安平县地税局孙彩霞

安平县地税局　孙彩霞

2014年10月20日至23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。自国务院于1988年在全国税务工作会议上首次提出“以法治税”，1998年发布《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》，在这20余年里“依法治税”对国家经济建设起到了举足轻重的作用。本文主要探索“依法治国”背景下基层单位如何通过“管理+服务”向“服务+执法”征管模式转变更好地贯彻“依法治税”。

一、“管理+服务”模式下税收工作的弊端

（一）管理粗放，疲于应付

一是日常工作繁重，税务人员疲于应付。以安平县局为例，该县管辖企业10165户，管理员38人，人均管辖户数267户，在国家降低企业申办门槛后，新增企业呈上升趋势，仅去年1—10月份，新办理企业2108户，日均办理税务登记企业7户。且随着企业的组织形式和经营方式呈现多样化，以丝网、过滤等传统行业为主的新办户中实体纳税人少、贸易型纳税人多，部分企业没有固定生产经营场所，有的找不到、联系不上，给管理带来很大困难。不仅如此，税管员还要承担税收宣传辅导、信息采集、日常巡查、纳税评估、调查审批等日常性工作及临时性工作任务，这种保姆式的税收管理模式，使人少事多的矛盾愈显突出，税管员常常感到疲于应付。二是绩效考核部分指标设置不科学，比如，按期申报率、电子缴税签约率、网上申报签约率、双定户委托银行代缴普及率、网络发票推广率、网上办税服务厅使用率及多次未申报问题、多次逾期申报问题等绩效指标，强迫管理员管了一些应由纳税人自己做主的事，造成管理员花费大量的精力与纳税人沟通，甚至代劳，增加了繁重的工作量。

（二）违法成本低，纳税遵从度不高

在不少企业决策者眼里，纳税是一笔损失而不是每个公民的义务。同时，我国税收征收法及其相关法律对企业的偷漏税行为的处罚力度和手段不够，导致部分企业决策者对于偷漏税行为存在侥幸心理。一是经济处罚成本低。当前，受信息不对称、稽查检查方式限制、税务人员素质及纳税人偷税手段多样性、隐蔽性等因素影响，税务部门很难及时、准确发现偷漏税问题，即使查出企业偷漏税问题，按照税收征管条例的规定，对纳税义务人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴税款、滞纳金，并处不缴或者少缴税款50%以上5倍以下的罚款，难以对纳税人经济上造成较大损失。二是法律处罚成本低。《刑法》规定，纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款数额较大并且占应纳税额10%以上的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；数额巨大并且占应纳税额30%以上的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。《税收征管法》第六十三条也规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但从实际操作来看，很少有企业因为偷漏税而被追究刑事责任，导致个别纳税人选择挺而走险。三是社会信誉成本低。信誉成本，包括其税收违法行为给其自身带来的信誉损失，以及给社会信用环境造成的负面影响。由于社会公共产品是相对一定的，如果一部分人偷税，就意味着另一部分人分担了他们应付的部分，后者就会产生心理的不平衡感，也会考虑采取偷逃税行为，这一现象被称作“信誉的沦落”。由于国内还没有建立完整的企业信用等级制度，税收Ж 与个人就业、升职、出国、消费、深造等没有联系起来，偷税人在名誉、地位等方面不会受到任何损失，难以形成诚信纳税的环境，纳税遵从度也难以提升。

（三）执法风险增大

税收执法责任产生的原因大体有两种：一种是主观故意违法执法，或主观怠于履行法定职责。在当前管理模式下，主要体现就是管理人员直接管户，与纳税人经常交往发生的廉政风险。另一种是制度性因素，被追究执法责任是因为制度性因素或者主要是因为制度规定了人力难以达致的管理要求。这些制度设计基于一种“良好的愿望”，就是试图保证有人对国家的税收不被侵蚀承担完全责任，从而把纳税人不遵从税法导致的税收损失归于税收执法人员。比如：实施绩效考核和标准化管理，工作的细化、规范化和量化，考核指标不够科学，加大了执法人员的税收执法风险；偷逃税等各种犯罪手段层出不穷，税务人员水平参差不齐或工作繁杂顾此失彼，出现的管理漏洞，增大了执法风险。

二、对实行“服务+执法”税收模式的建议

在“依法治国”、“依法治税”背景下，从“管理+服务”向“服务+执法”转变，即由“征收、管理、评估、稽查+服务”向“服务+征、评、查”转变，通过将税务检查的指向由检查所有纳税人向检查有税收违法违规风险的纳税人转移，将有限的税收管理资源由用于管好所有纳税人向优先用于管好遵从风险较高的纳税群体转移，真正实现税收管理的专业化、科学化和一体化。

