他山之石，可以攻玉——苏南小城镇群众体育管理模式研究

六、他山之石，可以攻玉——苏南小城镇群众体育管理模式研究

自改革开放以来，江苏省小城镇体育管理从管理主体的一元化到管理主体的多元化，从经费的全额负担到调动社会资金的投入等，其经历了三个不同的阶段：即体育行政全能管理，体育行政主导、社会参与管理，体育行政、社会、市场共同参与管理。

20世纪80年代政府为唯一的管理主体，经济的高速增长为政府提供了充足的体育经费；20世纪90年代政府权力有所下放，自上而下地推动成立了半官半民型的体协，作为政府行政管理力量的延伸和补充，经费由全额承担过渡到部分承担；20世纪90年代末，企业改制后成为真正的市场主体，自发的社会体育组织纷纷涌现，大众体育需求自下而上地推动政府改变管理方式，更多地运用经济手段和市场手段。同时，政府加强了体育社会力量的培育、扶持和管理，把20世纪80年代出现的自发体育兴趣小组发展为单项体协，从法规上也开始将晨晚练点等纳入到镇政府和文化站的管理范围。

1.历史发展

改革开放以后，乡镇工业异军突起，为小城镇基础设施建设和各项社会事业的发展奠定了坚实的物质基础。乡镇作为人流、物流、信息流等生产要素的聚集区，社会生活空前活跃。由县（市）政府或镇政府直接组织举办的综合运动会，成为展示企业实力和小城镇精神风貌的社会舞台。

在纯农业型社区，家庭成了配置农村资源的基本单位。但是在兼业型的苏南农村，社区组织把主要精力转向了乡村工业化，政府的工业化冲击成为经济发展的主导力量，政府推动、国家投资也成为乡镇体育发展的主要动力。

江苏省从1986年起，在争创体育先进县、乡活动的推动下，1　960个乡镇建立了2　200个文化站，由文化站负责体育工作；有900多个乡镇建成了文化活动中心，不少乡镇兴建了球场、溜冰场、游泳池。一批批“篮球之乡”、“田径之乡”、“武术之乡”纷纷出现。

20世纪80年代，苏南经济的腾飞主要靠政府职能的转变，农村社区集体经济成为整个经济发展的主导力量。江苏省乡镇政社合一、政事合一、政企合一的社会结构，决定了这个阶段体育经费均由政府投入，主要用于开展体育比赛和修建简单的体育场地设施。但参加经常性体育活动的人很少。因此，这个阶段体育管理的特点是：由文化站负责，职能主要是组织群众体育比赛和举办运动会，或者组队参加上级运动会和体育比赛。体育经费全部由政府提供，镇政府投资建设简单的体育场地设施，经常性体育人口很少。

社会主义市场经济体制的逐步确立，对小城镇的经济发展提出了新的要求，乡镇企业经济体制和所有制形式的改革，对小城镇体育带来了直接的影响，主要表现为体育行政职能的转变和居民参与体育的愿望强烈。因此，20世纪90年代开始，进入了体育行政主导、社会参与管理阶段。

这个阶段体育管理的特点是政府职能的转变。从管体育、办体育转变为管办分离状况，即组织社会共同办体育。镇级群众体育直接管理主体二元化，文化站和老年体协各自承担非经常性体育活动和老年人体育活动，老年人体育活动由老年体协管理，政府加大对体育场地设施投入的力度，兴建上规模、上档次的体育设施。

20世纪80年代末，乡镇企业进行改革，所有制形式由集体所有转变为股份制，政企分开，企业获得了自主权，苏南小城镇的经济进入稳步增长阶段。苏南农村处于以上海为中心的城市带周围，先进的现代工业生产力与城市文明辐射力很强。小城镇作为城乡之间经济、社会、文化交融地带，既具有城市特征，又具有乡村特点，尤其江苏省苏南小城镇受城市文明辐射较强，居民的社会生活方式与城市居民极其相似，人们渴望享有丰富多彩的精神生活。在政府体育政策的推动下，受城市文明的影响和地方体育传统的惯性冲撞，居民体育文化需求日益高涨，参与体育活动的人口逐渐增多，自发体育兴趣小组也纷纷出现。

2.体育管理状况分析

依照各级政府及政府各部门的规定，各乡镇纷纷成立了半官半民性质的体育社团，如老年体协、行业体协等，一些经常性的体育活动往往由体育社团管理，而非经常性体育活动主要由体育行政组织管理。同时，一些体育兴趣小组也开始出现。现对体育行政组织、体育社团及其职能进行分析，以此反映出该时期体育管理的特点。

（1）体育行政组织机构及功能。20世纪80年代末，按照上级体委的规定，各镇陆续成立了镇体委。镇体委机构设置及人员构成：体委主任——镇长兼；副主任——副镇长兼、企事业单位领导（5人左右）；办公室主任——文化站站长兼；成员——人武部（人民武装部）、工会、团委、妇联、辖区企事业单位。

