进公共文化服务标准化建设：制度研究

制度研究_县域公共文化服务制度设计与理论探索

一、科学认识公共文化服务标准化

(一)公共文化服务标准化是建设服务型政府的要求

在服务型政府建设过程中,标准化作为一种科学的工作方法逐步被公共部门采用。从20世纪90年代开始,发达国家开始进行公共服务标准化的实践：1997年,美国绩效评估委员会牵头制定“服务标准”,出版了史上第一本政府服务标准手册——《顾客至上：服务美国民众的标准》；英国政府推行公共服务承诺制,1997年确定了公共服务的9条原则,各地的公共服务机构针对各自的情况编制了相应的承诺服务标准。此外,加拿大《政府公共服务2000》、意大利《服务宪章》、爱尔兰《优质顾客服务行动》、希腊《公民宪章》、比利时《公共部门顾客宪章》、葡萄牙《质量宪章》、西班牙《“公民第一”的服务改革运动》以及芬兰《优质服务、优良治理与负责任的市民社会动议》也相继颁布,通过对相关标准进行结构化梳理,重新设计本国公共服务项目,为公共服务供给提供基准。

作为政府管理的创新实践,公共服务标准化建设是服务型政府建设的重要发展阶段,标志着政府由强化公共服务职能到以公民需求为导向提供公共服务的转变,标志着公共服务提供方式由粗放型向精细化的转变。公共文化服务标准化是指通过标准化的技术手段,引入标准化的方法,推进公共文化服务规范化和均等化而开展的创新工作。通过设定具体的标准,使各级政府明确与自身职责相应的服务,确定应提供何种内容,提供到何种程度,达到何种标准,从而建立制度化的约束,实现公共文化服务的最佳秩序和最佳效能。

(二)公共文化服务标准化是标准体系化的建设

公共文化服务标准是一整套体系。在公共文化领域标准化的政策制定上,国务院下发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出了“公共文化场馆开放”和“公益性流动文化服务”的具体标准,并明确规定了工作任务的事权与支出责任,对各级政府形成了硬约束。《“十二五”时期文化改革发展纲要》等规划文件也对公共文化服务的具体指标作了要求。文化部下发的《国家基本公共文化服务体系“十二五”实施纲要》包含了相关指标。2015年1月中共中央办公室、国务院办公室颁布了《加快构建现代公共文化服务体系》和《国家公共文化服务指导标准(2015—2020)》。从现有的标准来看,可以分为三类：一是公共文化服务保障标准,如《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020)》规定了基本服务项目、硬件设施、人员配备三大类22条标准。二是公共文化设施建设和相关文化机构的服务标准。包括建设用地指标、建设标准、建筑设计规范、服务标准。三是评价标准。评价标准包括公共文化机构评估标准。如公共图书馆、文化馆站、博物馆、美术馆评估定级标准等；还包括对地方党委政府的评价标准。全国文明城市测评指标体系、国家公共文化服务体系示范区创建标准、全国文化先进县评审标准等对地方政府的评价标准,是较为全面的指标体系。因此,地方政府和部门在推进公共文化服务标准化建设时要注意整体性与综合性,既要考虑制定当地的保障标准作为对群众基本文化权益的承诺,又要考虑到各单项的服务标准和评价标准。

(三)公共文化服务标准化目标是促进均等化

长期以来受观念和体制上的因素阻碍,地区之间、城乡之间基本公共文化服务供给不均衡现象明显,而且有差距扩大的趋势。基本公共文化服务均等化的政策目标是要求逐步建立城乡一体化的基本公共文化服务体系,促进公共文化资源在城乡之间、区域之间和社会群体之间均衡配置,确保所有社会成员都能够平等享有水平相当的基本公共文化服务的权利。但均等化并非简单平均化和无差异化。均等化应是在最基本公共文化服务意义上的均等化,同时均等化是一个动态发展概念,在不同阶段具有不同标准和内容。公共文化服务的开展主要靠国家的财政投入,财政投入的均等化是公共文化服务均等化的基础。由于我国经济社会发展不平衡性和公共财政有限性等因素,加之文化权利并不像公民权利和政治权利那样具有客观性,公共文化服务均等化只能是逐步实现。目前首先应着重满足现阶段国家规定的基本公共文化服务均等化供给。

