凸显监督职能，着力提升案件管理水平

重庆市渝中区人民检察院 杜新武

为贯彻落实曹建明检察长提出的“把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要位置”的要求，加强对检察权运行的监督制约，逐步实现检察工作一体化建设，重庆市部门基层检察院自2005年起先后启动了案件管理改革，取得了一定的实践成果。2011年底，重庆市检察院作出总体部署，要求全市各级检察机关认真落实，分级分批的在2012年度内完成案件集中管理部门的组建工作，并出台了《重庆市检察机关案件集中管理工作办法》，对案管部门的工作职责、机构设置等作出了明确规定。

一、渝中区人民检察院案件管理工作现状

职责范围:该院立足于可操作性和可流转性，将原先的检察长办公室职能全盘移植，并将刑检部门(侦监、公诉、未检)案件先行纳入流程管理，其案件管理办公室职责范围可概况为:统一刑检案件受理、扫描、分流和送达，统一案件查询和律师和诉讼当事人接待，统一涉案赃款赃物管理，统一开展各类案件质量管理、监督工作，统一管理检察官执法档案，负责人民监督员、检察开放日和检委会办事机构的日常工作。

组织架构:部门人员配备为7名，正式干警6名，部门负责人2名，案件督导人员2名，业务内勤2名，聘用制书记员1名，干警平均年龄36岁。

工作方式:实行搭档制，由一名督导人员和一名内勤搭档，对口负责侦监、公诉条线的事务管理和质量督导，主任负责全面协调和及时补漏，副主任负责职侦案件督导和检委会日常工作。聘用制书记员予以协助。

履职情况:截止目前，共受理、分流审查逮捕案件374件456人，监督、送达审结案件369件449人，录入提捕书374份，批捕案卡369份;受理和分流公诉案件612件662人，审查和送达公诉案件535件582人，录入起诉意见书662份，公诉案卡582份，法院判决629份。接待律师、办案人员等查询共计200余人次，移转其他材料231份。日均处理案件17件，接待查询3人次。开展定期案件督导工作2次，共计抽查各类案件170件;网上督查400余件，跟庭考查14次。组织召开检委会8次，审议案件28件38人，审议事项1件。组织开展检察开放日1次。

二、存在的问题和原因分析

(一)存在的问题:

1.事务性工作繁杂，牵扯太多的人力和精力。

公安 → 内勤审查受理 → 法警告知 → 登手工、电子台帐、分案

承办人办理 → 起诉 → 内勤结案审查 → 法警送达 → 法院

公诉内勤 → 登台帐 → 录报表 → 承办人 → 结案

以1件公诉案件的全部流程作业为例，从审查管辖、受案、告知、分案、流转、送达，再到在统计系统中录入提捕数、起诉意见书、审结案卡、判决等一系列程序，一个案件的事务性工作处理至少在半个小时以上，接待查询1人次需5分钟。照此工作量推算，本院案件管理办公室每天在处理案件上的时间都在9个小时以上，再加入日常的衔接工作以及未纳入案管系统管理的退侦案件、不予受理案件的审查移交工作，案管干警的大部分精力全部深陷于事务性的服务工作，而这还尚未包括日后即将实行的案卷材料扫描和重新装订工作，事务性工作任务相当繁重，导致没有过多的人力和精力来重点从事案件质量督导和流程监管工作。

2.能力参差不齐，无法正常履行监督职能。

从案管人员的年龄构成来看，结构比较合理，但从综合素质上来看则参差不齐。案件督导人员虽在各自条线上具有一定的业务工作经验，但普遍缺乏总结归纳、提炼分析的能力和动力，无法对在监督过程中发现的趋向性、苗头性问题进行归纳分析、总结提炼，无法很好的发挥为全院案件质量问诊开方的功能。业务内勤则完全深陷于大量琐碎的事务性工作，疲于应付，无暇思考提升，既是对办案力量的浪费，也不利于年轻干警的成长。

