国内实践与问题

（一）渊源

如果说西方社会产生政府购买公共服务的原因是经济滞胀和福利危机的话，那么国内政府购买公共服务模式的产生除了海外的示范效应，更重要的是随着经济体制的转型和社会结构的全面转型而带来的政府治理模式、社会管理体系的结构性调整，以及不断增长的不同群体的不同层次的专业化需求以及社会组织在这些领域中所拥有的专业化优势等原因。

在政府治理模式上，开始从全面管理向宏观管理转型。在“小政府、大社会”的改革理念下，政府机构的规模日趋小型化，政府作用的范围逐步收缩，但这并不代表政府不负责需求日益增加的公共服务。公共服务开始由国家中心主义模式向多元主义模式转换。因为政府对公共服务的承诺与政府的实际供给能力之间存在着较大差距。政府的财政能力、执行能力已经远远不能实现公民的公共服务要求，政府开始积极寻找社会改革的替代性策略。在这种制度背景下，各种社会组织作为政府职能转换和公共服务的替代性提供者，其地位和作用开始受到政府部门的广泛重视。

同样，在社会管理体系方面，党的十七大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制总体格局，为推进公共治理改革指明了方向。公共服务的社会化是实践这一变革的重要途径。十一届全国人大四次会议的政府工作报告，又首次专门论述“加强和创新社会管理”，提出要广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。王名就说到“无论从中央到地方，还是从体制内到体制外，从顶层到草根，都在实践中摸索着社会管理的创新之策。近十多年来社会组织突飞猛进的发展及其在实践中作用的彰显，成为各级政府探索社会管理创新的一个重要方面。上海的公益孵化器、南京的社会组织培育中心、杭州的社会复合主体、北京的枢纽型社会组织、深圳的‘公民社会，共同成长’，包括遍及全国东西南北的向社会组织购买公共服务之潮，以及自上而下、自下而上都在先行先试的管理体制改革之风，还有许多地方在社区社会组织、境外社会组织等方面开展的备案制创新实验等；所有这些，昭示着一个由党政积极推动的社会管理创新实践”。[15]

另外，就是社会组织的优势。在数量上，截至2015年3月底，全国共有社会组织61．3万个，同比增长10．9％。其中社会团体31．2万个，基金会4190个，民办非企业单位29．7万个。这还不包括在社会生活各领域大量存在的采用工商注册的或未注册的社会组织。这些正式的和非正式的社会组织活跃在弱势群体帮扶、教育文化、环境保护、扶贫帮困等众多领域，发挥着重要的作用。尤其是社会组织能够使用专业的服务方法、开发受助对象自身潜能、连接多种资源等服务优势，超越了原先政府提供的公共服务。所以说购买服务模式就成为社会转型、政府职能转移和社会管理体系创新的一种重要实践创新。

（二）各级政府的实践

在国内，政府购买公共服务实践主要集中在发达地区的大中城市，最早开始探索政府购买服务的是上海浦东新区的罗山会馆。浦东新区开发以来，新区政府一直在探索“小政府，大社会”的模式，浦东新区社会发展局（简称社发局）也遵循这一精神积极探讨福利社会化的新路子。1995年，社发局规划了一个大胆的试验——将一闲置的幼儿园改建成一个由社发局直接管辖的社区公共设施，启动社会机制，利用社会组织对其进行管理。社发局向社会发出合作信息后，与浦东新区社会发展基金会、上海基督教青年会进行了接触。最后确定了由社会发展基金会作为设施的投资主体，上海基督教青年会承担管理的三方共建方式。这一方式建立起的上海浦东新区罗山市民会馆有其深刻的意义，“它是政府体制改革走向深入，‘小政府、大社会’的公共管理模式从理论探索走向实际操作的产物。”[16]“它尝试了一种对于社会公共财产的新的社会管理机制，由政府推动有经验、有能有为的专业社团在探索中发挥其潜力，走上充分发挥社会公共设施功能的公共服务产业的道路。”[17]

