立法先行，引领改革

依法治国，是我党领导人民治理国家的基本方略。全面深化改革，是当代中国最鲜明的时代主题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的目标下，立法作为法治建设的首要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是化解改革风险、推动改革深化的有效途径。

十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，建设中国特色社会主义法治体系“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。 发挥立法在民生领域的引领功能和推动作用，就是要注重运用法律手段调整利益关系，确保党的民生政策成为全社会一体遵循的法律规则；就是要从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的民生问题，把做好顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。之所以如此，是因为进入全面深化改革的重要时期，随着以宪法为基础的中国特色社会主义法律体系的建成，国家经济、政治、文化、社会、生态文明建设均已有法可依。立法的功能已经不再主要是注重总结实践、提炼经验，肯定以往做法的滞后性立法，而是转变为重视引领实践，规范行为，增强立法的前瞻性和主导性了。也就是要“ 实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。据此，凡是改革举措涉及法律立改废的，就要及时启动立法程序；立法条件不成熟而实践又迫切需要的，需要由有关方面提请全国人大常委会通过授权的方式先行先试，待条件成熟，再及时制定或者修改法律；反之，如果没有法律依据，且没有经过全国人大常委会的特别授权，任何重大改革都难以推行。2013年全国人大常委会授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批，就是为上海自贸区探索深化改革开放经验提供的特有的法律保障，体现了坚持依法行政、依法治国的精神。

正如习近平总书记讲的那样，“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”这一论断，既是对我国新时期法治建设的描绘，也是对深化体制改革过程中民生立法的现实要求。在此背景下，任何“先行先试”都不能没有法律授权，而必须循着法律的轨道进行。特别是涉及教育、医疗、住房、就业、环境、收入分配、城乡统筹等领域的民生改革和立法，直接关涉百姓生活，千家万户，牵一发而动全身。如果没有相应法律依据和法律保障，无章可循，行无定规，难以取得社会的共识和配合，无法全面推行，相反会固化既得利益格局，加大腐败风险，影响改革深入发展。因此，如果说“摸着石头过河”曾是改革开放初期突破体制束缚、探索发展新路的形象说法的话，那么，对于全面深化改革，已经进入改革深水区的当代中国来说，改革初期“先实践再规范”的立法模式已难以适应现代法治的需求，取而代之，先立法后改革、边立法边改革模式将会成为法治建设的新常态。