3.职责范围杂乱，导致工作重心不明。

从现行的工作内容来看，既包含了事务性工作又承担了案件实体审查职能;既担负案件质量管理职责又负责检务公开工作，同时负责人民监督员工作。将案件质量和事务管理、检委会办事机构、人民监督员工作、检务公开工作几项不同内涵、不同条线的工作简单归纳在一起，使得案管工作头绪繁杂，眉毛胡子一把抓，无法突出重点。

(二)原因分析

1.认识不统一，运转乏力。

案管部门的设立，是对各个业务部门的执法办案活动增加了一道关口，涉及到和各个业务部门的沟通协调问题。新设部门运行之初，同样涉及到与其他综合部门的协调对接问题，而协调是否有效取决于认识是否统一。案管部门究竟是什么定位，应该发挥什么职能，在全院范围内缺乏统一认识，导致没有沟通一致的良好基础。案管部门要么缺乏监督意识，要么有心无力;业务部门要么缺乏被监督意识，要么存在抵触情绪。没能很好的从思想上达成共识，只能是事事靠商量，件件靠协调，尚未形成一种规范化、程序化的工作流水线。

2.导向不准确，职责乏明。

案件集中管理改革虽然进行了多年，但仍有部分干警对案管工作的发展方向存在认识误区，有些同志认为多年来检察机关依靠业务部门行政管理的模式对案件分条块进行管理的效果很不错，根本没有必要设立专门的案件集中管理部门;有些同志则错误的将案件集中管理简单定位为从事内勤事务和数据统计工作，将事务性的服务工作作为案管部门的中心工作来引导，认为案管部门就是为业务部门服好务，承担所有事务性工作，保证业务部门的质量和效率。导致案管工作的发展缺乏统一、明确的导向，在职责范围的确定上也是五花八门，不规范、不统一。

3.思想不重视，履职乏术。

从检察工作的发展现状来看，执法办案仍是检察工作的重心，也是容易做出成绩的节点。由于各基层院普遍存在案多人少的突出矛盾，各院都是把主要警力朝一线业务部门倾斜，为了不影响现有工作的正常运转，在调整配备案管力量时，没有充分认识的案管工作的岗位需求，没能高标准、严要求的配备骨干人才，往往导致在运行的过程中只能勉强维系服务性工作的基本运转，没有更多的精力和能力去开展监督工作。而作为案管人员本身，也普遍存在有畏难情绪，认为有些问题是长久存在的，发现问题容易，纠正问题很难，涉及到部门的协调，是得罪人的工作，卖力不讨好不如维持现状、随波逐流，丧失主动出击、认真履职的动力。

三、引发的思考及工作建议

以渝中区检察院案管工作运行现状，通过对相关已启动案件集中管理工作的试行单位进行比对分析，笔者认为在案管部门的初期运行过程中，从层面上来看，普遍存在“上面很重视，下面在应付”的局面;从部门上来看，普遍存在“该不该干、要不要干”的困惑;从个体上来看，普遍存在“能不能干、愿不愿干”的尴尬。而要彻底的解决这些问题，就必须抓住症结所在，从主观认识、力量配置、机制构建等方面进行强化打造，确保案管工作在运行初期即有一个正确导向、有一支强力的队伍、有一套行之有效的机制，逐步树立起案管工作的权威，不断强化其内部监督制约职能。

(一)统一思想，明确案管部门的职能定位

1.强化一个共识。

即案管部门的功能认识，案件管理部门的设立，是分权制衡的必然要求，是检察工作一体化发展的必经之路，是检察机关加强内部监督制约的内在需要。从本质上讲，案件管理部门并非划转或者分解业务部门办案职能，而是一种管理机制创新，其根本目的在于代表检察长和检委会对办案流程、执法行为进行管理监督，其宗旨在于打破当前上级和下级检察机关之间、同一检察院各业务部门之间“相对独立，各自为政”的工作局面，增强内部监督，提高案件质量和办案效率，促进执法规范化。

2.处理好三个关系。

案管部门和业务部门的关系，两者对应的概念不同，既不能认为案管工作是业务工作的简单划转，也不能认为案管工作是对业务工作的强行干涉。案管部门负责案件的全程管理和质量监督，业务部门负责本部门案件的环节管理和质量控制，两者之间要形成分工负责、有机衔接的一体化案件管理机制，共同促进检察业务工作依法规范开展。

