行政学诞生的一个直接原因是国家行政管理的客观需要

一、行政学是时代需要的产物

行政管理是人类社会中一项重要的实践活动。它随着国家的形成而产生，至今已经经历了漫长的历史过程。对行政管理的研究，尽管可以追溯到国家产生的早期阶段，但是，直到19世纪末以前，人们对行政管理的探讨并不系统，一直未能形成独立的行政学学科。

行政学产生于19世纪末20世纪初，正如同其他学科的形成那样，行政学的形成也有其深刻的历史背景。

行政学诞生的一个直接原因是国家行政管理的客观需要。西方国家发展早期，从理论来看，各国信奉“管理最少的政府是最好的政府”的主张，采取消极主义和放任主义政策；从实践来看，各国政府管辖的事务相对简单，政府职能十分有限，因此，不具备行政学学科产生的基础。19世纪末20世纪初，政府的行政环境发生了重大变化，工业革命和社会化大生产促进了经济、科技、交通运输等的发展，政府管理任务日趋繁重，行政职能日趋复杂，需要有一个大政府担任大行政的工作，因而逐渐形成了理论界所称的“行政国家”。在行政国家条件下，①国家行政事务不仅在数量上增多，而且质量上亦趋复杂化和专门化。②公务员队伍人数增多，公库支出庞大。“美国行政管理机器的官僚机构令人难以置信地膨胀。1790年美国约有1000名政府官吏、1800年官吏总数增至3000名，1860年增至37000名。”⁽¹⁾此后，美国政府官吏数量更为庞大，“从1800年到现在美国人口增加大约5倍，而政府机关的官员则增加了9倍。与此同时，保持这一官僚机构所需经费增加了200倍”。⁽²⁾③行政委员会纷纷成立，并具有相当的准立法权和准司法权。④行政立法数量增多，自由裁量范围趋于扩大。⑤行政权力日趋提高，有凌驾于立法、司法之上的趋势。⑥与以往相比，政府的服务功能日趋重要。⁽³⁾正是由于行政国家的出现，客观上要求将国家行政管理作为一种特定的对象加以系统的研究，从而促进了行政学的产生。

行政学的形成，除了上述因素之外，还得益于其他相关学科的理论支持。德国学者史坦因从行政法的角度对行政学进行了早期研究，为行政学的产生作了理论上的准备。“德国行政研究中对政治和行政的分离，对行政内容相对独立性的强调，对行政内部运行规律的注意都深深地影响到了美国行政研究的开拓者。”⁽⁴⁾而且，由科学管理运动而形成的管理科学为行政学的产生和发展提供了可资借鉴的概念和原理。此外，西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官房学等为行政学的产生奠定了理论基础。行政学是在以上理论的影响下逐步形成的。

19世纪末，美国政府的行政环境和行政管理现实的重要变动，引起了美国学者对创建行政学的思考。威尔逊在其《行政学研究》一文中，考察了美国政府职能的变动情况，指出“没有任何一种政府职责现在没有变得复杂起来”⁽⁵⁾，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加”⁽⁶⁾。因此，需要建立一门行政科学，“它将力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”⁽⁷⁾。为创建行政学，威尔逊对政治和行政作了明确的区分，从而为行政学从政治学中分离开来，形成一门独立的学科创造了条件。