群众文化需求的无限性和政府责任与公共财政支撑能力的有限性是一对矛盾。如何把实现公共文化服务均等化变为各级政府的自觉行动,这需要制度化的约束,有明确具体的标准,使各级政府能明确与自身职责相应的均等化的公共文化服务应该提供何种内容,提供到何种程度,达到何种标准。十八届三中全会提出促进公共文化服务标准化、均等化,其含义是以公共文化服务的标准化促进均等化。标准化是手段,均等化是目的,标准化是均等化的基础和前提,离开了标准化,均等化就没有尺度,没有约束,没有衡量准则,也就没有真正的均等化。为建立“结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民”的公共文化服务体系,实现“城乡基本公共文化服务一体化、均等化”的目标,必须加快公共文化服务立法,将公共文化服务投入标准、政府责任等纳入其中,提高公共文化服务水平,保障实现群众基本文化权益,为公共文化服务标准化、均等化提供刚性保障。

二、萧山区公共文化服务标准化建设现状

(一)形成覆盖城乡、网络健全的设施体系

到2014年底,全区公共文化服务设施面积已超过869714平方米,达到每百人57.6平方米,超过浙江“十二五”规划中的每百人10平方米的预定目标,为群众活动提供了基本公共文化空间。区建有国家一级图书馆1座、国家一级文化馆1座,建筑面积3.8万平方米(是图书馆与文化馆的合计)；建有综合性博物馆(萧山区博物馆)和专题性遗址博物馆(萧山跨湖桥遗址博物馆)各1座,总建筑面积2.2万平方米。镇(街、场)文化广播站实现全覆盖,平均面积达到4905平方米,全省领先。行政村(社区)均建有各具特色的品牌文化广场、文化活动室和健身苑(点)。“农村30分钟”和“社区15分钟”文化圈基本建成。实施区公共图书馆连锁服务体系——“4341”工程,共建成图书支馆(镇级)27个、图书分馆572(村级)个,并实行区域内图书通借通还,从而推动“书香萧山”的建设。

(二)形成服务基层、丰富多样的产品体系

全区所有公共文化设施和机构全部实行免费开放。区文化馆举办文艺辅导、文艺展览、文艺演出、文化研讨等群众文化活动670次、参与者达百万余人次；萧山绍剧艺术中心常年下基层演出100场次以上。镇(街、场)文化广播站设施完备,村(社区)文化活动室、文化广场、图书分馆等阵地正常开放。全面推进文化惠民工程,重心下沉、服务下移,开展“千场文化活动下乡”“公共图书馆连锁服务”“湘湖大讲堂”“2131电影下乡”“送书下乡”等系列文化活动。“周末剧场”立足基层,围绕党的群众路线教育实践活动,活动有人气,社会效益明显。镇级“文化走亲”实现优质文艺演出共享,年活动百场以上。连续举办五届具有地域特色的“跨湖桥文化节”和十三届“萧山区文化艺术节”,推出了“吴越千古情”等一批文艺精品,深受群众欢迎。各镇(街、场)每年举办文化艺术节或全民运动会,常年开展文艺活动,实现“周周有演出、场场出精品”。

(三)形成社会参与、服务高效的运行体系

积极鼓励社会力量和社会资本进入公共文化服务领域,目前全区共建有6家民间博物馆和18家民间艺术馆；“燕云艺术团”“珍珍越剧沙龙”等一大批群众自发组建的民间艺术团体成为参与公共文化服务体系建设的重要主体,活跃在全区城乡各地,其活动成为公共文化服务产品的有益补充。萧山文化网、萧山文化馆网、萧山图书馆网、萧山博物馆网、公共文化信息资源共享工程相继建成投入使用,延伸了公共文化服务半径。特别是基于B/S架构开发的基层公共文化服务绩效评估信息管理平台,实现了实时填报数据,做到了信息网络平台共享。

