跨区域环境治理协作分析

（一）跨区域环境治理协作的必要性

区域环境是一个整体，这就决定了区域环境治理的整体性。大多数环境问题不是一个地区可以单独解决的，如大气污染与流域污染，由于空气的流动性，一个地域的大气污染会传输到其他地区，而上游的水污染自然也会传输到下游地区。一个地区的环境破坏会影响到周边地区，而一个地区的环境治理同样也会惠及其他地区，若周边地区没有同时进行环境治理，该地区的环境治理效果将因周边地区的影响而大打折扣。因此，区域间的环境治理协作是十分必要的。然而，环境污染与治理的外部性使得各区域政府很难自觉走向协作。环境治理成果的外溢效应会激励理性的其他区域的“搭便车”行为，各个区域都想分享他人环境治理带来的成果。作为公共资源，环境的产权难以界定，各区域都有权使用，收益各地区自得，成本却大家承担，因此各区域在使用环境资源时寻求的是自身利益最大化，往往忽视了整体环境利益的协调。

随着工业化与城市化进程的加快，我国跨区域污染问题日益凸显。如长三角跨区域污染严重，跨界水域污染非常突出，专家呼吁建立区域环境合作机制。^[26]2005年，松花江水污染事件给下游的哈尔滨造成了“水危机”。这仅仅是污染跨界传输众多事例中的两个，但这两个事例说明人为的行政边界划分不能阻止环境问题在区域间的传输与扩散。环境保护是地方政府的重要职能之一，面对复杂的区域间环境治理，各区域政府需要协作起来共同行动。目前，传统的以行政区划为边界的环境管理方式已不能适应现代环境问题发展变化的需要，因此地方政府之间应该通过环境治理联盟或者环境保护联盟协同解决区域环境问题。

（二）跨区域环境治理的现状与成效

我国跨区域环境治理的地方政府协作有三个典型的区域：长三角地区、泛珠三角地区与环渤海地区。

随着经济的发展，长三角地区的生态环境问题越来越严重。2002年，长三角两省一市提出构建“绿色长江三角洲”；^[27]2003年，“长江三角洲地区环境安全与生态修复研究中心”成立；2004年6月三地签订了《长江三角洲区域环境合作倡议书》；2008年12月，签订了《长江三角洲地区环境保护合作协议（2009—2010年）》；2009年，三地借助《长江三角洲地区环境保护合作协议（2009—2010年）》的平台积极探索区域大气污染联防联控机制与措施，开展企业环境行为信息评级，并与银行信贷业务挂钩。随着合作的深入，长三角地区环境保护合作越来越切合本区域的实际，合作力度与和合作内涵不断深化与拓展。

泛珠三角地区环保合作自2004年5月广东省环保局发出《关于倡议开展泛珠三角区域环保合作的函》开始，签订了一系列环保合作协议，如《泛珠三角区域环境保护合作协议》《泛珠三角环境产业合作协议》《泛珠三角区域环境保护合作专项规划（2005—2010）》《泛珠三角区域环境监测网络规划》《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》。这一系列的协议、规划与措施为泛珠三角环境保护合作提供了制度规范，而泛珠三角的环境保护合作又提高了区域整体环境质量及可持续发展能力。

2005年，京津冀环保部门建立联席会议制度，为滨海新区的发展提供了环境保障。2006年11月，经国务院批准，成立了“北京2008年奥运会空气质量保障工作协调小组”，参加的省份有北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等相邻的省区市，6省区联合治污，保障了北京奥运期间的大气质量。该机构根据科研结果，结合各地区实际情况，制定了可操作的污染控制措施，最终形成了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》。在各项奥运保障措施的制定、实施、监督过程中，北京2008年奥运会空气质量保障工作协调小组起到了核心和灵魂作用。这一做法为我国探讨设立更高效的区域环境管理机构提供了借鉴。^[28]

以上三个区域的环境治理合作虽然各具特色，但是在环境保护与治理合作中都签订了协议，制定了环境治理的各项机制，建立了环境保护的协作机构。从合作内容来看，合作的范围包括水、大气污染的治理与保护，环境监测、环境宣传、环境技术与环保产业的合作，对促进了这些区域资源的有效利用与环境保护起到了重要作用。从协作机构的建立来看，三个主要区域都建立了环境保护机构，对跨区域防治环境污染、开展地方政府间的环境合作起到了重要的作用。并且，各区域环境保护合作的协作机制不断深化，具体体现在信息交流机制、联合应急处理机制、边界污染纠纷调节机制、联合监测机制等方面。

目前，我国的区域环境保护合作还有待完善，如在协作的内容上有待进一步完善与拓展、协作机制上应进一步深化等。但是跨区域环境保护合作为全国跨区域污染治理与环境保护提供了思路，三大区域的环境保护合作实践与成功经验也为各省之间解决跨区域环境问题提供了借鉴。