以下特点:

1.以城乡居民居住区域为基础组成

一般而言，居民、村民相对固定地在某一地域生活。无论其来自何地，在什么单位工作，回到住处都面临着相同的生活环境。“一损俱损，一荣俱荣”的态势让居民或者村民有了共同的生活追求，尤其是对居住区域内的环境、公共设施、治安管理、公共卫生等的追求，共同的追求使得基层群众性自治组织有了成立的主观要求和客观基础。

2.通过直接选举产生基层群众性自治组织的成员

基层群众性自治组织作为一个社会团体，无论是居民委员会还是村民委员会，其权力来源都来自于居民或村民的让渡。因此，权力的行使必须以高度的民意为基础。居民或者选民通过直接选举的方式，选举出能够为居民或村民服务的自治组织的成员就显得特别重要。由于村民或居民长期生活在同一地域，彼此熟悉和了解，对于每一个候选人的才能和品行都心中有数，通过直接选举的方式，可以选出称心如意的基层群众性自治组织的成员，从而为公共事务的管理打下良好的干部基础。

3.实行民主决策、民主管理和民主监督的运行模式

基层群众性自治组织具有独立性，不受任何组织的领导和管辖，在决策上，尤其是在重大决策上，需要征询全体居民或村民的意见，能够在小范围内实现最大的民主;对于关系到居民或村民的重大事务，他们均有参与权和管理权并对居民委员会、村民委员会的工作进行监督，随时提出意见，随时进行纠正。居民委员会、村民委员会的这种运行模式，真正体现出人民民主的宪政理念。

4.基层群众性自治组织接受基层人民政府的指导、支持和帮助

执政为民，提高执政水平是新时期对政府的基本要求。《城市居民委员会组织法》第2条第2款规定:“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”《村民委员会组织法》第4条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”从现行法律规定来看，基层群众性自治组织和政府之间的关系是指导、支持和帮助的关系。这种规定过于概括，应予以细化。

(三)设立基层群众性自治组织的意义

截至2007年底，我国共有611 000多个村民委员会;在中国的城市，则有8万多个社区。这些村民委员会和社区围绕的都是村民或居民最关心的利益问题。这些问题的解决，对于稳定社会，共享改革开放的成果，建设和谐社会具有举足轻重的作用。因此，2007年召开的党的十七大报告中明确指出，要扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度。设立基层群众性自治组织具有以下重要的意义。

(1)基层群众性自治组织是民主政治的体现，是国家一切权力属于人民的最好说明;

(2)基层群众性自治组织真正实现自我管理、自我发展和自我约束;

(3)基层群众性自治组织维护一定范围内的公共秩序;

(4)基层群众性自治组织辅助基层政权建设。

(四)基层群众性自治组织的完善

在2007年召开的党的十七大上，基层群众自治制度已被确立为社会主义民主政治建设的基本制度之一。基层群众性自治组织自改革开放以来，有了长足的进步，成绩斐然，有目共睹，但是问题不少，也毋庸置疑。主要体现在以下方面:

1.基层群众性自治组织权威不够

基层群众性自治组织的部分成员在选举时进行贿选，选举后没有兑现承诺，为居民或村民服务，而是贪污腐败，严重影响了其在村民或居民心目中的形象，出现有令不行，有禁不止的情形。

2.基层群众性自治组织政务不够公开

部分基层群众性自治组织在作出重大决议时，往往少数人议决，村民代表会议，居民代表会议形同虚设，加之村民外出打工、居民流动性增强，难以对一些重大问题进行讨论并作出决定，有些村更是处于无组织的状态，严重影响了基层群众性自治组织的作用发挥。

3.农村、社区公共服务比较薄弱

农村、社区公共服务难以落实。一是缺乏统一规划，如农村的水、电、路以及公共设施的建设;二是缺乏资金支持，多数农村没有足够的财力进行社区公共服务;三是没有公共服务的意识。因此，农村和社区的公共服务比较欠缺。

4.民主监督没有真正落实

基层群众性自治组织成员违法乱纪现象时有发生，对其缺乏及时有效的监督机制。某些村干部甚至拉帮结伙，利用手中的权力谋取私利，打压敢于举报的村民。