水权的实现机制

三、水权的实现机制

(一)作为宪法财产权的水权

作为公法的水权，强调的是水权的公权属性。水权既然以管制权为核心内容的公权形式存在，其权力主体就为国家，国家根据特定立法对水资源行使排他性的管制权，同时保障权利人水权的实现。无论在理论上还是在实践中，政府应基于公益目的享有水权，而为确保公益的实现，政府必须建构相应的制度体系。公权性质的水权，一般体现为水资源所有权归属于公权主体，处分权决定于水资源管制机构。公法下的水权制度依赖于正式的治理结构和法律救济机制以及非正式的制度和民间法。⁽¹¹⁾

正式制度和非正式制度、中央管制机构与地方行政机构之间的有效契合，成为公法水权的绩效保障和价值取向，而要实现这些契合，必须满足以下条件:首先，信息披露的全面性以及信息理解的对称性。如果立法者与公众对国家法和民间法有不同的理解，而信息披露和理解的路径又很缺乏，其结果必然是两者的背离;如果中央管制机构与地方行政机构以及流域机构在水权制度的实施效果及其问题上缺乏有效的沟通，那么，信息披露的片面和信息救济渠道的缺失会使得公益落空。其次，公法水权立足于公益进而取得合法性和合理性。滞后的管制政策必须充分考量水资源的长期效益和短期要求，并且满足不同层面用水户的利益诉求。这种效益或利益诉求，由于受到信息不对称以及管制机构官僚作风的影响而成为一项制度风险。第三，公法水权必须考量管制绩效的评价。如果基于公益的水权管制导致需要建立庞大的官僚机构、信息披露成本过高甚至是信息披露基本为不可能、且难以适应多元主体的利益要求时，这种水权定性就需要进行调适。

(二)作为民法财产权的水权

私权自治的机制在维系私有财产以及增进权利人权益方面发挥了积极的作用。水资源作为农业生产和工业生产的基本生产资料，成了产品成本的必要组成部门。因此，将水资源作为生产资料置入竞争性的市场，有利于提高生产效率和市场效益。那么，私法自治下的民事水权是否可以像其他的私有产品一样在市场上有序流通并且通过竞争增进效益呢?显然，水资源不同于一般的私有产品，其首先是自然资源，其次才作为经济资源而存在。资源功能的水权，应该引入竞争以增进效率和提高效益，但是，作为民法财产权的水权的实现，必须满足一定的前提条件。

首先，作为民法财产权的水权的实现，需要建立水权交易的市场机制。在目前的水权交易实践中，⁽¹²⁾交易的数量和规模都不足以形成一个健全的市场;而且，水资源的区域性分布不均衡的特征，也使得民事水权交易不能像其他私有财产权一样形成统一而发达的市场，水权人交易的空间有限。有学者将水权界定为准物权，从法理上说这种界定无可厚非，但是从实践上看，作为准物权的水权只是停留在教科书中，因为实践中没有保障准物权变动的水权市场。因此，水权市场建设，是水权交易即水权民事财产权得以实现的前提条件之一。

其次，作为民法财产权的水权的实现，也取决于水权处分的对价。当水权人进行水权交易的成本大于其收益时，水权人会放弃处分其水权;当水权人无法预知市场对水资源的需求时，其水权的价值处于或然状态，水权人也会减损对水权保护的积极性。因此，水资源的价格形成机制和水资源市场需求的信息披露，也会影响民事水权的合法性和合理性。

第三，作为民法财产权的水权的实现，还要求水资源具有稀缺性。水资源的稀缺性是不言而喻的，但是在水资源分布不均衡和经济发展不同步的不同地区，水资源的稀缺性又存在不同区域间的明显的差异性。在水资源丰富的地区，由于作为民事财产权客体的水资源基本不具备该地区社会或民众普遍认同的价值，从而难以成为财产权的客体，对水资源给予民法保护也似乎多此一举;而在水资源稀缺的地区，水权纳入财产权的保护就显得十分必要。这种差异性，要求立法在确定水权制度时必须考量区域水资源的分布及使用状况，区别对待，不搞一刀切，否则，脱离实际的水权制度只会导致水资源利用的低效率。

(三)作为共用财产权的水权

共用财产权并不是一个严格通用的法律范畴。本文意义上的共用财产权强调的是，在水资源的环境功能实现过程中，区域水环境中的公众，为确保环境和生态的优化而获取的对水权的共用持有以及水资源利用的区域性共同参与和治理。

公共治理的前提是公有信念的形成。只有区域地区的公众普遍认识到水环境作为公共产品在经济生产和社会生活中的巨大价值，他们才会参与到对共用财产权的构建和保护中来。因此，在那些缺乏共用信念的区域或流域，用公权保障水权就显得非常必要。而且，在环境水权中，共用财产权与宪法财产权在很长一段时间是相互依赖、共生共存的，宪法财产权是水资源的环境功能实现的基础，共用财产权是水资源环境功能实现的方向。