湖北省全面建设小康社会进程中的农民发展问题研究

湖北省全面建设小康社会进程中的农民发展问题研究_湖北省全面建设小康社会人口发展战略研究

湖北省全面建设小康社会进程中的农民发展问题研究

刘传江　刘晓玲　邵映红

中共十六大确立了在21世纪头20年集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的奋斗目标。随着农民收入水平和消费结构逐步向小康水平迈进，农业也在由解决温饱需求型向为适应小康的更高要求转变。2002年国家农调总队统计资料表明湖北省2002年农村全面小康的实现程度为12.1%，在全国排名13位，在农村全面小康社会的指标中有农民人均纯收入、蛋白质摄入量和农村生活环境等指标未能实现。农村教育、卫生事业发展和其他基础设施等更是大大落后于城市。因此，全面建设小康社会，重点和难点都在农村，农村小康建设是全国全面建设小康社会的重要组成部分。本报告在考察改革开放20年来湖北农村人口发展基本状况的基础上，对照湖北省全面建设农村小康的指标找出差距和难点，寻求加快湖北省农民发展和农村全面小康社会建设步伐的对策和建议。

一、湖北乡村人口发展状况及特点

(一)乡村人口数量基本呈下降趋势

20世纪90年代以前，湖北省乡村人口数量总体上延续继续规模扩大的增长态势，1991年后开始呈下降的趋势，具体数据参见表1。

从表1中可以看出，1978～1991年，湖北省乡村人口增加了210.42万人，增长了5.23%，1991年乡村人口达到最大值4116.15万人，主要原因是受人口增长惯性的影响特别是由于受1962～1971年第二次生育高峰出生人口的影响，使得整个出生率偏高，而且这一时期湖北省农村育龄妇女的总和生育率也比较高，生育二胎乃至多胎现象较为普遍。1992年乡村人口开始呈下降趋势，2001年乡村人口总量比1991年减少了197.82万人，减少幅度为4.3%。2002年和2003年出现小幅度的反弹。

表1　　1978～2003年湖北省乡村人口　　　　(单位:万人)

资料来源:《湖北统计年鉴》(2004)。

2004年末，湖北省总人口为6016.1万人，其中居住在城镇的人口为2627.8万人，占总人口的43.7%;居住在乡村的人口为3388.3万人，占总人口的56.3%。虽然湖北省人口发展已进入一个低增长时期，但由于2005年开始进入第4次生育高峰期，育龄妇女人数将有较大幅度增加，在2011年达到1810万人的峰值，“十一五”计划期间将面临人口控制出现一定幅度的反弹的压力。

(二)农民收入增加点不断拓宽，收入结构趋于多元化，非农产业收入增加

改革开放之前，农民收入来源单一，主要是从传统种植业集体统一经营分配得到的收入。当时，由于集体经营的“大锅饭”，农民生产积极性不高，农业生产效率低下，收入长期偏低。从实行“一五”计划开始到改革开放初期的1978年，湖北省农民的人均收入增加额只有110.5元，20多年农民收入增长仅1.3倍，绝大多数农民收入低下，生活困难。改革开放以后，农民获得了生产经营的自主权，他们可以根据国家政策和社会需要以及市场供求的变化自主地开展生产经营活动，经营范围不断扩大，出现了跨地区、跨行业的经营局面，甚至走出乡村到城镇寻求发展，由此带来了农民收入增长点的拓宽，农民收入也逐年增加。

到目前为止，湖北省农村总体上已经实现了从贫困到温饱再到小康的历史性跨越。1978～2003年25年间，农民年均纯收入增加到了2566.76元，20多年增长了23倍多。湖北省小康建设走在中西部的前列，主要表现在湖北省农民的收入水平长期处于领先地位，2002年湖北省农民人均纯收入在全国位居第11位，在中部6省(湖北、山西、安徽、江西、河南、湖南)中位居第1位，比山西(2149.8元)高13.7%，比安徽(2118元)高15.4%，比江西(2306.5元)高6.0%，比河南(2215.7元)高10.3%，比湖南(2398元)高1.9%。2004年在中央政府惠农政策的推动下，湖北省农民人均纯收入增加到2900元，比上年增加330元，是1996年以来增幅最大的一年。^[1]

除了国家制定的一些农村政策，如农产品价格政策的调整、农村投入政策、农村结构调整、乡镇企业发展政策等对农民收入的增长产生一定的影响之外，这里主要从农民收入结构来分析农民收入增长的原因，主要包括以下几个方面:

1.农业经济的全面发展是农民收入增加的支撑点，是农民收入的主要来源。改革开放以来，湖北除大力提高粮棉油等传统优势外，还积极发展多种经营，农业经济得到全面发展。

2002年全省农业总产值(按1990年不变价格计算)为752.01亿元，比2000年增加(下同)36.36亿元，增长5.08%，平均每年递增2.93%。农业的快速发展，使农业内部结构得到了合理的调整。种植业产值的比重已由1980年的68.1%下降到2002年的53.8%，下降了14.3个百分点;畜牧业产值由18.2%上升为29.4%，上升了11.2个百分点。与此同时，农民从农业中得到的收入也快速增长，1999年湖北农民人均从农业得到的纯收入达1385.5元，比1980年增长9.1倍，年均递增13%。2001年农民人均从农业得到的收入达到2067.14元，占当年农民人均纯收入的66.17%。由此可见，改革开放以来，农业特别是种植业在湖北农村经济中具有重要地位，是农民收入增长的源泉，农业的发展决定着农民收入的增减。

