公共部门员工工资制度设计与管理

第二节　公共部门员工工资制度设计与管理

在我国现阶段，非营利性的公共部门范畴十分广泛，包括政府机关、事业单位、民间组织和一部分公共企业等，其中，政府部门是最典型的公共部门，也是我国广义公共部门的主体。基于此，本节着重探讨政府部门的工资制度。而政府部门的工资制度包括政府公务员的工资制度和政府机关工人的工资制度，在此主要介绍政府公务员的工资制度。

一、公务员的职级工资制

一般意义上，工资制度就是指工资等级制度，即在工资分配过程中，根据按劳分配的原则，从工作质量方面确定一定时期的工作标准和工资标准。我国公务员目前的工资制度是从国家机关工作人员工资制度发展而来的。在1956年到1984年相当长的时期内，国家机关工作人员实行职务等级工资制，直接统一按货币规定工资标准。1985年后，实行以职务工资为主的结构工资制，国家机关行政人员的工资主要由基础工资、职务工资、工龄工资和奖励工资四部分组成。结构工资制对解决以往级别不符、劳酬脱节等问题起到了积极作用，但随着情况的变化，其缺陷也逐渐暴露出来:(1)工资分配过分强调职务因素，加重了“官本位”的社会观念，使得公务员往往以能否晋升作为价值取向，扭曲了公务员作为公共权力行使者的职业特征;(2)缺乏正常的增资机制，工资增长依财政状况而定，缺乏制度保障;(3)平均主义日趋严重，基础工资所占比重逐年下降;(4)不适应科学分类的要求，国家机关、事业单位实行单一的工资模式，无法体现各类工作的劳动特点。

在这种背景下，我国现行的公务员职级工资制伴随着我国公务员制度的实施而正式确立，它是在总结我国实行的职务等级工资制和以职务工资为主的结构工资制的经验教训并吸收了国外公务员工资制度的有关规定的基础上确定的。1993年的《国家公务员暂行条例》确定:“国家公务员实行级别工资制。”级别工资制从1993年10月1日起实行，根据不同职能，将公务员基本工资分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分，其中，职务工资和级别工资是职级工资制的主体。

1.职务工资

职务工资主要体现了职务高低、责任轻重、工作难易程度，是职级工资制中体现按劳分配的主要内容。公务员职务分为领导职务和非领导职务。在职务工资标准中，共设12个层次的职务，每一职务层次设若干工资档次，最少6档，最多14档。公务员按其所担任的职务确立相应的职务工资，职务工资随着职务、任职年限和工作年限的变动而变动。

2.级别工资

公务员的级别是在确立公务员职务的基础上进一步确定的，级别共分15级。每个级别对应一项工资标准。在实际执行中，公务员级别工资的确定有以下特点:(1)级别与职务存在一定的对应关系。职务越高，所对应的级别越少;职务越低，所对应的级别越多。如科员职务对应有6个级别，而司局级职务只对应3个级别。(2)相邻职务的级别有交叉。如科员职务对应9～14级，正处级职务对应7～10级。(3)所担任的职务、承担的责任和能力、任职年限和工作年限共同决定了其级别的高低。即使是同一职务，也会因承担责任大小不同和工作年限不同而在级别上存在差异。公务员的级别只能在所担任的职务相对应的级别范围内变动。

在公务员职务分类的基础上设置级别工资的主要作用在于:(1)使受领导职位数和机构规格限制而难以晋升的公务员能通过晋升级别提高工资待遇，这充分适应了我国机关中科级职务以下的人员占92%以上的特点，拓展了公务员，尤其是基层公务员的激励机制，从“官本位”向“能力本位”发展，从而充分调动公务员的工作积极性。(2)使担任同一职务层次的公务员在承担的责任和能力、工作年限和任职年限上的差异能够通过级别工资加以反映，有利于更好地贯彻按劳分配的原则。