(四)构建全面协调,形成合力的保障体系

制定和出台《萧山区文化事业发展“十二五”规划》《关于推进文化强区建设的实施意见》《萧山区创建浙江省公共文化服务体系示范区实施方案》等系列政策措施,公共文化服务体系建设纳入了经济社会发展总体规划。制定《关于建立萧山区现代公共文化服务体系建设协调组的通知》,进一步明确政府在公共文化服务体系建设中的主体责任,建立政府统一领导,相关部门分工协作,社会团体积极参与的格局。全区公共文化服务、公共文化产品生产、公益性文化活动所需经费均纳入公共财政经常性支出预算,并逐年递增。全区共有专职文化工作者近千人,各类文艺团队779支,481个行政村(社区)全部配备了宣传文化员。

三、公共文化服务标准化建设研究内容

(一)准确把握基本公共文化服务的类别项目

十八届三中全会《决定》要求,“促进基本公共文化服务标准化、均等化”。提供基本公共文化服务,满足人民基本文化需求,是现代公共文化服务体系建设的基本任务。所谓“基本公共文化服务”,首先是满足公民基本的文化需求,而公民多样化、多层次的文化需求则主要由市场来满足；其次,“基本文化服务”满足的不是个别人或少数人的需求,而是社会的公共文化需求,是社会普遍受益的；再次,“基本公共文化服务”的服务内容、服务标准、覆盖面和优先事项安排是随着经济社会和文化发展水平的提高而动态发展的。基本公共文化服务,包含基本公共文化基础设施建设、基本公共文化服务平台构建、基本公共文化政策制定与财政投入、基本公共信息服务、基本公共文化服务人才队伍建设等。

通过对基本公共文化服务的内涵研究,来明确界定基本公共文化服务的范围和标准,这是促进公共文化服务标准化工作的基础和前提。随着国家和浙江省公共文化服务标准化工作的推进,对基本公共文化服务的内涵的认识也在不断加深。2015年前,从国家层面上基本确定的是“六加一”：读书、看报、收听广播、电视、参与文化鉴赏和参与文化活动,加上每月免费给农民放一场电影。而根据浙江的实际情况,农村看戏和全民健身运动两项也可以纳入基本公共文化服务范围(依据：浙江基本公共服务体系“十二五”规划)。对应浙江基本公共服务体系“十二五”规划关于基本公共文化服务的规定,设定了一级指标5项,包括：公益性文化服务质量、广播影视服务质量、新闻出版服务质量、文化遗产展示、残疾人文化服务质量,基本公共文化服务投入水平分别对应“十二五”时期浙江公共文化服务基本标准的各大项内容。同时设定8个二级指标和16个三级指标。

2015年1月《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020)》颁布,明确了国家层面共三大类,22条项目基本公共文化服务标准；2015年7月《浙江省基本公共文化服务标准(2015—2020)》颁布,明确了省级层面共49条项目基本公共文化服务标准。萧山依据国家、省的标准,结合本地的社会经济发展实际,适当拉高底线,在数量和水平上提高标准,制定了《萧山区基本公共文化服务标准(2015—2020)》共47条项目。

(二)有效分析基本公共文化服务需求状况

公共文化服务需求量和供给量之间的关系可以从两个方面来反映。一是相应指标的实际供给量与其需求量之间的直接数量对比；另外一个方面是通过民众对于指标对应的公共文化服务项目的满意程度来进行质的反映,民众满意程度越高,说明实际供给量对需求量满足的程度以及满足的质量也越高。调查共发放问卷600份,回收有效问卷526份。从第二个方面出发,进行统计分析。

在公共文化设施需求及满意度分析中,受访者对区图书馆、文化站以及乡镇(街道)综合文化站的满意率为90.90%；在公益性流动文化服务需求及满意度分析中,受访者对“送戏下乡”活动的满意率为95.43%、对公共文化活动的满意率为89.16%,市民最感兴趣的公共文化活动为广场文化活动,其次是文艺演出,读书看报、活动培训以及书画等文化展览活动选择的比例较低；在广播、影视服务需求及满意度分析中,我区数字电视以及有线电视普及率为94.49%,受访民众对现有的“送电影下乡”活动服务水平的满意率达到了96.39%；在新闻出版及公共阅读服务需求及满意度分析中,市民对我区公共阅读场所(机构)的满意率为93.63%,农村居民对公共阅读场所(机构)的满意程度大致反映了我区农家书屋的满意程度,满意率为91.20%；在文化鉴赏需求及满意度分析中,我区博物馆、纪念馆、展览馆、美术馆等场馆文化鉴赏服务满意率为92.21%。受访者对萧山公共文化服务的总体看法是：公共文化服务的负责主体应是各级政府机构,对于我区接下来改进公共文化服务工作方面的建议,64.40%的受访者认为应该更多地开展群众文化活动,其次是多组织送文化进村(社区)活动、多改善图书馆体育馆等公共文化设施等。通过分析萧山区基本公共文化服务需求和供给状况,为基本公共文化服务项目应提供的数量和水平提供依据。