（一）明确一个目标，即构建现代化的征管体系

干什么事都要有目标，改革的目标就是构建现代化的征管体系，实现“两提高、两降低”（提高税法遵从度和纳税人的满意度，降低税收流失率和征纳成本）。构建现代税收征管体系，就是要逐步实现征管制度现代化、征管体系整体功能现代化以及征管模式、流程、职责、方式、手段、机构和人员素质等征管主要要素现代化，做到服务优质高效、执法公开透明、机构设置科学、信息广泛应用、队伍充满活力，各环节工作有序开展、体系化运行。

（二）转变一个观念，即从管理向执法转变

要实现观念转变，首要的是以明晰责任为前提，按照市场经济发展中“经济人”的要求，清晰界定征纳双方的权利和义务，并确定相应的法律责任，确立税收征纳双方法律地位的平等，使遵从税法既是对纳税人义务履行的要求，也是对税务机关义务履行的要求。在此基础上强化执法理念，真正把纳税人看作为市场经济的主体，自主经营，自负盈亏，负有依法履行自主申报纳税的义务，享有税务部门提供公共服务的权利，真正将税务机关的主要职责落实到依法征税上，避免从事“保姆”式管理，更不能“越俎代庖”。

（三）推进一个改革，即机构及职能改革

一是由保障服务向综合服务改革。“服务+执法”中的服务，涵盖了电话咨询、导税、投诉处理、申请流水号等日常服务，从税务登记、辅导、定额直到申报征收前各环节业务，以及催报催缴、代开发票、契税征收等所有涉税业务的广义服务。以上涉税业务实质上是服务行为，而不是执法行为。针对这一理念，应充实征收分局人员力量，由办税服务前台向综合服务机构职能转变。将办理税务登记、辅导、定额、催报催缴、户籍管理、发票管理等具有服务属性的基础管理事项归为纳税服务，各业务部门的纳税服务职能也简并整合到征收分局，最终实现提效能、减负担。二是由分户管理向分事执法改革。调整管理分局职能，将税源管理事项进行横向拆解，重新分类，将管理分局的职能定位于纳税评估，工作重心从管理向评估改革，从而将税务管理人员从催报催缴、申辩整改等日常税收征管业务中解脱出来，集中精力对纳税人自主申报状况进行监管，实现从过去一人全权管理转变为多人协作管理，由分户到人变为分事到分局。三是由全面管理向风险管控改革。推行以风险管控为导向的分类分级专业化管理，将风险管控的理念和方法贯穿于税收征管全过程，将税务检查由查所有纳税人向有税收违法违规风险的纳税人转移。构建统一的分析平台，汇总多部门的疑点信息，集中精力开展风险分析及应对，提高评估和稽查选户的针对性、准确性，提升征管质效。

三、实施“服务+执法”税收模式的意义

一是将进一步凸显依法治税。依法治税是税收工作的灵魂，是新时期税收工作的核心。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，四中全会更是提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务。“依法治国”政策落实到税务部门就是要坚持“依法治税”。实行“服务+执法”税收征管模式，严格规范税收执法行为，提高税收执法水平，正是要将税收管理重新回归到法治化的轨道上来，以适应依法治国的时代要求。二是将进一步推进专业化税源管理。“服务+执法”征管模式改革，将实现以科学分类、准确划分职责为基础，以加强税源监控、强化风险管理为重点，以深化数据应用、实施信息管税为手段，以提升管理层级、转变工作方式为关键，以优化机构设置、合理调配资源为保障的税源专业化管理体系，从而提升税收管理的质量和效率，提高纳税人的税法遵从度和社会各界的满意度，降低税收流失率。三是将进一步构建诚信纳税环境。构建征纳诚信关系、提高税法遵从度是税务机关与纳税人共同的责任和义务。通过征管改革，明晰征纳双方各自的权利义务，税务机关率先遵从税法，依法行使国家赋予的税收管理权力，促φ 法得到公正执行；加强税源监管，有利于督促引导全体纳税人依法诚信纳税，提高自主申报纳税的质量，从而有利于营造诚信纳税的良好环境。四是将进一步降低税收执法风险。一方面，通过将税收管理员从日趋繁杂的事务中解放出来，可以有效解决“不作为、作为不到位”的问题；另一方面，通过税收执法、服务针对不特定纳税人，依法受理纳税人的申请事项，避免税务人员与纳税人之间的固定执法关系或服务关系，ī　发生廉政风险的渠道。