案管部门和其他监督主体的关系。案管部门是检察机关内部监督机制的丰富和发展，而不是对相关部门监督职能的取代，不能将检察机关的内部监督职能全部寄托于案管部门一身，要以强化案件监督管理为重点，实现案件统一管理与纪检监察部门的专门监督有机结合的内部监督制约体系。

监督管理和服务的关系。从目前全国各地检察机关运行情况来看，有的将案管部门定位于“监督”，主要侧重开展专项检查和案件督查，存在明显的滞后性和单一性，而且由于管理的缺失，监督也难以到位;有的定位于监督管理和服务，把三者摆到同等位置，承担了大量的事务性和辅助性工作，很大程度上弱化了监管的力度;有的则单纯的定位于“服务”，完全把案管部门作为一个后勤保障部门存在，完全违背了案管设立的初衷。应该讲，案管工作的主要内涵包含了监督、管理、服务三个方面，三者是辩称统一的关系，监督是根本，管理是手段、服务则是履职的积极效果。管理和服务的终极目的是凸显案管部门的监督职能，因此要紧紧围绕监督职能中心，科学研判管理和服务的方式、范围，确保监督职能的有效发挥。

3.界定好四项职能。

流程管理:统一管理检察机关所有案件的“进口”和“出口”，全程监管案件办理过程，协调案件流传过程中与上级检察机关、公安机关、人民法院、本院各业务部门的关系。需要特别指出的是，案管部门在进行流程管理的过程中，要充分考虑实际效果和效率，不能单纯的为了管理而管理。如案件送达工作，以往由业务部门和法警部门直接进行交接，实行案件集中管理后，案管部门作为流转枢纽，不仅没有减少业务部门和法警部门的工作量，而且徒添两道工续，严重影响了工作效率，完全可以取消此项程序设置，而通过案卡报送录入和文书备查的方式达到出口监管的目的。

质量监督:对各项检察业务工作实施管理、监督和考核，对办案质量进行评查，对执法过程中的重要节点、重点案件、重要文书等适时开展专项检查。案管部门的监督应在原先事后监督的基础上，向前延伸到进口、流转、办理等节点上的事前监督和事中监督，实现监督全覆盖。而在监督形式上，主要还是采取程序上监督为主，实体监督为辅的原则。对全部案件进行流程监管，对重点案件进行实体审查。这里就涉及到案管部门和检委会办事机构是否合署的问题，对此，在理论界和实践中都存在认识分歧，有的认为案管部门的核心职能是程序监管，而检委会案件主要是进行实体审查，应当由专门的、不同于案管部门的机构进行办理;有的认为案管部门的职能既包括程序监督也包括实体监督，既然事后评查和专项检查这类的实体监督都归于案管部门，检委会工作当然也可以由案管部门来承担。笔者认为，分设没问题，合署也可以，这要取决于各院对案管部门的功能定位以及案管力量配置的客观情况而定。

服务决策:对检察机关接收案件情况、各类案件办理情况、案件质量情况等进行统计、分析，为检委会、检察长和各业务部门的决策和管理提供参考和配合。作为专门的案件管理机构，案管部门理应发挥好为领导决策和业务工作提升的服务作用，通过监管、评查、总结、对比、分析等形式发现案件办理、流转过程中存在的问题，案件发展的总体态势，任务完成的总体要求，形成第一手素材，让检委会、检察长和各业务部门知晓、了解后便于决策、改进。

事务办理:负责案件材料的统一扫描、律师和当事人的统一接待、案件统一查询、涉案赃证款物的统一监管和对检察机关制发的涉及人身、财产强制措施以及重要诉讼环节的法律文书的统一管理。当前，由于统一的案件管理平台尚未投入运行，部分设备尚未采购到位，案件材料的统一扫描和文书开具大多还没有启动，但可以预测，这两项工作的启动必将带来大量的事务性工作，因此，有必要提前作出应对，及时和公安机关沟通，争取实现资源共享，将大量的案件材料扫描工作分解到各侦查单位身上，既能满足我们自身的工作要求，又能大大减少不必要的工作量，提升工作效率。