(三)积极探索基本公共文化服务供给机制

在现有国情下,要满足公民文化服务的需求,就必须改变公共文化服务供给方式的单一性。各级政府在继续加大对文化投入的同时,首先应该建立公共文化服务的供需对接机制,从群众的文化需求出发提供公共文化产品,同时要积极鼓励、扶持社会各界及民间团体建设公益性文化事业,引入市场力量,提供公共文化服务,从而提升公共文化服务的供给水平。

1.基本公共文化服务供需对接机制。基本公共文化服务供需对接机制是公共文化服务体系建设中的重要环节,是文化民生建设的有机组成部分,使公共文化需求与供给相互衔接,从群众的文化需求出发提供公共文化产品,保障群众基本文化权益。包括公共文化服务公民需求表达机制、公共文化服务需求反馈机制。

2.政府供给机制。政府被认为是基本公共服务当然的供给主体,但在发挥作用的方式和手段上可以是多元的。具体来说,在政府主导型公共文化供给模式中,政府主要扮演的是政策制定者、资金供应者和生产安排者的角色。

3.政府主导的社会化供给机制。包括政府主导的社会化投入模式(文化赞助模式、文化捐赠模式)、社会组织的公共文化服务供给机制(公益性文化事业单位运行模式、非营利性机构运行模式)。

4.引入市场力量的供给机制。探索公共文化服务的市场化道路,寻求同市场力量的合作,引入竞争机制,面向市场,发挥市场机制优化配置资源的优势,采取项目补贴、资助和政府招标采购等方式,通过集中配送、连锁服务等多种方式,有效解决公共文化产品供给问题,实现提供主体和提供方式多元化是未来政府、公共文化事业单位等提供主体在提供公民公共文化服务上的主流趋势。

四、公共文化服务标准化“1+X+1”体系建设主要做法

公共文化服务标准化“1+X+1”体系建设指的是,制定“1”个区级公共文化服务保障标准、制定“X”个单项标准(包括若干个单项服务标准和评估标准)、研发并运用“1”套公共文化绩效评估系统进行标准化管理。

(一)科学构建公共文化服务标准化的体系框架

公共文化服务标准化框架包括三个层面：一是公共文化服务保障标准化。对应《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020)》和《浙江省基本公共文化服务标准(2015—2020)》,保障标准包括基本服务项目、硬件设施、人员配备。二是公共文化设施建设和服务标准化。以政府为主导、以公益性文化单位为骨干,鼓励全社会积极参与,在公共文化设施网络建设和利用方面探索出一套较有实际操作意义的建设指标。主要包括：(1)公共图书馆“中心馆—总分馆”建设标准化；(2)公共图书馆免费开放建设标准化；(3)文化馆(站)建设标准化；(4)乡镇综合文化站建设标准化；(5)村(社区)文化活动中心建设标准化等。三是工作评价标准化。主要是面向乡镇(街道)的公共文化服务绩效评估标准的制定。

(二)制定“1”个区级公共文化服务保障标准

1.制定保障标准的原则

制定萧山区基本公共文化服务保障标准时,需把握四个原则：一是需求导向。要依据当前基层群众的文化需求制定标准。这里的需求是基本需求,不是多样化的个性化的需求。二是底线保障。这是对政府基本公共文化服务能力的要求,不是评优性质的、可做可不做的,而是政府对人民的基本承诺,是必须要承担的基本责任和应尽义务。这是一个底线标准,也是一个均等化标准、一个责任标准。三是层次清晰。既要考虑到国家基本公共文化服务指导标准的范围和类别,又要考虑到省基本公共文化服务的数量和水平,还要考虑到萧山经济社会发展程度和未来5年的发展,在浙江省的标准上提高底线,适当增加标准规定的数量和水平。四是动态发展。标准在一定时间内相对稳定,但随着经济社会发展,标准的水平将逐渐提高。所以,标准的时效为2015—2020年。