3.基础工资

基础工资的职能是保障公务员及其家属基本生活的需要，与其职务高低无关，各职务人员均执行相同的基础工资。基础工资的数额从1993年的90元经过调整到2003年已达230元。设置和调整基础工资的目的是为了确保公务员的基本生活水平不因物价上涨而下降。

4.工龄工资

工龄工资主要体现公务员的积累贡献，按其工作年限来确定。工作年限每增加一年，工龄工资增加1元，直到离退休前为止。

二、现行公务员工资的构成及其运行

公务员工资构成是指组成公务员工资总量的各种成分及其在工资总量中所占比重。在工资分配中，各种工资成分有侧重地执行不同的工资职能，以更好地体现按劳分配的原则和实现对员工的有效激励。我国公务员工资主要由基本工资、奖金、津贴和补贴四部分组成。

1.基本工资

基本工资是员工工资结构的主要组成部分，也是计算其他工资收入的基础，较为全面地实现了工资的各项职能，主要依据员工的工作职位、工作责任及工作资历等因素来确定。

根据2005年《公务员法》第七十三条的规定:“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。”因而在基本工资构成中取消了工龄工资，现行公务员的基本工资主要包括职务工资和级别工资等，是工资结构中的基本组成部分，是以大体维持公务员本人基本生活费用为依据而确定的工资标准。所有公务员均实行同一标准，基本工资标准将主要依据全国城镇居民的生活费用而确定，并随生活费用的变化而进行调整，以保证公务员的基本生活水平不因物价上涨而下跌。

2.奖金

奖金是基于员工的优异表现而给予的效率工资，目的是为了激励员工更加努力工作，提高工作效率，更有效地实现组织目标。

《公务员法》第七十四条明确规定:“公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。”可见，公务员奖金的发放是在对其严格考核的基础上进行的，定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，对定期考核中被确定为优秀和称职的，享受年终一次性奖金，数额按照本人月工资的一定比例发放。

3.津贴

津贴是工资的一种补充形式，是对员工在特殊劳动条件或工作环境下付出额外劳动和生活费用支出给予的适当补充。目的是补偿员工在恶劣环境下的健康、物质和精神损失。

《公务员法》第七十四条明确规定了津贴制度:“公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴。”地区津贴是公务员因在某一特定地区工作而享受的工资性补充，分为地区附加津贴和艰苦边远地区津贴两种。地区附加津贴，主要是根据各地区经济发展水平和生活费用支出等因素，同时考虑到机关单位工作人员工资水平与企业职工工资水平的差距而确定的。实行地区附加津贴，可使不同地区的机关工作人员工资的提高与经济发展相联系，从而体现不同地区经济发展及物价变动情况，由各省、自治区、直辖市运用地方财力建立。艰苦边远地区津贴，主要体现不同地区自然、地理环境的差异，根据不同地区的地域、海拔高度、气候以及当地物价等因素确定。该项津贴的设立充分体现了不同地区在自然地理环境等方面的差异，有利于发挥工资的补偿和导向作用，鼓励人们到边远地区工作。

岗位津贴是国家对特殊工作岗位上的公务员给予的额外劳动报酬，主要是根据公务员的岗位性质及工作条件确定的。公务员离开该岗位后，相应津贴即行取消。目前经国家批准建立的岗位津贴有公安干警值勤岗位津贴，海关工作人员岗位津贴，基层审计人员外勤工作补贴，人民法院干警岗位津贴，人民检察院干警岗位津贴，司法助理员岗位津贴，监察、纪检部门办案人员外出办案补贴等。