2.农村剩余劳动力外出从业获取收入成为农民收入增加的强大推动力。湖北省是一个农业大省，农业生产的季节性和人多地少的省情决定了湖北省存在大量农村剩余劳动力，由于农村劳动就业的不充分，再加上市场经济的大潮的推动和农民思想观念的改变，农村剩余劳动力利用农闲外出获取更多的收入。2000年，湖北乡镇企业职工630万人，占全省农村劳动力的35.3%，为农业人口提供工资性收入344亿元，人均802元，并创造利税364亿元。当农民从农业本身获得的收入逐年减少时，那么农民外出获取收入是农民收入增长的重要途径。1980～1984年农民外出从业很少，对农民收入增长的贡献率很低。以后，贡献率逐年上升，1985～1992年上升为12.9%，1998年工资性收入占农民总收入的18.2%，2001年为18.7%。

3.转移性收入和财政性收入的稳定增长对农民收入增加起到了积极作用。1999年湖北人均转移性收入为107.62元，财政性收入为16.47元，分别比1980年增长6.9倍和2.2倍，对农民收入的贡献分别为4.6%和0.6%。2001年，湖北人均转移性收入为159.64元，财政性收入为12.85元，对农民收入的贡献分别为6.7%和0.5%。从时间上看，二者基本上呈稳定增长的态势。

(三)农民消费支出水平提高，生活质量进一步改善

随着农民收入水平的提高，农民的消费支出水平也同步增长，生活质量得到进一步的改善，湖北省农民的消费水平在中西部处于中上水平。2002年湖北省农民人均生活消费支出为1745.6元，在全国位居13位，在中部6省位居第3位，虽比湖南低15.6%，比江西低2.2%，但和安徽、河南、山西相比，分别高18.3%、20.3%和28.9%。湖北省农民自改革开放以来的生活消费支出情况如表2所示。

表2　　湖北省农民生活消费支出　　　(单位:元、%)

资料来源:《湖北统计年鉴》(2004)、《中国农村统计年鉴》(2002)。

从表2中可以看出，农民的生活消费支出逐年增加，剔除价格因素影响，1978年农民人均消费支出为107元，1994年人均消费支出突破1000元，16年的时间增长了接近9倍。农民的恩格尔系数1978年为70.83%，到1985年下降至59.13%，用了7年的时间从总体上实现温饱，然后在温饱的基础上，农民生活逐步向小康迈进，到2002年，农村的恩格尔系数已经降至49.98%，和1985年相比下降9.15个百分比，和1978年相比下降了20.85个百分点。

在消费支出增加的同时，湖北省农民的消费结构也进一步优化，以1995年和2000年比较，农民家庭生活消费支出结构变化的情况如表3所示:

表3　　　湖北省农民家庭生活消费支出结构变化情况

资料来源:根据国家统计局网站有关资料整理。

从农民具体消费的项目来看，“吃”和“穿”的问题都已基本解决，食品支出增幅较小，衣着支出甚至略有下降。农民消费支出中增长速度最快的是其他用品和服务消费支出，增长了2.3倍;其次是交通和通讯支出，增长了1.4倍;增幅居第三的医疗保健支出也翻了一番;由于文化、教育、娱乐等服务性支出增加的拉动，这方面的支出也增加了63.61%。

农民家庭的居住条件也得到了明显改善，2002年湖北省农民人均住房面积达到31.5平方米(其中楼房14平方米，占44.4%);“用”的水平也相对较高，2002年湖北省农民每百户拥有的电视机110.2台(其中彩电44.3台)、洗衣机20.4台、电冰箱8.1台、电话20.9部，明显高于中部各省份的水平。此外，电脑、手机也开始进入现代农民家庭，2002年每百户拥有手机7.6部，家用电脑1.4台。

(四)农民负担逐年减轻，毛收入中可支配比例上升

从农民增收与减负的关系来看，负担水平及负担率的高低是影响农民能否增产又增收的重要因素，负担水平及负担率过高不利于调动农民的生产积极性，也不利于提高农业资源的利用率。中央政府从农业、农村经济进入新的发展阶段，以及农民负担过重、农村分配不规范的实际出发，开展农村税费改革。农村税费改革是我国继土地家庭联产承包后的又一次重大改革，根本目的是为了切实减轻农民负担，改变人为挤占农民的一部分收入的现象，是调动农民积极性，规范和改善国家、集体、农民三者之间的分配关系，促进农民收入的增长和农村经济发展以及社会长治久安的一项治本之策。

2002年，中央政府把湖北省纳入农村税费改革试点省份。税费改革之前，农民负担分国家税收、三提五统、社会集资收费和劳务四大部分。2002年湖北省实行税费改革后，农民负担构成发生变化，取消了三提五统，改为两税两附加和村级一事一议。具体的负担变化如表4、表5所示。

表4　　1991～2002年全省农民人均负担总体水平(单位:元)

资料来源:1991～2001年数据来自《湖北农村居民增收减负分区对策研究》课题组，2002年数据来自《湖北日报》2003年5月4日。

表5　　1991～2002年全省农民亩均耕地负担水平(单位:元)