2.确定基本服务项目和数量水平

读书看报。区公共图书馆每年组织送书下乡1.3万册次；区公共图书馆对乡镇图书分馆每年流通不少于4次。区、镇(街、场)人民政府每年指导举办1次全民阅读活动。在城镇主要街道、公共场所、居民小区等人流密集地点设置阅报栏或电子显示屏,提供时政、三农、科普、文化、生活等方面的信息服务。

收听广播。乡镇有线广播联网率达到100%,有线对农广播覆盖率达到100%；农村有线广播村村响每天播出次数不少于2次,每次不少于30分钟。为全民提供突发事件应急广播服务。通过直播卫星,免费提供17套广播节目；通过无线模拟,免费提供不低于6套广播节目；通过数字音频,免费提供不低于15套广播节目。

观看电视。有线电视联网率达100%,农村有线数字电视实际入户率达90%以上；电视自办对农栏目每周达3档(含)以上,平均每档不少于10分钟。通过直播卫星提供25套电视节目,通过地面数字电视提供不低于15套电视节目,未完成无线数字化转换的地区,提供不少于5套电视节目。在城市和有线电视通达的农村地区,为城乡低保户免费提供基本有线(数字)电视节目。

观赏电影。为农村群众提供数字电影放映服务,合理调整放映结构,其中每年国产新片(院线上映不超过两年)比例不低于1/3。城镇社区、外来务工人员聚集地纳入农村电影服务。为中小学生每学期提供2部爱国主义教育影片。

看戏。根据群众需要,通过政府采购等方式,平均每年为每个镇(街、场)送地方戏曲等文艺演出6场以上。国有剧院每年举办公益性演出不少于15场。

文体活动。区每年组织开展群众文体活动不少于15次；每个镇(街、场)每年举办文化节、读书节、运动会等文体活动不少于12次；每个村(社区)每年组织群众性文体活动不少于4次。

展览展示。公共博物馆、公共图书馆、文化馆、公共美术馆每年分别举办免费展览不少于6次。

培训讲座。公共图书馆、文化馆每年举办公益培训或讲座不少于16次；镇(街、场)文化广播站每月开展的文化、体育、科技、教育、卫生等各类公益培训或讲座(含视频)不少于1次,全年不少于12次；社区、行政村的文化活动室或文化礼堂全年不少于6次。公共博物馆、公共美术馆每年举办公益培训或讲座不少于8次。

免费开放。公共图书馆、文化馆(站)、公共博物馆(非文物建筑及遗址类)、公共美术馆等公共文化设施免费开放。公共图书馆免费开放每周开放时间不少于60小时；乡镇公共电子阅览室开放时间不少于30小时；农家书屋每周开放时间不少于40小时。公园、绿地等公共场所的全民健身器材免费使用。中小学校体育场地错时、免费向社会开放,其中工作日每天早、晚相加不少于3小时,双休日、节假日每天不少于6小时。公共体育场馆公益开放时间每天累计不少于6小时。工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、科技馆等文体设施向公众免费开放,每周不少于48小时。

3.明确硬件设施配置

图书馆。区级设置独立建制、部颁一级的公共图书馆,建不少于4个24小时图书馆。区公共图书馆人均藏书1.2册以上或总藏量不少于65万册；人均年新增藏书量不少于0.08册。各镇(街)设立图书支馆,省级中心镇或常住人口超过10万的乡镇(街道)设立区图书分馆。村(社区)设置图书室(含农家书屋),农家书屋图书不少于1200种、1500册,报刊不少于10种,年新增图书不少于60种。乡镇(街道)、村(社区)建有标准配置的公共电子阅览室或文化共享工程基层服务点。

文化馆。区级设置独立建制、部颁一级的文化馆,区级文化馆与所在地高校联建高校文化站,实现所在地高校文化站全覆盖,每年为所在地各高校提供各类培训指导活动不少于1次,实现与高校的文化设施和服务的互联互通。

