从行政运行的监督角度来看，下列规则应当优先考虑

二、行政权的运行规则

行政权是国家所拥有的一项重要权力。为保证行政权的行使给社会带来正效应，有必要使其遵循一定的规则。对于这些规则，法学界将其确定为合法、合理等原则，行政学界将其归纳为效率或效益等原则。也有的学者提出了以下五项原则:①合法，即行政权的运用必须合法，行政机关必须受法律拘束，不得超越法定权限，即使是自由裁量及授权行为，亦须依法为之，或在法定范围之内；②统合，即行政机关在行使权力实施管理过程中力求协调联系，发挥团体精神，以集体的努力，完成整体的计划；③效率，即将浪费减少到最小限度，将效用发挥到最大可能；④权责相称，即要求有权即有责，有责即有权，权大则责重，权小则责轻；⑤情理兼顾，即就治者而言，须制定一套合理的制度，能使多数人循规蹈矩，发挥为民服务的功能，就被治者而言，制度宜本乎民心，法令须配合人情。⁽⁶⁾

以上观点，对于合理地确定行政权行使的规则无疑具有借鉴价值。不过，从对行政运行的监督角度来看，下列规则似乎应当予以优先考虑。

第一，行政权的运行必须依据法律。依法行政是当代各法治国家的行政管理均应遵循的一项重要原则。该原则首先由西方学者提出。近代资产阶级夺取政权之后，从权力分立和人民主权的观点出发，创立了三权分立的政治格局。当时的思想家认为，“唯有立法才能直接体现国民的意志，作为立法者的议会，应享有绝对的权威，资产阶级权力的正统性，完全靠‘立法过程’去实现”⁽⁷⁾。根据这种议会或者立法权至上的体制，行政活动受法律的拘束，议会制定的法律，行政机关必须遵守，它只能严格按照法律进行行政管理活动。总之，“全部行政活动都必须以法津为基准，这是近代法治国家的前提”⁽⁸⁾。尽管在现代社会中，随着行政国家的出现，依法行政原则的内涵发生了一定的变化，但它仍然是当今法治国家行政管理的基本原则。

依法行政中的法，应当是广义的法。在我国，法既指全国人大及其常委会制定的行政法律和地方各级人大及其常委会制定的地方性法规，也包括国务院及其各部委和地方各级政府制定的行政法规和规章。凡依法制定并有效成立的行政法规和规章，行政机关也必须遵照执行。这是行政机关确保自身规范行政，摆脱主观随意性的保证。

根据依法行政的原则，首先，行政机关运用行政权限制公民的权利，为公民设定义务，或者免除特定人之义务，为其设定权利，必须要有法律依据。其次，行政权的运行不能超越法律为之确定的界限，行政机关越权作出的行政行为，不会产生法律效力。“行政管理的另一个原则是官员的决定和行动决不能越权(即超过法定的权限)。私人和私营公司对没有法律禁止的活动通常都可以自由地进行，而行政部门则只能按照法律规定的权限行事。”⁽⁹⁾越权无效原则在西方起源于美国，确定该原则的目的在于保护公民免受不公平的待遇和权力滥用之害。西方学者认为，“在现代高度有机化的社会中……如果行政行为和决定将会从根本上影响到许多公民，特别是穷人的福利和幸福，那么，行政行为对个人自由和财产的干预就不得超出民选立法机构授权的范围……如果没有保证这一点的手段，那么，生活将变得使人无法忍受”⁽¹⁰⁾。改革开放之后，我国的立法也注意对越权行政行为的控制。例如在《行政诉讼法》和《行政复议法》中，都将越权行政行为规定为得以撤销的一个对象。最后，行政权的运行必须符合法定程序。违反法定程序的行政行为是有瑕疵的行政行为，也导致不能有效成立的法律后果。违反法定程序的表现有二，一是任意跳跃程序规定的某个环节，二是在程序规定外任意增加某个环节。无论哪种情况出现，实质上都属于程序上的越权或程序上的违法，越权违法者都要承担相应的法律责任。

第二，行政权的运行必须符合公共利益。如前所述，行政权具有公共性，因此必然要求行政权的行使必须符合公共利益的需要，其运行的目的只能是维护社会共同利益。即使是在私有制社会中的政府，为了维护统治阶级的统治，也必须反映一定的社会共同利益，也要在维护公共利益的旗号下运用行政权力，也将违反公共利益而行使行政权的行为视为不正当行为。在社会主义社会，行政权运用的公共利益取向决定着行使行政权的行政人员必须对公众负责，按公众意志追求整个社会的共同利益，而不是从自身意志出发谋求个人私利。应当承认，能否按行政权本来的性质具体运用，反映着一个国家的政府对社会有无良心和诚意；而按行政权本来性质而具体运用的程度，则反映着该政府整体素质的高低。

第三，行政权的运行必须讲求效率。效率对于任何公共组织和私人组织来说，都是一个值得珍视的价值，该价值对于政府组织而言尤为重要。因为首先，行政权的运行要以国家巨大的财政支出作为支撑，而国家的财政资金又主要来源于对社会成员的税收，因此，一个对社会高度负责的政府，必然要在行使行政权履行其组织和管理职能过程中力求以较小的消耗获得较好的社会效果，以期减轻社会的负担。其次，由于政府的行政管理在整个社会各组织的管理中居于中心地位，所以行政权的运行是否高效，将直接制约着其他社会组织运营的效率。从历史上看，由于行政权的主要作用是执行国家的法律和政策，那么人们为其所设定的最基本、最核心的价值就是效率。在现代社会中，尽管随着社会需要的变化而使行政权的内容和作用发生了一定的变化，但追求效率，仍然是政府行政管理所追求的基本目的之一。从近些年来各国行政发展的现实来看，推进以高效率和合理化为目标的行政改革，已成为最大的政治课题。在我国，无论是完善体制，改革机构，还是改革用人制度，更新管理方式和手段，其主要目的之一就是为了提高行政管理的效率。总之，效率原则应当贯穿于各行政权运行过程的始终，它是检测一个政府自身能力高低的客观尺度。