(二)科学配置，保障案管人员的履职能力

1.树立工作权威:设立案管部门，担负检察业务管理职能，是对检察机关缺失专门业务管理机构的重大制度改革。没有一定的权威，要想对其他部门进行监督管理，是不可能的，也是根本做不到的。而案管部门运行初期的功效和影响，则直接决定其走向，必须引起高度重视，因此，各院要高度重视案管人员的配备，有意识地树立其案管部门的工作权威，切实为案管发挥职能作用创造良好的工作环境和履职氛围。可借鉴山西省检察机关的做法，力争高规格批编设立案管部门，高规格配备负责人，高标准配备案管人员，实现检察业务管理职能和组织机构规格相适应。

2.整合智库资源:为增强质量监督工作的权威性，在由案管部门督导人员实施常规督查的基础上，借脑借力，整合院内优势人力资源，组建由专职检委会委员、业务部门办案经验丰富、业务知识功底深厚、工作责任心强的业务骨干组成的案件评查人才库，在检委会和检察长的组织领导下，进行重点评查和专项检查工作。

(三)完善机制，凸显案管部门的监督职责

1.构建工作指标评测机制。作为专门的案件管理机构，笔者认为案管部门的突然任务体现在能否在全程监管的同时，事先对各项业务工作指标进行一个预测评估并设定一个动态的相对量，供各院和各业务部门参照执行，从而在纵横两个方面对检察业务的总体运行情况进行把握和引导。而这也依赖于全市三级机关之间和各检察院内部的一体化发展进程，首先需要上级案管部门对全市各条线工作任务进行评测，由各基层检察机关案管部门根据上级评测，结合本院党组对各业务部门的工作指标要求，进行科学预判，拟定各项工作指标供各业务部门参照执行，并实施动态监测，保证全院各项业务工作在一个总的统领下稳步有序的完成预设工作任务。

2.构建案件流程监管机制。加强对执法办案全过程的规范化管理，不能局限于口头协商和个案协调，而应着手制定《案件工作流程管理办法》，对各节点进行明确规定和赋权。通过对收案、分案的管理，确立案管部门受理案件的决定权，掌握受理时间和基本案情，将不符合受理标准的案件挡在“进口”外，从源头上杜绝人情案、关系案的发生;通过网上督查、期限预警、跟踪检查，实现案件办理过程中的同步监管，及时发现问题苗头并消除隐患;通过案卡录入、文书开具、文书备查，把好案件出口关。把有问题的案件堵在“出口”内。

3.构建案件质量管理机制。着力推进案件质量监督的刚性化，对所有检察业务案件进行全方位立体化监督，确保案件质量的标准化，建立完备的《案件质量管理办法》，通过事先审查、网上督查、跟踪检查、跟庭考察、备案审查、专门审查、定期抽查、专项检查等方式和范围的确定，实现案件质量的事前、事中、事后的全程动态监督，切实保证检察人员正确履行法律职责，促进规范执法、公正执法、廉洁执法。

4.构建案件分析评价机制。有针对性地强化领导和指导是推动检察机关各项业务工作科学发展的必要途径，而统筹指挥检察业务就需要加强对总体情况的分析和研判，建立检察业务定期分析研判机制。案管部门应以业务数据和工作运转情况为依据，通过对一定时期执法办案情况进行定性定量分析判断、对一段时期内各项检察业务开展的基本情况进行数据比对、对案件质量存在的问题进行归纳分析并提出改进意见、对工作运行提出对策建议等形式，及时向检委会和检察长汇报，根据指示，督促相关部门予以落实和改进，从宏观上保障案件的总体质量，促进检察业务建设。

四、结语

万事开头难，案管部门在运行之初，倍加需要领导的关心和扶持，需要各业务部门的理解和支持，更需要我们每一位案管人员静下心来，认真思考，践行探索。“万人操弓，共射一貂”，案管工作必能充分发挥其自身的内部监督职能。