博物馆和非遗展览展示场所(馆)。区博物馆建筑面积5000平方米以上,设立独立建制的非遗展览展示场所(馆),建筑面积不少于200平方米。

乡镇综合文化广播站。各镇(街)建有单独设置的文化广播站。服务人口在5万人(含)以上的乡镇(街道)综合文化站,建筑面积不低于2000平方米,其设备配置、活动开展、人员配备、综合管理等达到《乡镇(街道)文化站建设标准》；服务人口3万—5万的乡镇(街道)综合文化站,建筑面积不低于1500平方米；服务人口3万人以下的乡镇(街道)综合文化站,建筑面积不低于800平方米。乡镇(街道)综合文化站的室外活动场地不低于800平方米。乡镇(街道)文化站的建筑面积可累计单体站、分站及其他延伸服务网点的面积。

文化礼堂和村级综合性文化中心。具备条件的行政村建有文化礼堂,应按照“五有三型”建设标准和“七个一”工作要求,礼堂面积不少于200平方米,讲堂不少于50平方米,具备演出、展览、科普、广播、阅读、影视、信息共享、体育健身等功能；未建有文化礼堂的行政村,应建有建筑面积不少于200平方米、室外活动场地不少于300平方米的文化活动中心,开设农家书屋、共享工程基层服务点。社区建有面积不低于200平方米的文体活动中心,具备条件的建有文化公园。文化礼堂和村级综合文化中心配齐必要的计算机、播放机、音响、灯光等设备。

其他设施。区设立符合建设标准的广播电视播出机构和广播电视发射(监测)台。到2020年,全区人均公共体育设施达到1.8平方米。镇(街、场)建设全民健身中心,省级中心村建设全民健身广场,社区(居住区)建设健身点(可与文化礼堂或文化活动中心合建)。区文化馆、图书馆各配备流动文化服务车1辆,保证通过送戏、送图书等流动服务实现偏远地区、山区的公共文化服务全覆盖。开展流动文化服务。公共文化场所为残疾人配备无障碍设施,有条件的公共文化场所配备安全检查设备。

4.确定人员队伍标准

文化从业人员。区级公共文化机构按照职能和当地人力资源社会保障、编委办等部门核准的编制数量配齐工作人员。镇(街、场)文化广播站配备编制人员不少于2名,服务人口数5万以上的不少于3名；综合文化站站长任职期间享受镇(街、场)中层正职相应待遇。每个行政村(社区)配备1名宣传文化员,由村(社区)领导班子成员兼任或从热心文化工作的人员中产生,由所在行政村(社区)或镇(街、场)聘请。有条件的地区可采取政府购买公益岗位的方式向社会公开招聘专职宣传文化员。

基层队伍培训。制定“四个一批”文化人才培养计划,即一批专业文艺创作人才、一批业余文艺表演人才、一批文化产业经营人才和一批管理人才；开展文化人才资源普查,制定文化人才资源开发规划,加强民间艺人队伍建设。健全公共文化从业人员培训体系,建立公共文化人才队伍培训基地,实行专业项目首席培训师制与专家团制度。实施“萧山基层文化人员素质提升工程”,每年培训千名文化从业人员、万名文艺骨干。区级公共文化机构从业人员每年参加脱产培训时间不少于15天；镇(街、场)、村(社区)基层文化专兼职人员每年参加集中培训时间不少于5天；对优秀民间文化人才和农村文艺骨干进行专门培训,时间不少于2天。

文艺团队和文化志愿者。各镇(街、场)拥有相对稳定并经常开展活动的各类文体团队不少于4支；每个村(社区)至少建立1支经常性的群众文体团队。完善文化志愿者注册招募、服务记录、管理评价、激励保障机制,成立区文化志愿者总队,区、镇两级建立具有一定数量的文化志愿者队伍,区注册文化志愿者人数不少于常住人口数的2‰。