资料来源:同表4。

从人均负担水平来看，湖北省农民人均负担总体水平1997年达到最高值，占当年农民人均纯收入的8.1%，1997年以后农民负担逐年下降，特别是2002年农村税费改革下降幅度达到18.9%，减幅比全国平均水平高5.2个百分点，对农民收入增长的直接贡献率为1.1个百分点，高出全国平均水平0.6个百分点，税费负担占当年农民人均纯收入仅为4.7%。在人均耕地资源减少和农民收入增长的情况下，亩均负担较高的1997年每亩收入为748元扣除亩均负担109.49元，实际可支配的收入为638.51元，2002年每亩收入为947元扣除亩均负担70.63元，实际可支配的收入为876.37元，2002年每亩收入比1997年增长了26.6%，2002年由于赋税减低，收入的实际增长率达到37.25%。

湖北省统计局农调队对3300个农户的抽样调查表明，非贫困地区农民税费负担下降最为明显，减少额比全省平均水平多5.2元，减负幅度比全省高0.7个百分点。纯农户、农业兼业户和非农兼业户的税费负担有所减轻，其中纯农户税费负担的减少额和减负幅度最为明显，是农村税费改革最大的受益者。此外，中高收入农户税费负担下降也很明显。

可见，农村税费改革最显著的成效是农民负担明显减轻，而农民负担的减少对农民收入增加产生重要影响。

(五)农村劳动力-耕地比的持续下滑使农村剩余劳动力增加，也促进了剩余劳动力的流动

改革开放以来，湖北省农村剩余劳动力变化趋势呈现出三个阶段，第一阶段是1978～1983年，由于实行了家庭联产承包责任制，农民农业生产的积极性提高，更多的农民从事农业生产，农村剩余劳动力出现下降的趋势。第二阶段农村剩余劳动力的变化与乡镇企业的发展密切相关，20世纪80年代中期，乡镇企业的异军突起使得农村劳动力发生转移，而到80年代末期，乡镇企业经济效益下降，发展速度明显放慢，使其对农村剩余劳动力的吸纳能力大为削弱，一部分农民又重新从事农业生产，表现出农村剩余劳动力先增加后减少。第三阶段从1992年至今，由于市场经济发展步伐加快，农村劳动力人口持续增加，人地矛盾日益突出，农村剩余劳动力也相应持续增加，到2003年已达到721.75万人，占农村总劳动力的39.4%。资料显示，1992～2001年的10年间，湖北共转移农村剩余劳动力278万人，年均递增5.9%，其间，1992～1997年由于“民工潮”出现，国家执行限制农民外出打工的政策，1997年以后又有所回升，以后平均每年净转移35万人，年均递增6.4%。根据劳动就业部门估计测算，湖北省2004年外出打工的剩余劳动力达560万人，其中440万人流向省外。

1978～2003年湖北省乡村劳动力、农业实有劳动力、剩余劳动力、耕地面积、人均占有耕地面积情况如表6所示。

表6　　湖北省农村人地关系指标(1978～2003年)

(单位:万人、千公顷、亩)

续表

资料来源:《湖北统计年鉴》(2004)、《中国农村统计年鉴》(2002)。

中国农村劳动力转移资料显示:人均占有土地越少，劳动力转移速度越快。从劳动力转移与人均占有耕地面积的关系看，人均占有耕地面积越多，则劳动力对土地的依赖性越强，向非农行业转移的步伐越慢。人均耕地面积在1亩以下的地区，劳动力转移率高达94.87%，而人均耕地面积在2亩以上的地区，劳动力转移率只有20.68%。从表6中可以看出，湖北省人均耕地面积逐年减少，从1978～2003年25年间，人均耕地面积下降了32%，并且2002～2003年下降速度就达到3.5%，如果按照这个速度下去，未来20年在人口不断增加的情况下，湖北省人均耕地面积将在1亩以下，这样农村剩余劳动力转移将大规模出现。

湖北省是一个农业大省，农业生产的季节性和人多地少的省情决定了湖北省存在大量农村剩余劳动力，由于农村劳动就业不充分，再加上市场经济大潮的推动和农民思想观念的改变，农村剩余劳动力将利用农闲外出获取更多的收入。农村剩余劳动力的合理转移，可以优化人力资源配置，改善社会经济结构，推动全社会的可持续发展，是科技进步和经济发展的必然趋势。

二、湖北省农村全面实现小康社会的难点分析

(一)农民收入增速下降，地区差距拉大，农民增收难度增加

改革开放之前，由于实行的是“一大二公”的集体经济体制和平均分配方式，农民收入基本处于同步增长。改革开放以后，农村改革的实施极大地调动了农民生产的积极性，按劳分配的分配方式使农民生产的主动性、创造性得以充分发挥。在农民总体收入增长的同时，由于农产品价格不断走低，科技水平和劳动生产率低，主要农产品生产成本比较高，另外农业加工链条短，农产品加工增值少，严重制约了农业对农民收入的贡献能力，农业融资能力差，资金流入少，个体之间收入差距在逐渐拉大，而且不断加剧。