4.补贴

补贴是为了保证员工实际工资水平和生活水平不下降或吸引员工长期为组织工作而设置的补助性工资。

《公务员法》第七十四条规定:“公务员按照国家规定享受住房、医疗等补助。”首先，在住房补助方面，1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。停止住房实物分配后，房价收入比(即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比)达到4倍以上;财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴;对于住房补贴的改革还在进行之中，并没有统一的标准。其次，关于医疗补助。实行国家公务员医疗补助是在城镇职工基本医疗保险制度的基础上对国家公务员的补充医疗保障，是保持国家公务员队伍稳定、廉洁，保证政府高效运行的重要措施。医疗补助的水平要与当地经济发展水平和财政负担能力相适应，保证国家公务员原有医疗待遇水平不降低，并随经济发展有所提高。按现行财政管理体制，医疗补助经费由同级财政列入当年财政预算，具体筹资标准应根据原公费医疗的实际支出、基本医疗保险的筹资水平和财政承受能力等情况合理确定。医疗补助经费要专款专用，单独建账、单独管理，与基本医疗保险基金分开预算。

三、我国公务员工资制度中存在的问题及其改进策略

(一)我国公务员整体薪酬的现实状况分析^[2]

1993年，我国在建立国家公务员制度的同时实施了第三次薪酬制度改革，其主要目的在于建立适应中国国情的、具有中国特色的公务员薪酬制度。经过十余年的逐步发展和完善，现行的公务员薪酬制度在稳定公务员队伍和提高行政效能等方面发挥了较大的作用。公务员整体薪酬状况主要表现为:

1.工资水平稳步增长

工资水平是用来衡量员工个人价值和社会经济发展水平的重要经济尺度。改革开放以来，尤其是建立国家公务员制度以来，公务员工资水平也不断稳步增长。一方面，我国经济的快速发展为公务员工资水平的增长提供了强大的经济动力。经济持续高速发展要求公务员工资水平保持合理比例的增长，同时，也为公务员水平的提升提供了坚实的财政保障。另一方面，自1993年建立公务员制度以来，国家分别在1989年、1997年、1999年、2001年1月、2001年10月、2003年和2006年连续七次给公务员加薪，折射出对提高公务员队伍薪酬待遇的重视程度。从行业平均工资水平看，国家机关的平均工资水平一直在稳步提升。国家机关、政党机关及社会团体的平均工资水平在国民经济15大行业中的排名也从1995年的第12名逐步上升到2002年的第7名。图11-2显示了各行业自1995年到2002年的平均工资水平的变动情况。

2.相对而言，工资结构逐渐趋于合理

国家行政机关的工作性质决定了公务员薪酬与社会其他行业相比具有一定的独特性。在1993年的第三次工资制度改革中，我国在总结四十多年来实行的职务等级工资制和以职务为主的结构工资制的经验基础上确立了符合机关特点的职级工资制度，迄今已稳定运行十余年。职级工资制由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分构成，结构合理，综合体现了影响工资的多个因素和成分，职务工资和级别工资构成职级工资的主体。职务工资是根据公务员职务高低、责任轻重、工作难易程度和职务贡献确定相应的工资标准，体现按劳分配的原则。级别工资则按公务员的能力和资历确定工资标准，公务员的级别共分为15级，一个级别设置一个工资标准。基础工资按照大体维持公务员基本生活费用来确定，各职务人员均执行相同的基础工资，旨在保障公务员的生活质量。工龄工资按公务员的工作年限确定工资标准，主要体现公务员的积累贡献。

图11-2　各行业平均工资水平变化趋势图

3.地区薪酬模式呈现多样性

我国政治和经济环境的变化对现行的薪酬制度体系造成了巨大的冲击，为了适应这些变化，地方政府开始不断探索更具公平性和激励性的薪酬改革模式。当前，在现行的分级财政管理体制下，我国不同省市之间的公务员薪酬模式日益呈现出多样化的特点。在中央集中管理和领导下，具有独立财政权的地方政府根据本地区的经济发展水平和财政状况，自主、科学而合理地制定相适应的薪酬改革模式。各地区在制定各自的薪酬模式的过程中，充分运用薪酬杠杆的激励效应和优化人才资源配置的功能，以期达到提高行政效能、吸引和留住政府急需的稀缺人才甚至于反腐倡廉的目的。因此，在综合考虑当地经济发展水平、财政状况、公务员工资现状等因素，同时借鉴国外发达国家公务员薪酬制度的基础上，部分地区形成了具有鲜明中国特色的政府主导型的公务员薪酬改革模式。目前，由于我国市场化程度还不是很完善，已在部分地区实行的薪酬改革模式有所区别，内容丰富多样，如表11-1所示。