(三)制定“X”个单项公共文化机构服务标准

制定《萧山区文化馆服务标准》《萧山区图书馆服务标准》《萧山区博物馆服务标准》《萧山区体育中心服务标准》《萧山区镇(街)文化广播站服务标准》等5个单项服务标准(具体标准见附件)。各公共文化服务机构对公共文化服务设施与环境、公共文化服务对象和开放时间、公共文化服务内容和方式、公共文化服务管理与监督都做出了明确的规定。如《萧山区文化馆服务标准》规定了：积极组织在广场、社区、企业、校园等举办的大型文化活动,每年举办次数不少于6次；举办展览次数不低于5次；馆办文艺团队不少于5个。萧山区图书馆服务标准规定了：每周开放时间应在72小时以上,节假日期间阅览、外借等对外服务窗口应照常开放；因故需暂时闭馆,须经区文化行政主管部门同意后,提前一周向读者公告；健全公共图书馆连锁服务体系,在全区区域内实行“一卡通”“通借通还”。这些标准的制定,为公共文化服务机构明确了服务的数量标准和服务的质量要求。

(四)依托“1”套绩效评估系统促进评估标准化

萧山区开发的公共文化绩效评估系统(又名乡镇公共文化服务动态评估系统),是基于B/S架构开发的用于对萧山区“两馆一站”及镇(街道)、场开展公共文化服务绩效评估的信息管理平台,该系统以基层公共文化服务评价管理制度为基础,集合应用云计算和大数据分析等最新信息技术手段,实时进行工作指导、落实任务、采集数据。萧山区公共文化绩效评估系统为典型的电子政务运用,为公共文化服务标准化管理提供了技术支持。

1.系统特点

乡镇公共文化服务动态评估系统以“项目化、标准化、数字化、品牌化”为理念,突出导向性、科学性和可操作性。系统通过录入统计文化事业的有关数据,并以此为依据,开展绩效评估、政策研究等一系列工作。

2.系统运行

萧山区公共文化绩效评估系统的网址为pg.xswh.gov.cn,需要浏览器版本为IE9.0及以上,WINDOWSXP操作系统需要安装谷歌Chrome浏览器作为运行环境。在浏览器输入该地址后即可打开系统登录界面。系统对每个账号名都做了命名规范,比如：图书馆的登录名为萧山图书馆,文化馆的登录名为萧山文化馆,博物馆的登录名为萧山博物馆。跨湖桥博物馆、绍剧艺术中心的登录名为萧山绍艺中心,镇(街)文化广播站的登录名则为XX镇或XX街道。系统还专门提供了一个公共浏览账号用于公共浏览,用户名为xswh,密码为xswh。正确填写用户名和密码后,点击登录按钮登录系统。

登录数据库之后,首页显示的是待审核的数据,也就是说填好的数据要在审核员的审核认定之后才能作为一条有效数据(见图2),数据库所采集的数据都需经过审核流程,其中镇(街道)图书支馆、村(社区)图书分馆(农家书屋)数据由萧山区图书馆进行审核,其他各类数据则有区级审核员进行审核。该系统的主要操作模块见表1。

图1　萧山公共文化服务绩效评估系统登录界面

图2　数据审核流程图

表1　萧山公共文化绩效评估系统模块构成

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3.系统作用

萧山公共文化绩效评估系统促进了公共文化服务管理的标准化。一是提高了工作效能,保证了准确度。以往通过手工填报汇总公共文化数据,不但花费了大量人力物力,而且统计速度慢,容易出错。在统计过程中,靠计算器手动计算,也容易出错。评估系统的数据库会自动汇总显示有关地区的社会文化数据,并实现分地区、分类别、分项目统计。乡镇公共文化动态评估指标设置具有很强的导向性,乡镇政府对照评估系统会明确基层公共文化的重点任务,也可根据实际为群众服务配置文化资源。二是有助于实时掌握信息,提供实时查询功能。可以把日常开展的工作与报送工作有机结合起来。在系统里填报数据,随着功能的完善,有望实现省、市的数据联网。三是实现工作评估与考核有机结合。通过数据库系统,区里可以全面掌握镇(街)、村(社区)文化工作的开展情况,使之成为考核工作的重要依据。通过系统,各镇(街)还可以查询、比照其他镇(街)的数据,寻找短板,营造良好工作氛围,推动工作不断深入开展。