镇文化站直接负责体育工作，文化站有1—3个事业编制，设文化站长和干事，人员工资由政府支付。文化站的职能是制定镇体育工作计划，并组织开展非经常性的体育活动，年终对体育工作进行总结，接受县（市）级体委的检查和评估。依据市政府年度计划将体育活动纳入镇政府年度计划当中，并责成文化站制定具体的体育年度工作计划和经费预算。一般每年至少举行4次单项比赛，同时还要组队参加上级体育比赛，参赛队伍一般由镇级比赛选拔产生。体育事业经费一般为每人0.5—1元人民币，主要作为日常开支和组织小型体育比赛，经费由镇财务部门管理，镇实际体育经费支出远远高出该数字。因为非经常性体育活动开支，如举办各类体育竞赛由镇政府临时拨款。

江苏省苏南小城镇的乡镇企业，20世纪90年代中期基本实现了所有制形式的转变。这期间，市（县）政府对镇体育工作有明确要求，一般要求每年举办4次单项体育比赛，经费由镇政府提供一部分，镇政府动员和协调辖区内的各企事业单位提供赞助。由文化站牵头成立临时组委会，负责具体比赛工作。政府组织体育比赛的规模逐渐扩大，次数也越来越多，很多项目具有浓郁的地方特色，如广种薄收、抛球掷瓶、金鸡独立等，舞龙、舞狮、花灯等表演也为体育比赛增添了喜庆气氛。

常州市所辖的武进市每四年一届的各类体育运动会已经制度化。1980年开始的农民运动会、职工运动会，1988年开始举办的残疾人运动会、民兵军事体育运动会，1990年开始举办的老年人运动会等，市府规定每个镇选派一个代表队参加，各镇为参加市级运动会而进行的选拔赛带动了群众体育的发展。市领导四套班子同时参加市级体育比赛的开幕式，比赛的形式、内容及在当地的社会影响可称为“县级市奥运会”。在地方政府的直接领导下，有的小城镇还举办了国际性的体育大赛。

在此期间，政府加大了对体育经费的投入，兴建了上规模、上档次的体育场地设施，使苏南乡镇体育也进入了第二次创业的新阶段。如锡山市杨市镇政府20世纪90年代投资600多万元，建立了休闲文化中心，洛社镇、雪浪镇等也都建起了上规模的休闲中心。

市（县）体委年终对镇体育工作进行检查和简单的考核。政府也加强了对体育社团的管理。1989年国务院发布了《社会团体登记管理条例》，建立了双重管理和分层管理的体制，规定社会团体的成立除了在民政部门登记注册之外，还要经过业务主管单位的批准。这为体育社会力量的发展提供了法律依据。

（2）体育社团组织机构及作用。改革开放使国家与社会高度一体化的体制产生了分化。政府向社会放权，实行政企分开，中央政府大幅将权力放给地方政府，人们的自由活动空间前所未有地扩大。政府开始转变职能，弱化了政府的经济职能和社会职能，强化了行政管理职能。

1986年，经国务院批准成立了中国农民体协。江苏省各镇在20世纪80年代末成立了镇农民体协。1983年江苏省老年体协成立，同年，江苏省政府办公厅转发了成立报告，并要求各地建立老年体协。1987年，全省11个市成立了老年体协。1990年，各镇基本上都相继成立了老年体协。

各类体育社团组织机构设置及人员构成：

①镇农民体协：理事长——副镇长兼；副理事长——村支书兼（2—3人）；成员——文化站、教师、企事业单位领导（10人左右）。

②镇老年体协：会长——离退休正、副镇长或正、副党委书记；副会长——有经济实力或社会地位的离退休人员；成员——体育骨干或村老年体协会长。

③武进市老年体协（1987年成立）：主管部门——老龄委；主席——离退休县委副书记；副主席——处级以上退休领导；秘书长——体委退休人员；团体会员——镇老年体协、市级机关、企事业单位。

④武进市农民体协（1987年成立）：主管部门——农工部；主席——农林厅厅长兼；常务副主席——企业领导；副主席——农业单位领导；秘书长——农林厅办公室主任兼；副秘书长——体委群众体育干部；成员——镇农民体协。

镇农民体协和镇老年体协直接接受市（县）对口协会的领导，市（县）农民体协和老年体协挂靠在市老龄委和市农工部，业务方面与市体委联系和信息沟通。镇老年体协挂靠于镇关工委（关心下一代工作委员会），从协会构成来看，是社会资本的有效聚集和高效利用。老年体协与文化站保持经常性业务联系。镇农民体协和镇体委是一套班子、两块牌子。镇老年体协的职能是为全体成员参与体育活动提供积极的帮助和方便，并由文化站协助参加各种形式的体育比赛，经费由政府、社会、个人共同承担。