表11-1　部分地区的薪酬改革模式

说明:该表根据相关资料整理而成。

(二)现行公务员工资制度中存在的主要问题

1.公务员内部工资分配中平均主义倾向较严重，无法充分体现按劳分配的原则和激励功能

如前所述，基本工资在工资结构中占主导地位，是工资结构的核心部分，是按劳付酬原则的重要体现。在我国的职级工资制中，主要依据职务来计量国家机关工作人员的劳动量，具有很大的局限性。首先，从横向看，因工作系列的不同使得担任同一职务的公务员在承担责任、工作复杂性和能力以及贡献上有显著不同，相应地在工资分配上也应有所区别。但现行的薪酬制度忽视不同工作系列对知识、能力具有不同要求的客观现实，简单地以职务作为标准来衡量公务员的工作量，客观上导致了薪酬分配上的平均主义倾向，同时，在一定程度上也强化了“官本位”意识。其次，从纵向看，工资标准的起薪点(指基础工资)过低，职务之间的级差太小，很难体现对生活成本、责任风险、职务贡献的补偿意义。基础工资是用来维持公务员基本生活费用而确定的，而目前，经过连续加薪之后，公务员的基础工资标准从1997年的50元上升至2001年的230元，有了较大幅度的提高，但与经济发展水平和物价水平的提升相比，该标准仍偏低。从职务级差来看，同一档次的不同职务工资差不超过250元，一般在70～80元左右;同一职务工资档次的级差最高差额为120元，最低差额是12元，平均在30～40元之间，职务间的级差非常小，一定程度的平均化现象仍然存在。在实际运行中，根据2001年广东省统计局等单位对该省市机关公务员工资状况的调查，高级公务员的工资太低，差距没有拉开。以2001年10月公务员工资调整后的标准计算，公务员中正厅级的基本工资最高才1911元，而一名普通科员的基本工资最高也有895元，仅相差1.1倍，这不能很好地反映出不同职务级别在履行职务上的劳动差别，职责与报酬不对等，加剧了平均主义倾向，不利于工资激励机制作用的发挥。此外，职级工资结构过于固定，缺乏必要的弹性，无法体现同一岗位公务员之间在能力和绩效水平上的差别，直接导致“干与不干一样”、“干多与干少一样”、“干好与干坏一样”，平均主义倾向严重。公务员薪酬分配制度欠缺内部公平性，这不仅难以发挥出薪酬分配的激励功能，还会引发优秀的专业人才流失等负面效应，必须加以改革。

2.地区之间、部门之间的公务员收入差距过大

据调查，1994年机关工资收入水平最高地区与最低地区之比为1.9∶1，1996年机关工资收入水平最高地区与最低地区之比为2.4∶1，相差5149元。2000年，全国公务员年平均工资为9895元，公务员年平均工资最高的上海为15179元，最低的贵州为4867元，两者之比为3.12∶1。在2001年，我国机关的平均工资水平最高省与最低省的平均差距达到近3倍。即使在同一省不同县市、不同部门之间的薪酬也极不均衡，缺乏科学性和合理性。根据2001年广东省统计局的调查，同一地区不同单位的公务员执行不同的工资政策。以广州市为例，从职务看，不同机关相同职务的公务员工资差别较大，广州市机关公务员正厅级至副科级平均比广东省直厅局单位公务员相应职务要高出1000元左右;在市直机关和省直机关各单位中，部门之间的工资差别也很大，税务部门正处级月平均工资比档案部门正处级要高出1000元左右;即使同在广东省，工资政策也各不相同，并相差悬殊。梅州市公务员的工资只相当于深圳的几分之一。这种地区之间、部门之间过大的工资差距违背了工资的调节和激励职能。