在上海还在局部试点的时候，深圳已经在政府购买服务推广机制上走在前沿。1998年的《深圳经济特区采购条例》是我国第一部关于政府采购的地方性法规。此后，许多地方政府纷纷加入公共服务购买行列，购买内容包括养老、救助、社区发展、公共卫生、教育、医疗等服务。如果说这些还只是停留在地方政府层面的话，那么2005年“NGO与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”[18]就是国家层面政府购买服务的开端。这是第一次使用公开竞标的形式，第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着服务购买开始进行规范化的试点。2010年，北京市政府向300多个社会组织购买了公共服务，财政拨款高达上亿元。2010年，广东全省向138个社会组织购买公共服务，服务项目达326项，涉及资金达9820万元。

（三）实践到制度的转变

各地实践层出的状态下，规范化和制度化就成为政府购买公共服务的主要任务。在中央层面，1999年4月财政部颁布《政府采购管理暂行办法》，是中国第一部有关政府采购的全国性部门规章。政府采购法列入全国人大立法议程，政府采购相关机构建立完善，政府采购范围不断扩大，规模迅速增长。2001年6月，国务院发布《中国农村扶贫开发纲要：2001—2010》，首次提出要在扶贫领域引入非政府组织参与政府扶贫开发项目。2002年6月29日，全国人大通过了《中华人民共和国政府采购法》，政府采购步入全面规范化、法制化的发展时期。2007年，国务院办公厅出台《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，首提“政府向社会组织购买服务”。2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确指出，要加大公共服务，转变政府职能，改善社会资源的利用，加强公众参与，提高公共服务的质量和效率。2014年12月，国务院发布《中华人民共和国政府采购法实施条例》，明确既可以购买政府自身所需服务，也可购买社会公共服务。同时，财政部、民政部、国家工商总局配套出台《政府购买服务管理办法》，规定政府购买公共服务，应当采用竞争机制，引入企业或社会组织参与，强调所有的外包活动必须采用公开、公平和公正原则，并及时充分地公开披露信息。具体方法包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等。这一系列法律法规的推出，不仅给公共服务购买实践提供了法律依据，也展示了该模式的发展进入了规范化和正式化的更高阶段。在地方层面，各地也是相继出台各种地方法规，来初步规范各自的公共服务购买实践。如上海的《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》《着力转变政府职能，建立新型政社合作关系的指导意见》《关于静安区社会组织承接政府购买（新增）公共服务项目资质的规定》《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》；无锡的《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》，宁波的《关于大力推进公共服务实行政府采购的工作意见》等。此后，政府购买服务的地方性法律法规层出不穷。

（四）存在的问题

1．缺乏相应的采购政策、财政制度和对社会组织的扶持政策

2002年出台的《政府采购法》是目前唯一的政府采购法律条例。但该法涵盖内容有限，所界定的政府采购服务只包含政府部门的后勤服务，未涉及养老助残等典型公共服务。虽然近几年出台了多部辅助性的条例、办法和指导意见，但很多问题仍然缺少明确的法律依据，包括购买服务这一行为的法律条款，还有对购买双方主体界定的法律政策。虽然目前地方政府也出台了一些相关管理条例和意见，在社会组织简化登记注册，取消挂靠单位这些内容上已经取得了实质性的进展，但对于社会组织的法律地位、扶持和优惠政策等方面都缺少细则性法律法规，还需进一步完善。

2．购买机制不够完善

在购买形式上，非竞争性购买和竞争性购买同时存在，即使是竞争性购买也存在信息不对称，购买不公平等现象。同时在购买过程中，购买双方政府与社会组织之间也没有形成平等的契约关系。这些都是购买机制不够完善的证明。究其原因，在于政府担心权力的流失以及官员自身适应新事物能力的不足。政府购买公共服务是把原本的资源让渡给社会组织，在一定程度上控制资源的权力就下降了，同时也本能地存在一种对社会组织的不信任感，势必会造成在购买关系中，政府仍然想把握主动权，甚至会出现一些地方政府自己设立社会组织或选择与自己有各种关联的社会组织来承接公共服务。这必然也会导致公平、公正、透明、竞争的契约关系难以建立。

