部分地级市的“甩包袱”心理

二、部分地级市的“甩包袱”心理

在“省直管县”体制改革中，地级市作为省与县之间的中间层次，在改革中的角色比较敏感，处于焦点位置。由于实行财政“省直管县”体制，地级市将失去从下辖各县集中财力的权力，本级财政的正常运转只能依靠中心城区的贡献。而且随着改革的深入推进，地级市政府失去的将不仅是对辖县的财政支配权，在经济社会管理权、行政审批权和人事管理权等方面同样也会受到不同程度的损失。因此，目前一个比较普遍的看法是，地级市是此轮改革的最大“受害者”和利益净流失方。与此同时，在新旧体制交替的磨合期和过渡期，一些省份为了尽快促进县域经济增长，虽然实行了财政上的“省直管县”体制，但仍然要求原来的地级市继续承担对县的补助，有的省份由于自身经济实力有限，甚至还要求地级市加大对县的投入力度。

在这种背景下，对于地级市来说，一方面，财政“省直管县”体制直接导致了市本级财力的持续弱化；另一方面，地级市对县承担的责任却没有相应地减轻。诚然，在改革过渡期，由于体制的不健全和各项配套措施的滞后，出现地级市利益受损的情况是一个客观的事实，但我们也不能据此笼统地断定“省直管县”体制对地级市毫无益处。这是因为，当前多数改革试点地区并没有推进行政体制上的“省直管县”，财权与事权不匹配的情况仍然大量客观存在，这才是导致地级市利益流失的根源所在。如果实行了完全意义上的行政“省直管县”，遵循“一级财政，对应一级事权”的基本原则，那么地级市的财政收入汲取能力虽然被削弱了，但由于对辖县的管理和帮扶职能实现了相应剥离，财政支出也会随之大大减少。从这个意义上说，如果在“省直管县”体制改革中及时跟进财权与事权的匹配机制，那么地级市财政收入的减少和支出负担的减轻应该是同步的，并由此足以保障和维持地级市在改革中的利益平衡。

实际上，在“市管县”体制下，相当一部分地级市常常要向经济欠发达的辖县转移大量财政补贴，有些地级市甚至因此而被“掏空”。这不仅严重削弱了市本级的财政实力，甚至还可能影响到中心城区的进一步发展。以辽宁省鞍山市为例，鞍山市下辖岫岩、台安两个贫困县⁽⁴³⁾，还代管一个县级市——海城市。在三个辖县（市）中，除了海城市之外，鞍山市市本级财政每年都要通过转移支付的形式对岫岩和台安两县的基本公共服务和基础设施建设等方面进行资金补贴。以2011年为例，鞍山市市本级财政向岫岩县转移支付11020万元资金，向台安县转移支付8700万元资金。⁽⁴⁴⁾据此，我们可以简单地算一个账，如果取消了鞍山市对岫岩和台安两县的管辖权，那么由于不再需要向两县承担转移支付资金，鞍山市市本级财政收入非但不会减少，反而会有所增加，其中节余下来的资金完全可以用来美化中心城区或做进一步发展市区经济之用。因此，从地级市的角度来看，基于自身的长远发展考虑，尽量保留对经济发达县的管辖权，而借“省直管县”体制改革的契机，把在经济上拖后腿的贫困县“甩”给省里，是一个“明智”的选择。也就是说，如果地级市能够参与决定“省直管县”体制改革试点的选取工作，那么多数地级市会把依赖市级政府转移支付的贫困县转让给省，而尽量保留对财政经济状况比较好的发达县的管辖权。

当然，在“省直管县”体制改革实践中，确实有相当一部分地级市成为了利益的净流失方。特别是在那些辖县经济基础较好，对中心城区有补给作用的地区，地级市利益受损的情况更为显著。这些地级市政府虽然在公开场合也在积极响应改革，但其实并非是真心实意地拥护，更多的其实是无奈之下的一种被动参与。