3.以职级工资为主的薪酬主系统与以奖金、津贴为主的薪酬辅系统倒挂，弱化薪酬制度的宏观调控管理的职能

工资、津贴和福利三个组成部分在公务员薪酬结构中的性质、地位和作用各不相同。工资居主导地位，构成薪酬制度的主体，是按劳分配原则的重要体现;津贴是对工资的重要补充。目前，机关的基本工资基本能按照国家统一规定的工资制度正常运行，但基本工资之外的津贴、补贴名目繁多，标准和渠道也各不相同，而且占公务员实际收入相当大的比例。据不完全统计，目前国家统一出台实施的各种岗位津贴项目约有40多项，各地自行出台的津贴补贴项目则达300项。我国机关公务员平均工资构成中，基本工资占54%，津贴补贴占46%，比重基本相当。上海和广东津贴补贴占平均工资的比重分别达到61.4%和60.6%，已经超过了基本工资。可见，薪酬不均衡集中表现在以职级工资为主的薪酬主系统与以奖金、津贴为主的薪酬辅系统倒挂，由各地区、各部门自行发放的制度外工资收入在公务员总薪酬收入中所占比重过高，从而导致地区间、行业间和部门间的薪酬存在较大差距。据调查，经济发达地区的总薪酬收入一般要比其基本工资高出几倍，这种现象使得由国家统一制定的制度性的工资收入对公务员尤其是发达地区和权力部门的薪酬总收入影响很小，大大弱化了国家薪酬制度的宏观调控力度。

4.现行公务员薪酬制度的正常增资机制缺乏法律保障，欠缺科学性和合理性

相对于其他行业，公务员群体具有一定的特殊性。他们既是社会公共资源的掌控者和管理者，又是社会公正和公平的维护者。公务员的工资支出属于国家财政支出的一部分，而这主要来源于纳税人缴纳的财政税收。因此，公务员的薪酬水平的确定及调整涉及财政再分配的公共问题，应经过科学测算。目前，美国、日本等西方发达国家在公务员薪酬水平的确定上建立了完善的平衡比较机制:由薪酬调查部门定期跟踪企业中相同或类似的岗位的工资水平，以此为依据，对公务员的薪酬水平进行动态调整。可见，在市场经济体系比较完善的西方国家已经建立市场导向的公务员薪酬水平的决定机制。1993年出台的《国家公务员暂行条例》原则上规定公务员工资制度的运行应遵循正常增资原则、平衡比较原则和物价补偿原则，即公务员工资标准应根据国民经济的发展、国有企业相当人员工资水平的增长和物价指数作出相应的调整，但在实际运行过程中并未得到有效地贯彻和实施，具体表现在:一方面，现行公务员工资标准的调整水平、调整程序和调整时间随意性大，如在1993年至1997年间，公务员的工资没有过调整;而在1999年至2003年间，则连续4次调整公务员工资，以“小步慢跑”的形式弥补公务员工资与我国经济发展水平的差距。但无论是调整标准的确定，还是调整程序和调整时间都没有通过科学、公开的方式进行分析和论证，法律依据不足。另一方面，我国公务员系统建立的与国有企业管理人员的工资大体持平的工资决定机制已经滞后于社会主义市场经济体制的发展，其局限性逐渐暴露。主要是由于随着社会经济的发展和经济体制改革的进一步深入，我国国民经济中所有制结构已发生很大变化，国有经济的比重正逐步降低，其对社会工资水平的代表性显然不足。2006年开始实施的《公务员法》对此做出改革，明确规定“实行工资调查制度，定期进行公务员与企业相当人员工资水平的调查比较”。该项规定表明我国公务员工资制度的制定和调整正走向科学化和制度化。