4.制定全国第一个镇级公共文化服务评估标准

制定《萧山区文化示范村创建标准》《萧山区文化示范社区创建标准》《萧山区公共文化绩效评估标准》《乡镇公共文化服务规范》等公共文化服务评价标准。特别是《乡镇公共文化服务规范》作为全国第一个镇级公共文化服务评估标准,通过绩效考核,对乡镇进行动态排名,为各县推进乡镇公共文化服务建设,对“打通最后一公里”具有重要意义。该标准与萧山区公共文化绩效评估系统和《关于实施基层公共文化服务绩效评估的通知》(萧政办发〔2015〕80号)构成了完整的基层公共文化服务评估体系。

(1)评估标准以科学划分指标为前提。基层公共文化服务绩效评估系统共设置5大类26项指标,总分100分,另设加分项目10分。具体如下：

表2　乡镇(街道)公共文化服务动态评估指标及权重

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(2)评估标准重视数据采集,把握报送质量。数据上报是基层公共文化服务绩效评估系统的基础环节。各镇(街)要高度重视,把握时间节点,实事求是地采集辖区内相关数据,进行实时动态上报。要确保报送数据质量,相关数据需要附文件、照片等证明材料的,材料必须同时提供,做到有据可查。

(3)开展结果运用,进行综合排名。基层公共文化服务绩效评估系统各单项指标及总得分每半年排名一次,各镇(街)凭账号登录可随时查阅。次年3月,在萧山文化网上公开发布上年度基层公共文化服务绩效评估结果。同时,该结果也将作为全区文化建设资金扶持和文化工作综合评价考核的重要依据。

五、公共文化服务标准化“1+X+1”体系建设的示范性

(一)定位明确,分类制定各项标准形成体系

公共文化服务标准化是一个体系,包括保障标准、服务标准、评价标准等,不同类型的标准制定的要求和作用是有区别的。如保障标准是政府对老百姓最基本的承诺,需确定基本文化权益内容、现阶段保障程度以及政府应承担的责任。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出“省定标准,县级实施”原则,保障标准制定是国家、省级层面的主要任务,但国家和省制定的标准是底线标准,有些县市区社会经济发展水平较高,已远远超过省定标准,因此,可以在此省定标准基础上制定县级基本公共文化服务保障标准。此外,各市县区可结合已有的工作基础,对未制定的服务标准实行先行先试,比如单项的服务标准和评价标准制定。萧山区先后制定了《基本公共文化服务标准》《萧山区文化馆服务标准》《萧山区文化示范社区创建标准》《萧山区公共文化绩效评估标准》《乡镇公共文化服务规范》等4类10个标准,基本覆盖了公共文化服务的各个领域,有利于本区域推进公共文化服务标准化、均等化。

(二)路径科学,运用协调机制推进标准制定

党的十八届三中全会提出“促进基本公共文化服务标准化、均等化”,如何促进?协调机制的运用就是一条科学路径。只有形成上下联动、左右配合、分工明确、统筹有力的基层公共文化服务运行机制,才能形成强大的工作合力。萧山区不是靠文化部门“单兵突进”推进公共文化服务标准化的,而是靠有效协调财政、发改、编办、宣传等部门的力量；另外,在标准制定过程中,主动对接质检部门。比如《萧山区乡镇公共文化服务评估规范》的制定和发布,就是借助质检部门的专业力量和“绿色通道”,有效推进地方标准的颁布。

(三)研发网络平台,为标准化提供技术支撑

《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出推进公共文化服务与科技融合发展,加强公共文化大数据采集、存储和分析处理。技术创新是提高公共文化服务评估水平的有效途径,也是公共文化服务评估的发展趋势。信息网络技术能够拓展公共服务型政府的发展空间,促进政府职能转换,也能提高公共文化服务评估效率。随着信息技术的发展,目前许多政府管理工作都通过网络来开展,对信息化、无纸化办公的要求也越来越高。公共文化绩效评估系统的开发与使用,搭建了一个全新的工作平台,简化了工作程序、提高了工作效率、节约了办公资源,真正达到了资源共享、信息共享的目的。推进公共文化服务标准化要运用互联网思维,与科技加强融合,开发和应用相关网络平台,从而提高公共文化服务标准化水平。