1.农民收入增长幅度小。1998年以来湖北省农民人均纯收入年增长率一直在3%左右徘徊，年均增加额不足70元。1998年为3.3%，增加额为70元;1999年为2.1%，增加额为45元;2000年为2.3%，增加额为51元;2001年为3.7%，增加额为84元; 2002年为3.9%，增加额为91元。5年年均增长率只有3.1%，年均增加额只有68.2元。其年收入水平已连续两年低于全国平均值，2001年比全国少14元，2002年比全国少32元。这种低速增长持续时间之长的情况在农村改革的前20年是没有过的。2003年由于农产品价格上涨，农民税费负担减轻，农民人均纯收入达到2567元，比上年增长5%，增加额为123元，但仍比全国2622元少55元。而按照农村小康社会目标值来看，湖北省要在2020年实现人均纯收入7000元。如果以2000年2268.6元作为基数，预计2001～2010年年均增长6%～7%，达到4000～4500元左右，比2000年翻一番;如果前10年实现这一阶段目标，2011～2020年年均增长4.8%，2020年才能实现7000元的目标。但从目前的农村人均纯收入增长率来看，实现这个目标又有一定的难度，现在的增长率只达到目标值的一半左右。

2.农民收入的省际差距拉大。改革开放初期，家庭联产承包责任制的实行和农副产品收购价格的提高，使全国各省市农村经济都得到较快发展，广大农民的收入得到提高，而作为农业大省的湖北来说，其受益面无疑大于东部沿海省份。因此，两地的农民收入差距较小。在1984年，湖北农民与江苏农民人均纯收入之比为1∶1.14，与浙江农民人均纯收入之比为1∶1.13，与山东农民人均纯收入之比为1∶1.03，与福建农民人均纯收入之比为1∶0.88，与广东农民人均纯收入之比为1∶1.08。而到了80年代后期和90年代初期，在全国农业生产普遍出现波动，东部沿海省份利用区位优势和国家的倾斜政策，加快农业结构的调整和升级，以乡镇企业为代表的非农产业迅速发展，拓宽了农民的收入渠道和增长点。而湖北农村经济受困于农业生产的波动，农业结构升级缓慢，农民收入来源单一。东部沿海地区农民收入大幅度攀升，湖北省农民与这些省份的收入差距也逐步拉大，到2002年，湖北农民与江苏农民人均纯收入之比为1∶1.63，与浙江农民人均纯收入之比为1∶2.02，与山东农民人均纯收入之比为1∶1.21，与福建农民人均纯收入之比为1∶1.45，与广东农民人均纯收入之比为1∶1.60。

3.收入消费水平城乡之间的差距拉大。改革开放以来，城乡居民收入差距最小的是1984年，当时的农民纯收入与城市居民人均可支配收入之比为1∶1.53。以后几年城乡居民人均收入差距逐年拉大，1993年扩大到1∶3.13。1994年以后曾一度缩小，到1997年降至1∶2.23。自1997年起，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距再次拉大，1999年收入之比为1∶2.36，2000年为1∶2.4，2003年湖北省农民人均纯收入(2567元)与城镇居民人均可支配收入(7322元)之比为1∶2.85，绝对收入差距达到4755元。农村小康社会城镇与农村居民收入比目标值为2.5～3，也就是说湖北省城乡居民收入差距在慢慢偏离这个目标值。

由于城乡居民收入差距拉大导致了城乡居民的消费水平差距也有所拉大，1997年湖北城乡居民人均生活消费支出之比为2.32∶1，1999年为2.76∶1，2000年扩大到3.2∶1。目前湖北省农民的总体消费水平较低，与城镇居民相比，存在着很大的差距。2000年，全省城镇居民消费额为5719元，而县域主体的农村居民消费额仅为1760元，只相当于城镇居民消费水平的30.8%。2001年，湖北省农民的恩格尔系数为53%，仅相当于城市居民80年代初期的水平。一些大件消费品，在城市已趋饱和，在农村拥有水平还相当低。据抽样调查资料，每百户农民拥有彩色电视机32台，比城镇家庭少77台;电冰箱6.9台，比城镇居民家庭少81.2台;照相机1.42架，比城镇少55.8架;组合音响5.8套，比城镇家庭少19套;移动电话1.5部，比城镇家庭少9.9部。差距就是潜力，说明农村居民消费需求的上升空间大，最具潜力的市场是农村，最具活力的消费群体是农民。

4.农村收入水平地区差异大。据湖北省农调队2001年统计结果显示，2001年湖北省农村人均纯收入在625元以下的绝对贫困人口为95.82万人，占全省乡村人口总数的2.42%，人均纯收入在625～865元之间的相对贫困人口共156.68万人，占全省乡村人口数的3.95%。另据对25个国定贫困县的贫困监测调查，2001年该省25个重点贫困县人均纯收入在625元以下的绝对贫困人口数为70.82万人，占全省绝对贫困人口数的73.91%，人均纯收入在625～865元之间的相对贫困人口为120.24万人，占全省的76.74%。调查表明，上世纪实施的“八七”扶贫攻坚计划已使该省农村贫困面明显缩小，但剩下的贫困人口大多数集中在高寒山区、石山区和少数民族聚集区，给下一阶段的扶贫攻坚工作增加了难度，同时，尚有近1/4的贫困人口分散在非国家重点扶贫县和乡、村。如何解决这部分人的稳定脱贫也是摆在各级政府面前的一项重要任务。