(三)进一步完善现行公务员工资制度的途径

1.加快工资立法，规范工资制度管理工作

市场经济环境下，法制化是任何制度稳定运行的法定保障和基础，工资制度的设计与运行也必须严格贯彻法制化管理的原则。世界发达国家大多已通过立法的形式对公务员的薪酬管理制度予以保障。目前，于2006年开始实施的《公务员法》对公务员工资福利等问题作了具体规定，但迄今为止，我国尚未出台专门的工资方面的法律法规，用以规范公务员薪酬制度领域的政策行为，导致在公务员薪酬水平的制定、薪酬水平的调整以及调整程序和调整时间等诸方面出现无法可依的状况，在政策执行中以人代法、以言代法、以权代法的现象也时有发生。基于此，我国应充分借鉴世界发达国家薪酬管理的先进经验，加快建立公务员薪酬制度方面的专门法律法规，将公务员薪酬制度的改革成果用法律法规的形式固定下来，充分运用法律手段来调控公务员薪酬制度的运行，并在执行中切实维护薪酬制度的严肃性，真正实现有法可依、有法必依，推动我国公务员薪酬制度的科学化和规范化建设^[3]。

2.简化现有的工资结构，引入绩效工资，发挥其激励功能

将公务员基本工资构成转变为职务工资、级别工资和绩效工资三部分。首先，公务员的劳动贡献主要体现在其所担任的职务上，职务不同，其工作难易程度、工作责任等都不同，因此，不同职务应设定不同工资标准，职务相同就应获得相同的职务工资;此外，应拉大职务间的级差，职务越高，所承担的责任和风险也越大，级差也应随之递增，适当拉开差距，充分体现按劳分配的原则。其次，级别工资的设置反映了公务员担任的职务和资历差别，适应了我国92%的公务员为科级职务以下人员的客观现实，弱化了“官本位”观念，应予以保留，但应增加级别工资档次，消除“倒级差”现象。最后，引入绩效工资，以反映相同职务或相同岗位的公务员在工作能力、工作实绩上的差异。将公务员工资收入与其工作绩效紧密联系，根据绩效水平设立若干等级，每个等级设定相应的绩效标准，工作绩效越高，相应的绩效工资水平就越高，以激励公务员努力工作。当然，为保证绩效工资制的有效实施，在实际导入之前，应建立一套科学且公平的绩效考核制度，以保证对员工的工作行为和实际表现进行客观评估。

3.建立统分结合的工资管理体制，完善宏观调控机制

长期以来，我国实行决策权高度集中统一的工资管理体制，这种脱胎于计划经济体制下的工资集中管理模式是传统的“统收统支”的财政体制的必然产物，却忽视了我国地区间经济发展不平衡这一长期的历史现实。改革开放以来，地区间经济发展不平衡日趋突出，而“分税制”财政体制的建立和完善使得传统的“三统一”(工资制度、工资标准、工资政策全国统一)工资管理模式也失去了存在的现实基础。基于此，中央政府应坚持工资集中管理与适度放权相结合，既要做到工资政策、工资制度和工资标准的宏观统一，又要适度放权给地方，以合理体现地区间经济发展的差异性。这样，有利于解决高度统一的工资管理体制与地区间差异的矛盾，有利于调动各地区发展经济的积极性。

4.建立规范的津补贴制度

尽管1993年的工资制度改革就提出建立“地区津贴制度”，即在国家宏观调控的前提下，各地可以根据本地经济发展水平、财力状况制定自身的“津补贴”，以体现效率优先、兼顾公平的原则。但是，由于随之出台统一的“津补贴”政策，导致各地、各部门自行其是，自主设计各类名目繁多的“津补贴”政策，以职级工资为主的薪酬主系统与以奖金、津贴为主的薪酬辅系统倒挂，造成工资外的津贴收入远远大于工资收入，不同地区、不同部门之间的实际收入差距不断加大的现象，从而弱化薪酬制度的宏观调控管理的职能。当前应严格禁止在薪酬制度之外乱发各种名目的津贴和补贴，将大量的津补贴纳入到现有的薪酬体系中，建立规范的奖金制度和地区津贴制度，使之尽可能地透明化和公开化，逐步形成与各地区经济发展相适应的科学合理的地区工资关系。