3．卖方市场主体形成不足

成熟的市场既要有足够的社会组织数量，也要有足够硬的社会组织能力，两者缺一不可，而目前的现实是，我国的社会组织整体起步过晚、发展过弱。目前的社会自由活动空间和自主流动资源已经孕育一些草根的社会组织，但我们也能看到大量政府主导下成立的或是直接有政府部门衍生并脱离出来的官方和半官方社会组织，这些组织与体制有着千丝万缕的联系，在公共服务购买的浪潮中，最具有得天独厚的优势，也普遍存在结构僵化，依赖性过强的特点。这些组织在公共服务购买过程中的大量中标也就意味着很多草根社会组织失去了竞争的机会，先天不足加上后天劣势，必然就出现强者恒强，弱者恒弱的局面，不利于社会组织整体的发展，也就意味着卖方市场主体形成不足。另外，大多数受访社会组织都愿意发展机构能力，不只希望能加强组织的专业服务能力，还希望能提高机构在各方面的总体能力。在资源动员、数据管理、监测与评估，以及与地方政府之间的理解、沟通和协调等方面缩小差距，提高能力，对草根组织完成政府购买项目尤显重要。但在目前的公共服务购买中尚未能顾及和重视这方面的需求。

4．政府适应能力不足

面对政府购买服务的新角色，政府官员自身也需要掌握相关的决策和管理技能。政府官员要科学调研并掌握公共服务的真实需求，在此基础上才能规划设计所要招标的项目要求，设计不同的购买程序和方法；同时需要了解不同社会组织的能力与特长，和实际情况相结合；还有合作技巧，包括管理不同类型的网络组织，通过谈判协商、说服而非命令和控制来形成有利的工作环境而这些能力。现实中很多政府部门及其官员都在这些方面存在不足，需要一个较为长期的学习适应过程。

5．购买评估机制需要改进

评估人员的合理组成、专业性、评估机构的资质、评估机制的科学性都是影响评估项目结果好坏的重要因素。一般来说，评估的过程、内容和形式都是由政府主导的，那么由官员、学者、专家构成评估小组是一种常态设计，但受服务对象的缺失却也会产生实际效果的偏差。另外，评估重视近期效应，但对远期效应如社会组织能力的提升、项目的可持续性发展都不够重视，也会影响公共服务购买的整体效果。还有，评估目前衍生出一套量化的标准，但量化标准的可行性和全面性有待提高，而且以量化标准为基础的客观评价指标是否能全部代替主观评价指标本身就值得商榷。

[1] 余晖，秦虹主编．公私合作制的中国实验［M］．上海人民出版社，2005：4。

[2] E．S．萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系［M］．中国人民大学出版社，2002：73。

[3] 莱斯特·萨拉蒙著．公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系［M］．田凯译．北京：商务印书馆，2008：1-5。

[4] E．S．萨瓦斯著．民营化与公私部门的伙伴关系［M］．周志忍译．北京：中国人民大学出版社，2002：11。

[5] E．S．萨瓦斯著．民营化与公私部门的伙伴关系［M］．周志忍译．北京：中国人民大学出版社，2002：177。

[6] 李金红．从“划桨”、“掌舵”到服务：国外地方与基层政府功能的转换与借鉴［J］．社会主义研究，2009（6）。

[7] 具体方法有制定税收政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资以及发行有价债券等。

[8] 朱眉华．政府购买服务——一项社会福利制度的创新［J］．社会工作，2004（8）。

[9] 唐纳德·凯特尔．权力共享：公共治理与私人市场［M］．北京：北京大学出版社，2009：159。

[10] 罗观翠，王军芳．政府购买服务的香港经验和内地发展探讨［J］．学习与实践，2008（9）。

[11] Hodge，Graeme A．，Privatization:An International Review of Performance［M］． Oxford：Westview Press，2000．

[12] Chamberlin，John R．and Jackson，John E．，Privatizationas Institutional Choice［J］． Journal of Policy Analysisand Management，6，1987，p．602．

[13] 唐纳德·凯特尔．权力共享：公共治理与私人市场［M］．北京：北京大学出版社，2009：25。

[14] 菲利普·库珀．合同制治理：公共管理者面临的挑战与机遇［M］．竺乾威，卢毅，陈卓霞译．上海：复旦大学出版社，2007：7。

[15] 王名．卷首语［J］．载清华大学公共管理学院NGO研究所．中国非营利评论（第八卷）［M］．北京：社会科学文献出版社，2011：6。

[16] 参见吴建荣，申利民．在体制创新中奋进的上海罗山市民会馆．2005．11．16，发言稿（内部资料）。

[17] 杨团．社区公共服务设施托管的新模式，非赢利机构评估——上海罗山市民会馆个案研究［M］．华夏出版社，2001：132。

[18] 该项目的实施单位是国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办以及中国扶贫基金会。