2002年全省农民人均纯收入达到了2444元，但半数以上(59.2%)县市都未达到这个平均数。其中不少并非是山区贫困县市。农民人均纯收入最高的(武汉市蔡甸区:3291元)与最低的(黄冈市团风县:1316元)相差近2000元。全省农民人均纯收入在2000元以下的农户占农户的42%，其中在1500元以下的占25%。农民收入不仅存在地区间的不平衡问题，而且出现了向高收入户集中的倾向。低收入农户与高收入农户之间的差距越来越大。2002年全省20%的高收入农户占有34%的农民收入，人均纯收入为4873.31元，而20%的低收入户仅占有10%的农民收入，人均纯收入仅为1094.61元，其比例已接近1∶5。

5.农民收入构成“一头沉”。农民人均纯收入中来自农业的收入比例一直偏高。虽然近几年这一比重呈逐年下降趋势，但农业收入“一头沉”的状况尚未发生根本性变化。1997年占73.5%，1998年占67.5%，1999年占62.9%，2000年占60.6%，2001年占60.8%，2002年占59.6%。此外，近几年，在全省农民人均纯收入中，虽然现金收入比重在上升，实物收入比重在下降，但升降都不快。现金收入在农民人均纯收入中的比例，1998年为57.6%，1999年为60.7%，2000年为64.6%，2001年为64.1%，2002年为66.2%。2002年湖北省农民人均纯收入中现金收入的比例比全国平均水平低近10个百分点，比广东、江苏、山东分别低17.6个、17.9个和18.3个百分点，比湖南、江西低5.3个和4.5个百分点(2001年数据)。近几年农民外出打工收入虽然也在逐年增加，但增加不多。2002年全省人均384.63元，比1997年增加218.35元，年均增加额43.67元。这项指标与全国平均水平相比，也要少53.57元。

(二)农村劳动力文化素质偏低，不能适应全面建设小康社会的要求，改革和发展农村基础教育的任务仍然十分艰巨

作为农业大省，湖北拥有3600万的农村人口，人口基数庞大。虽然经过多年的努力，农民整体文化素质偏低的问题仍然十分严重。第五次人口普查资料计算的人均受教育年限表明，湖北省城镇人口达8.67年，已经相当于初中水平;而农村人口为6.46年，仅相当于小学水平。资料同时显示，在每10万人口中，大专及以上文化程度的人口，城镇是农村的21倍;高中和中专文化人口，城镇是农村的4.1倍;初中文化程度的人口，城镇与农村大体持平;而小学文化程度的人口，农村是城镇的1.9倍;文盲人口农村是城镇的2.9倍。农民文化素质偏低更反映在劳动力状况上，全省农村劳动力拥有小学及以下文化程度的占到55.6%，其中文盲、半文盲人数超过10%，而大专及以上文化程度的仅占0.7%。

农村人口和劳动力文化素质低，不能适应全面建设小康社会的要求。据2000年中国科协对公众科学素养的调查，由于我国具备科学素养的农村居民仅占农民总数的0.4%，有81%的农民对农业新技术、新产品表现出消极的“观察、观望”心态。湖北省有关部门对部分农村的调查也表明，农民中真正能够掌握农作物常规技术的劳动力只占41.3%，掌握1～2门特色种养技术的仅占2.3%，熟悉1～2项农业新技术的不到5%，农村新技术应用普及率仅为15%左右，造成农业生产水平普遍不高，粮、油等主要农产品生产同大面积试验示范相比，亩产潜力只发挥了60%，产出效益只发挥了40%。

随着农村市场经济的发育和成长，农民收入将越来越多地依靠知识、技术、信息和资本集约的相结合，与文化素质的相关程度越来越显著。省统计局2001年对全省农民文化程度与收入水平的关系进行过抽样调查，发现在中低收入水平的农民中，小学及以下文化程度者占39.7%，初中及以上文化程度的占60.3%;而在高收入水平的农民中，上述比例变成32.9%和67.1%。进一步分析某县农民收入情况后发现，户主文化程度与其家庭人均纯收入关系密切，户主文化程度为高中的，其人均纯收入为2342元;初中、小学及文盲的，其人均纯收入分别为2110元、2035元和1890元，说明使农民增收的最有效的途径就是提高他们文化水平。反过来讲，正是因为农民科技文化素质的整体偏低，造成了农业生产科技含量低、规模低和效益低，湖北省农民收入的增长一直在低位徘徊。

农村劳动力文化素质低，缺乏农业科技知识和技能，反映出湖北省农村基础教育依然十分薄弱。目前湖北省实现的“普九”成果仍属于低标准——“基本普及”是指85%的人口覆盖地区实现了这一要求，还有15%的人口覆盖地区未能实现，“普九”整体水平不高。许多县市农村“普九”验收过程带有很强的“突击性”，验收时水分甚多，基础很脆弱，遗留下许多不容忽视的问题，甚至已经出现了较为严重的反弹。一些地方已经通过验收的学校，学生再度流失、辍学等反弹现象较为普遍，农村初中表现最为突出，2000年湖北省农村初中辍学率为3.21%，呈上升趋势，尤其是农村初中女生辍学现象更为突出。个案调查也揭示，湖北省贫困地区一些农村初中的辍学率竟高达10%，有的甚至超过了20%。根据2001年湖北教育统计年鉴估算，湖北省农村小学升初中的升学率仅有75.5%，全省约20万小学生没有进入初中;初中升入各类高中的升学率仅为42%，当年约有24万初中生返回农村就业。小学、初中没有升学的人数合计约44万人，农村高中生能够考进大学的比例就更少。这就是说，近年来湖北省每年仍有近50万各级教育毕业生直接走向社会，成为农村新增劳动力。

