对跨行政区水权交易的环境规制

6.2.4　对跨行政区水权交易的环境规制

由于涉及生态环境的不可迁移性，跨行政区水权交易与污染规制之间存在一定的紧张关系。根据我们在第四章对流域水权的分析，区域水权是国家将其拥有所有权的水资源委托给各区域进行管理的权利，各区域政府在保证人们生产生活基本用水的前提下，在其行政辖区范围内承担基于水资源经济属性的用水顺序权配置和基于水资源环境属性的污染规制责任，各区域政府并不具有跨行政区配置水资源的权利。

在区域水权明确界定的条件下，跨行政区水权交易只有在不影响本区域水用户利益和不违反边界水质标准时才是合意的，为此，各区域只有在如下状况下才具有跨行政区水权交易的合法性：各区域政府通过提高用水顺序权的配置效率增加了水资源的复合功能价值，其在管理上的出色绩效所增加的那部分节余水资源价值通过水权交易的方式得以实现。由于各辖区所包括的水用户众多，水资源难以测度，政府管理绩效的内部测量面对信息成本极为高昂的障碍，以地方政府为主体的跨行政区水权交易只有在水用户有限的局部范围内（如辖区边界周边区域）适用，规模比较小。因此，微观层面的水权交易能在多大程度上扩展到中观层面的地区政府间交易是值得质疑的，尤其是在污染态势恶化的水资源紧缺的流域，地区间水权交易的空间有限。此外，为保证各区域在流域水污染上的环境规制责任，跨行政区的水权交易需要由流域管理机构和地区合作机构加以规范，就水权交易是否符合流域规划、是否影响周边地区和流域生态等问题进行评估。鉴于上述问题所带来的高昂成本，我们可以理解为什么在世界各国的流域资源管理中，除了国家控制的调水工程以外，地方政府之间的水权交易较为少见。

鉴于以政府为主体的跨行政区水权交易所存在的困难，更为可行的水权交易方式是落实到水用户个体，由水用户之间达成水权转让协议。对水用户来说，无论是在辖区之内还是在辖区之外的水资源价值都是一样的，关键在于获得用水权的成本和水权的大小。从国际水权市场的发展来看，考虑到流域的整体生态安全和各地区不同的规制标准，上下游跨行政区的水用户水权交易受到的限制较多，水权更多地是在各行政区范围内部转让。

澳大利亚对流域跨区水权交易与环境规制的问题进行了探索，于1998年9月开始了墨累—达令流域州际永久水权交易的试点，取得了一定的经济效益和环境效益^[12]。该试点采取的主要措施包括：（1）对流域水权的可交易区域进行了明确界定。水权交易的范围从Nyah这一地点到墨累河河口，以及达令河下游河段，不包括维多利亚州和新南威尔士州属于流域上游的环境敏感地区。（2）各州达成的流域合作协议对各州的环境责任有明确界定。MDBC则要求各州就跨行政区水权交易的环境影响提交报告。各州都制定了一系列的管理法规和水权许可政策，跨行政区水权交易面对较为复杂的规制程序（参见附录6-1）。（3）为了限制水权交易对第三方的影响，流域委员会设计了一个跨行政区水权交易的“折算率”机制，例如，上游州的水用户向下游州的水用户转让水权时，折算率是1，而下游州的水用户向上游州的水用户转让水权时，折算率则为0.9，也就是说，上游水用户如果从下游水用户那里购买了100个单位的水权（一般由水体积为计量单位），只能折为上游地区90个单位的水权，以此来减少水权交易对流域生态用水的影响。这些措施实际上都是通过对水权交易的清晰界定来实现流域环境保护的目的，如果不规范水权交易市场，将流域跨区域水权交易等同于区域内局部性的水权交易，水权交易带来的价值很可能弥补不了其污染外部性给整个流域带来的损失，针对水权交易市场在制度上设计消除外部性的战略是极为必要的前期工作（参见表6-1）。

表6-1　消除水市场环境外部性的制度设计

资料来源：刘伟，2005：277—278。