新中国成立伊始，政府最重要的任务是保持政权的稳定，同时还要摆脱“一穷二白”的境地，实现工业化，争取民族进步。面对这样的双重任务，政府对资源进行集中控制调配是最有效的途径。在推行控制一切资源的制度逻辑下，一个结构高度不分化的“总体性”社会得以产生：科层化程度很低的国家机构实行“再分配”经济，实现了对大部分社会资源的垄断；社会政治结构的横向分化程度很低，纵向精英阶层消失，过去的“国家——民间统治精英——民众”的三层结构转变为“国家——民众”的两层结构，国家直接面对民众（孙立平，1992）；城市单位制和农村人民公社制，不但垄断了就业机会与收入以及服务的分配，而且还将所有社会成员高度地组织起来，从而全体社会成员在多方面严重地依赖于上述两种组织。
从法人行动的角度就是政府将委托人的利益都集中在自己手中，以至于权力与能力达到强大的程度。但是一旦行动者控制的资源对自身有利，它肯定会按照满足自身利益的方式行使对资源的控制。资源的垄断和配置制度导致了社会结构被化约为简单的政府与民众两层。所有成员的任何资源都是国家给予的，中间层的消亡也使得民间的社会组织丧失了存在的经济与社会基础。1950年9月，政务院制定了中国公民结社的第一个行政法规《社会团体登记暂行办法》，确立了社会组织类别，登记事务等，规定全国性社会组织必须向内务部，地方性社会组织向当地政府申请登记，从而确定了国家对社会组织的绝对控制地位。1951年3月，《社会团体登记暂行办法实施细则》出台。根据这两项制度，国家完成了对旧社会遗留的各种社会组织的清理整顿。政治性倾向明显的社会组织在政治协商制度下被归类为民主党派，从而与一般社会组织相区别。“封建组织”和“反动组织”被取缔。很多社会组织或在无形中解散，或被加以改造，性质上发生变化。取而代之成立了许多类行政系统的人民团体如工会、农会、妇联等。这些团体都是在政府的指导下成立的，从事的也是政府布置的工作任务。“据统计，50年代全国性的社团只有44个，60年代也不到100个，地方性社团大约在6000个左右。”[1]
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