根据教育部发展规划司提出的义务教育普及巩固水平的综合指标判断，2001年，湖北省的“初中三年保留率”在85%以下，低于全国平均水平(88.95%)。据省统计局测算，湖北省在新增加的教育评价指标——“九年义务教育完成率”为71.06%，仅居全国第21位，比全国平均水平低8.25个百分点。“九年义务教育完成率”指的是从小学新生入学起，以9年时间正好完成小学和初中阶段教育，能按时毕业的学生。湖北省自上世纪90年代中期起，每年约有100万～120万小学新生入学，若以2001年71%左右的义务教育完成率估算，每年将有约30～35万学生未能按时毕业，造成了教育资源的严重浪费，囤积下大量尚未完成初中学业的低素质劳动人口，且主要分布在贫困山区的农村。

(三)农民退出土地与进入城市面临着巨大障碍，农村剩余劳动力转移难度加大

我国加入WTO与实施西部大开发战略后，湖北省农村劳动力转移面临着前所未有的新形势和新的挑战。

一是土地作为最后的生存保障阻碍了农民流动。家庭联产承包制的制度功能之一是使农村保障主体由以前的“大集体”变为“小土地”，土地成为农民养家糊口和生存的最后保障。因此，我国农村城镇化的过程中才会出现“候鸟式迁移”和“离土不离乡”这种特殊的人口转移现象。近年来农业收入持续下降，土地撂荒现象日益严重，“口粮”农业成为农民采取的风险最小化行为。农民拥有的土地不能发挥出资本作用，反而作为一种生存保障成为农民工流(动)而不沉(淀)的要因。家庭联产承包责任制在不改变土地所有权的情况下，给农民以一定期限的土地使用权，对推进农业和农村经济的发展起了重要作用。但是，农民只拥有承包期的土地使用权的土地承包制度存在三个缺陷:首先，受到承包期的限制，尽管已经将土地承包期从原来的15年延长到30年，但农户仍然感到投资收益不能得到保证，因而缺乏对土地进行长期投入的热情;其次，不利于土地的合理流转和农业的适度规模经营;再次，阻碍了农村剩余劳动力向城镇非农产业的转移。土地既是农民最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。在人地关系高度紧张的情况下，耕地所承担的对农民的福利保障功能，远远超越于耕地所承担的生产要素功能。耕地是农民的生存资料，是农民活命的基础。对于大多数地区的农民来说，保证有一份稳定的承包地，是实现农村社会稳定的重要条件。虽然现在农民外出务工经商的很多，但他们的就业并不稳定，土地还是他们最基本的社会保障。大多数在外地流动就业的农民，是在城乡之间双向流动。外面有就业机会就在外面就业，找不到就业岗位就回乡务农。因为在家乡还有块承包地，回乡后不至于没有饭吃。土地是农民生存的最后一道“港湾”。^[2]

二是农村产业结构中，第二、三产业不够发达，带来农村非农产业吸纳劳动力能力下降特别是受乡镇企业经营环境的恶化的影响，经营效益下降，乡镇企业吸纳农村劳动力的能力也明显下降。乡镇企业的兴办，创造了大量的财富，提高了农民的收入，转移了农村剩余劳动力。从20世纪90年代中期开始，湖北省乡镇企业创造就业岗位的能力明显减弱，虽然现在全省有600多万人在乡镇企业中就业，但这与农村二三千万的就业大军相比，显然不成比例。

高度分散的乡镇企业，虽然吸引了大规模的剩余劳动力就业，但却出现了较为严重的“农村病”:①农业剩余劳动力“离土不离乡、进厂不进城”的就地转移方式，只实现了劳动的转移，并没有实现人口空间上的稳定转移，乡镇企业劳力大都是“亦工亦农”的“两栖”人口，而“就地转移”无法带动人口的相应集中，这就又使三产业发展受到极大的局限，从而不能通过三产业的发展来吸纳剩余劳动力;②高度分散的乡镇企业占用了大量的耕地，进一步激化了国情矛盾。有关研究表明，非城镇化的工业化要付出比城市化工业道路高出8倍的土地代价，乡镇企业职工人均用地比城市职工多3倍以上;(3)虽然拥有廉价的劳动力和土地，但难以形成规模经济和集聚经济，造成了农村工业的外部不经济，影响了技术的进步、生产条件的改善和经济效益的提高;(4)分散的农村工业造成了农村地区较大“面”的生态破坏和环境污染。

三是农村城镇化水平低，使农村剩余劳动力难以转移。据有关部门测算，1998年，湖北城镇化率仅为31.9%，低于全国1.4个百分点，与世界46%的平均水平差距更大。有资料表明，改革开放以来，特别是1990年以后，湖北城镇快速发展。到2001年，全省设市城市增加到36个，建制镇增加到734个，以“五普”口径计算的城镇化水平为41%。按照专家预测，到2020年全省城镇化水平将达到55%，在此期间，全省每年将有80万人从农村转移到城市生活，其中相当数量的人口要转移到现有的城市。