从以上分析可以看出，政府直接管理职能的范围有所缩小，原来由政府包揽一切的体育管理体制开始出现松动，因此这一时期，政府对非经常性活动的管理和正式社团对经常性活动的管理处于并存和互补的状态。半官半民体育社团的活动，填补了政府在日常体育管理方面的空白。可以说，该时期体育管理工作是由政府决策、控制，老年体协等执行的政府主导型管理模式。举办镇级运动会和单向体育比赛的体育经费不再由政府全额提供，而是发展为政府部分提供并发动辖区企事业单位出资、参赛队交纳参赛费等。体育经费由政府和社会共同承担。

3.与山东省小城镇群众体育管理模式的对比

江苏省苏南小城镇体育管理由文化站和老年体协直接管理，表现为政府主导与社会参与相结合的管理体制。单项协会的成立，自发体育组织的涌现，对基层体育管理提出了新的要求。

江苏省小城镇与全国其他地区小城镇相比，也呈现出明显的区域特征，城市和乡镇之间也各有不同的特点。江苏省和广东省小城镇均有专人负责管理，而山东省小城镇主要由其他部门兼管。从经费方面看，江苏省和广东省管理中经营性收入较多，政府也比较重视管理和经费的投入。而山东省小城镇经费来源主要以居民为主，大众体育需求旺盛，有相当比例的被调查者反映无场地设施可用，这反映出山东省小城镇体育行政管理范围、力度很有限。

从城乡比较看，管理主体和机构设置方面没有显著差异；小城镇的自发体育网点自我组建率高、自主管理性强；城市政府对自发组织的管理力度较大，往往是街道或体育行政帮助组建晨晚练点，并纳入行政管理范围；在经费方面均以单位出资、政府拨款和社会赞助为主，其中社会赞助在江苏省小城镇的选择比例最高。

分析造成这一差异的时代背景，我们可以看到，20世纪90年代中期以后，乡镇企业改制基本完成，企业成为独立的利益主体，拥有充分的自主权力，江苏省乡镇企业主要以股份制为主。小城镇的发展和建设，加速了我国农村工业化、城市化、现代化的进程，国家对小城镇的建设从宏观给予政策的支持，地方政府制定具体规划，使小城镇经济社会进入稳定发展阶段。

小城镇居民生活质量显著提高。小城镇居民居住条件明显好转，富裕小城镇居民住房优于城市，如苏南小城镇的“家庭洋房”。小城镇的规模继续扩张，主要是镇与镇的合并及农村人口持续城镇化，镇区人口不断增长。企业生产效益的提高，使当地员工工作时间缩短或提前退休，人们闲暇时间在增加，闲暇人口在增长。政府从以人为本的理念出发，将镇内环境建设与体育场地空间建设有机结合起来，既美化了镇容镇貌，又为居民参与体育活动创造了良好的物质环境。

小城镇居民的生活方式和观念发生了深刻变化，由过去消极的受传型活动转向了积极参与型活动。对苏南调查显示，20世纪90年代初，人们闲暇生活方式以看电视、看报纸、听广播等信息接受型消费为主要活动，走出家门从事社会性活动的人则相对较少。到了20世纪90年代末期，发生了根本性的转变，由传统型转向现代的“发展型活动”，即接受再教育、参与文艺体育活动。人们的交往方式由过去的主要以情感为基础，转变为现在的以情感和利益并重。小城镇的开放和城乡互动以及现代化信息手段和交通工具的运用，促进了小城镇居民生活方式的城市化。

社会环境的变迁，市场经济的推进，城乡一体化的带动，使人们的观念发生了根本变化，一种花钱买健康、花钱买体育器械和服务的风气正在形成，为小城镇体育奠定了基础。

政府政策引导为小城镇体育管理指明了方向，推动了大众体育的发展。1995年《全民健身计划纲要》的颁布，使小城镇体育得到政府进一步的重视，体育设施建设发展较快，居民参与体育热情更加高涨，兴趣小组逐渐发展为社团，新的兴趣小组——晨晚练点不断出现，小城镇群众体育充满了生机和活力。

乡镇之间的横向联系主要表现为相同层次的小城镇之间在经济、文化和群众体育等方面的交往、协作、互补。每个小城镇都形成了作用于内部和外部的两种职能，形成了彼此之间错综交叉和文明扩散的共同领域。主要形式是邀请其他镇参加比赛，或共同组队参加上级比赛。锡山市阳山镇利用文化艺术节，举办阳山杯舞龙大赛，参加的有玉祁、洛社、石塘湾、堰桥、查桥镇、陆区等共15个队，激发了群众的体育热情，交流了技艺，扩大了影响。江苏省第四届农民运动会也成了各镇交流切磋技术的最好舞台。由长安、港下、东湖塘、雪浪、洛社、东洚、堰桥、玉祁等镇组成的象棋、篮球、武术、舞龙、田径代表队参加了市级比赛。