各国学者对行政功能构成的不同阐述

一、各国学者对行政功能构成的不同阐述

早期的公共行政学家曾从不同的角度对行政功能进行过细致的分析和探讨。对行政功能的研究直接涉及行政组织的作用和功效问题，它从研究行政组织自身结构转入研究行政组织的活动领域及其所具有的功能。

(一)关于行政功能构成的经典论述

1.政治—行政二分法

政治—行政二分法是从政治与行政的区别方面探讨行政功能的一种方法，它为行政学成为一个独立的研究领域起到了积极的推动作用。其主要代表人物是公共行政学的创始人伍德罗·威尔逊、弗兰克·J·古德诺和马克斯·韦伯等。他们的主要观点是在所有政府体制中都存在着两种主要的政府功能:政治功能和行政功能，政治功能是表达国家意志的，行政功能是执行国家意志的。

2.行政功能及其要素说

法国著名管理学家亨利·法约尔就认为行政功能具有五种主要功能，即计划、组织、指挥、协调、控制。法约尔虽然是从企业的角度研究行政功能的，但是他认为他的理论不仅适用于企业，也适用于军政机关和宗教组织等。法约尔对行政功能及其五种基本功能所做的简单定义如下:

(行政)管理，就是实行计划、组织、指挥、协调和控制；

计划，就是探索未来，制定行动计划；

组织，就是建立企业的物质和社会的双重结构；

指挥，就是使其人员发挥作用；

协调，就是连接、联合、调和所有的活动及其力量；

控制，就是注意是否一切都按已制定的规章和下达的命令进行。^[5]

3.管理(行政)七功能说

美国管理学家卢瑟·古利克在与英国管理学家林德尔·厄威克于1937年共同编辑出版的《行政管理科学论文集》中在法约尔思想的基础上提出了人们一般所说的管理七职能说。在对“管理”一词的理解上，管理七职能说严格地说也应是行政七种功能论。一是因为古利克把管理职能主要应用于政府管理，他主要研究的是公共行政问题；二是因为管理七职能在实际运作中确实存在并发挥了功效，他用七种管理职能的首字母构成的组合词“POSDCRB”来表明行政所具有的抽象内容，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。

关于行政功能的早期经典论述，只是为这方面的研究提供了某些有价值的指导或参考，但不能作为某种固定的准则或模式。例如，威尔逊和古德诺关于政治功能、行政功能的定义及其领域和范围的具体论述本身有一定的局限性。美国公共行政学家保罗·阿普尔比就对其理论的局限性进行了批评。早期的这些经典论述只是提出一些初步的、基本的概念，如果要真正了解现代国家行政组织或政府行政功能的复杂内容和重要影响，还必须进行更深入、细致的探讨和研究。

(二)关于行政功能构成的现代论述

按照布坎南的理论，政府行政功能的构成包括三个层次:第一，执行现行法律的那些行动；第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些活动；第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。^[6]

按照台湾张金鉴教授的研究，在一般意义上，行政功能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展六个范畴。^[7]

而世界银行在其1997年的世界发展报告中指出:“每一个政府的核心使命”包括了五项最基本的责任，即:1.确定法律基础；2.保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；3.投资于基本的社会服务和社会基础设施；4.保护弱势群体；5.保护环境。这些角色并不是那些最小化政府的必然角色，而是保证市场运行的必然选择，它包含了对政府的积极作用的肯定，这与人们在20世纪七八十年代所持的仅仅强调政府最小化的简单观点是不同的。

美国学者安德森提出了另一组相对较为实用的政府角色，他探讨了七项他称之为一般角色的政府的基本功能。这些功能包括:^[8]

1.提供经济基础

政府为现代资本主义体系的正常运转提供所必需的制度规则和安排，包括对财产的确认和保护，合同的执行，为货币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权提供标准以及维护法理、程序和关税体制。现代经济社会也是政治社会，离开政治体制为其制定的游戏规则和经济生活的框架，经济体制根本无法运行。经济合同具有法律约束力是由于政府为其制定法律并最终由国家强制力予以保障。

2.提供各种公共产品和服务

有些有益于社会整体的公共产品对个人而言却很难根据其使用的数量而付费。一旦将它提供给某个人，就等于是向整个社会提供。这些产品包括国防、道路和桥梁、航行救援、防洪、清理下水道、交通管理系统以及其他基础设施。许多项目因其广泛的应用性、不可分割性以及非排他性而被界定为公共产品。但政府干预并不意味着政府直接供应。这些公共产品及服务可由私营部门提供，但由政府来设计一套行政体系来征收相应的费用。

3.协调与解决团体冲突

政府得以存在的一个基本原因是需要它缓和和解决社会中的冲突，维护正义、秩序和稳定，包括在经济上保护弱者、抑制强者的行动。政府可以试图通过制定儿童劳动法、最低工资法和劳工补偿计划等以平等取代剥削。

4.维护竞争

竞争在私营部门并不总能持续进行，因此经常需要政府干预以确保竞争的真正实现。离开政府的控制，自由企业制度的优越性将无从体现。不受限制的竞争可能反而导致对竞争的破坏，而竞争者也完全可能会由于合并或窜谋而结束竞争。一个真正的竞争性的市场并非是天然不可改变的，并且它也并不总是能够维系自身的存在。由于存在一些私人势力，他们或是对受到的约束感到恼怒，或是拒绝服从竞争规则的控制，或是渴望将竞争的计划职能纳入自己的手中，如果缺乏适度的管制，并自行制定商品价格，就很容易使竞争遭到破坏。企业抱怨政府干预过多实际上是一个悖论，政府的行为——包括制定证券交易法、公司法、公平交易与价格仲裁法、反垄断法和消费者保护措施——对维持和增进私营部门的竞争是必不可少的。

5.保护自然资源

人们不能依赖于竞争性力量来防止资源浪费、保护自然环境不被恶化并确保后代的利益不致受损。市场活动对环境造成的破坏是教科书中外在性和市场失灵的例证，只有政府才能缓解这种对环境的破坏。

6.为个人提供获得商品和服务的最低条件

市场运作有时会产生某些残酷的或社会难以接受的结果——贫困、失业以及营养不良等——这是对人们的影响而言的，而有一部分人则会由于疾病、年迈、没有文化或其他原因而被排除在市场经济之外。除了最极端的经济理性主义者之外，其他所有人都一致认为减少贫困是政府的合理角色，但在政府扶持的程序和提供的方式上有较大的争议。

7.保持经济稳定

商业性经济周期总是上下波动的，暴涨之后是暴跌，而政府则可以通过制定财政预算、货币政策以及对工资和物价的调控等政府行为予以缓和。虽然政府行为并不完善，甚至有时是错误的，但社会依然认为政府必须对国家经济负责，而且社会还普遍对政府抱有期望，认为它应该并试图解决任何问题。如纽约世贸大厦被炸之后，美国民众对政府的期望急剧提升，而事实上美国政府也做了最大的努力，发挥了前所未有的重要功能，如对航空公司的补贴和对各项刺激经济发展政策的调整部署等。

从上述当代学者对行政功能构成的阐述中，我们可以发现，由于行政功能的构成划分的标准不同，依据的条件不同，随着科技和社会的发展，对于行政功能构成的研究较之早期的经典阐述有了很大的发展和拓延。