目前，我国城市和村镇的人均建设用地有着很大的区别，1个农民比1个城市居民平均多占用建设用地80余平方米。加快城镇化步伐，把大量农民向城市转移，可以节约大量的建设用地，这对于人多地少的湖北来说意义十分重大。同时，通过引导乡镇企业向城镇相对集中，可集中建设治污设施，使一部分乡镇企业的污染问题能够得到有效解决。总之，加快城镇化进程，是迅速提高湖北经济综合实力，以期走在中西部前列的战略选择;是进一步改善投资环境、塑造湖北良好形象的重要举措;是全面建设小康社会、推进全省现代化建设的必由之路。

四是乡城流动壁垒限制了农民流动。虽然随着市场经济体制的逐步建立，对农民就业和流动的束缚逐渐解除，城乡二元结构对农村人口流动的制约有所弱化，但城乡分割制度没有实质性变革，农村劳动力的自由流动仍存在众多的制度性障碍，包括财产、土地、户籍、社会保障、社会中介、劳动力市场等制度改革还没有完全跟上。诺瑟姆将不同国家和地区人口城市化进程的共同规律概括为一条被拉平的S型曲线，并将城市化分为三个阶段。我国现在正处于城市化的加速阶段，但S型曲线的斜率却在减小，说明中国的城市化速度正在减缓，农民市民化道路障碍重重。敞开城门的中小市镇缺乏活力和吸引力，农民进城仍有门槛限制。而在城门半开半掩的大中城市，“市长的手”挥之不去。城门表面上开了，但事实上的“隐形门槛”不是任何人都可以真正“自由”进入的。不少城市政府为了缓解就业压力，妥善安置本地的下岗职工，相继出台了一系列歧视农民工的规定。在同等条件下，“市长的手”一定会首先解决本地的就业问题，因而倾向于排斥使用农民工。在许多行业、企业中禁止或限制用农民工。虽然目前农民进城务工的就业率比较高，但是条件稍好的工种和岗位往往优先考虑城镇待业人员，农民在城市里的岗位是不稳定的。加之农民工受文化、技能等条件的限制，在劳务市场上的竞争力呈下降态势。他们绝大多数所从事的是那些城镇劳动力不愿意或者是不屑于从事的职业，如建筑业、制造业、批发零售贸易和服务业等以体力为支柱的简单劳动。在大中城市尤其是在特大规模的中心城市，虽然政策上开始实施“蓝印户口”制度，但配额极少，而且对进入者要求的“门槛”甚高，绝大多数农民的“城市梦”在如此高不可攀的城市“门槛”面前只好望城兴叹，使农民依靠外出打工弥补农业收入减少的机会受到更多的制约，农业人口非农化存在较大的障碍。

(四)农村人口老龄化趋势日益凸显，农村养老问题日益突出

第五次人口普查资料显示，2000年湖北省60岁以上老年人口的比重达到10.39%，已进入老龄化社会。其中，乡村老年人口占全省老年人口的63.3%，乡村老年人口的比重高出全省0.9个百分点，2002年农村人口的平均寿命为73.09岁。因此，养老问题，特别是农村养老问题尤为突出。湖北省农调队在2002年对全省17个市县就农村社会保障制度进行抽样调查发现，农村老年人比重快速上升，农民养老负担日益加重。17个市县170个村调查显示，2002年被调查村60岁以上老人的比重达到13.3%，比2000年人口普查结果增加了2.01个百分点，农村人口老年化的比重明显加快。统计资料显示，2000年湖北省平均5.47个乡村劳动力供养一个老人，到2002年平均4.3个乡村劳动力就要供养一个老人，据近期对170个村的抽样调查，平均3.7个农村劳动力就要供养一个老人。另一方面，随着生活水平的提高，养老的费用也不断上升，对150个农户重点调查发现，2002年农户用于养老的费用仍然达到每位老人824元，养老费用占农户家庭年纯收入的8.5%。由于农民养老的负担越来越重，而农村年轻一代不愿承担养老义务之风日浓，子女承担养老义务的比重由20年前的83%下降到目前的66%，老人单独居住，再加上子女外出务工，靠自己养老的农村老年人比率大幅上升。

三、湖北农民发展的制度创新与对策

(一)加快实施城镇化战略，促进农村劳动力转移，加强对流动人口的管理

目前，我省的农村剩余劳动力在600万人左右，如果通过农村城镇化建设能够把一部分人口全部或部分转移出去，那么，将会极大地促进农民收入的增长和农村小康目标的实现。据测算，目前我省39个县城、966个乡镇，今后5～10年，如果每个乡镇增加1000人，每个县城增加10000人就业，那么，全省就可消化140万农业剩余劳动力，按人均年收入3000元计算，全省人均每年可增收150元左右。

目前，农村人口转移的基本格局是60%以上到小城镇，不到40%到大中城市。据测算，一个农村人口转移到大城市的直接成本在5万元左右，中等城市需要3万元左右，而转移到小城镇不到2万元，从节约成本的角度讲，我省应加大对小城镇建设的资金支持力度。实施小城镇建设步伐，除了加大小城镇的基础设施的投入、大力发展小城镇经济、努力创造就业机会之外，当前更应加强对流动人口管理，促使农村劳动力有序转移。

1.建立流动人口管理信息系统。目前对流动人口的管理防范、限制的成分浓厚，与各城市对农村劳动力的需求量、需求结构、流动人口的数量、结构以及其他相关特征缺乏了解存在密切的联系。因此，建立流动人口信息系统，实现管理主体对管理对象各方面信息的充分了解，以此作为决策部门的决策依据，同时为农村劳动力及流动人口提供必需的信息，是我省目前转变流动人口管理模式的信息基础。

各流入地区可以建立包含各类情况的信息平台，如网站。其中，可以包含以下几个方面的信息:①流入地区国民经济和社会发展的水平及计划。经济发展的水平以及由发展计划引导的发展趋势，是流入地区对农村劳动力需求量的决定因素，因此决策主体及时掌握有关经济发展的最新动态是保证其实施正确的流动人口管理模式的基础。②城市基础设施的承受能力。实现农村剩余劳动力向城市的转移，并不主张农村劳动力的盲目流动，亦不主张流入地区毫无限制接受农村劳动力，而是主张在城市各项基础设施能够承受的基础之上，为农村劳动力与本地区居民创造公平竞争的就业环境而不要对流动人口实施各类歧视政策。因而，各决策主体充分、及时掌握有关本地区城市基础设施的情况，把握接受流动人口的“度”，对于防止“城市病”、结合本地区经济发展的水平和趋势规划城市基础设施的建设是十分重要的。③现有流动人口的总量、结构等相关特征及发展趋势。流动人口管理归根到底是对流动人口进行管理，因此，管理主体需要切实了解本地区流动人口的相关特征，提出针对本地区流动人口特征的管理对策;同时，通过对流动人口各方面特征和发展趋势的把握，及时、超前地制定相关策略，引导农村劳动力以有利于本市经济发展所需要的模式流动。

以上各个方面的信息，不仅可以为决策机构提供依据，同时，也可以通过及时发布信息影响农村劳动力的流动，进而防止盲目流动的出现。

2.建立有效的流动人口管理系统。对流动人口的管理不是一项单一的工作，而是一项复杂的、内容广泛的工作，包括对流动人口计划生育的管理、就业管理、子女教育的管理、治安管理、社会保障的管理、住房的管理等。目前，流动人口计划生育的管理由各级计生委执行、就业管理由各级劳动与社会保障部门执行、子女教育由各类公立学校及社会力量所办学校提供、治安管理由公安部门执行、社会保障的管理基本为空白、住房管理由城建部门执行。当然，流动人口管理确实需要各专业部门和专业人士进行，但是，流动人口作为一个区别于其他群体的整体，对其管理是一个有机的整体，需要各个方面积极、融洽的配合，目前这种各自为政、缺乏更高层次管理主体的状态并不有利于流动人口的有效管理。因此，对流动人口进行管理，应遵照相关原则建立一个有机的管理系统。具体来说，该系统的建立应做到:

(1)创建一个独立的流动人口管理机构，并确保该机构对各职能部门任务委派和调用的权利。目前，由于各职能管理机构之间的关系是平等的关系，各个部门制定的有关本领域流动人口管理的政策难以得到其他部门实质性的支持和配合，这样，各类政策即便从理论上能够产生良好的管理效应，但执行中往往由于上述原因而导致一部分效应溢出，即执行的结果往往没有预期的那样好。如果独立的管理机构得以建立，便能够通过上下级之间职能调用的关系确保各职能部门的配合。同时，由于该机构的任务即为对流动人口进行管理，便能保证该部门集中精力制定对流动人口实施有效管理的政策而不会如各职能部门一样受其他目标的干扰，进而确保管理的有效性。

(2)流动人口管理系统的建立应具有开放性、可调节性。至今，人口数量庞大仍是制约我国经济发展的一个重要因素，因此，在流动人口的管理中，计划生育的管理成为其他各方面管理的基础，流动人口必须办理计划生育证才能获得暂住、就业等其他方面的权利，以此来确保对流动人口实施有效的计划生育管理进而对人口数量的有效控制。但是，随着社会经济的发展，以及社会发展中主要矛盾的变化，流动人口管理的重点亦会发生相应的变化。例如，随着我国全面建设小康社会目标的提出，各流入地如何有效地实施就业管理、如何为流动人口创造公平竞争的就业环境亦越来越重要。因此，注重管理系统的开放性、可调节性，保证系统的管理模式能够随着工作重点的转移和变换而及时、有效地发挥调节功能是建立流动人口管理系统过程中不可忽视的方面。

(3)确保各职能部门的相对独立性，各职能部门之间的联系由流动人口管理机构对部门的任务委派和职能调用来实现。当然，强调管理部门在管理过程中的这一权力，并不代表整个流动人口的管理不采纳来自于各职能部门的工作经验和意见，而是一旦通过一定的方式——包括对各职能部门意见的听取——制定或修改了相关管理政策之后，政策的执行就应该按照管理部门统一的“指挥棒”来实施。

3.转变观念，认识流动人口存在的必然性，将以往“以‘卡’为主”转变为“寓管理于服务之中”，促进农村人口的理性流动。

(1)流出地相关部门应做好本地居民的“流动辅导”，通过广阔的信息渠道提供流入地就业等信息，避免盲目流动。目前，对于农村居民来说，对于外界各方面信息大多通过亲朋好友的介绍而获得，这类信息一方面缺乏科学性，另一方面亦存在一定程度的滞后性，因此很可能造成农村居民因为对于外界片面的了解而盲目外流。因此，如果流出地能够为本地居民提供科学、及时的信息，则能够减少农民的盲目流动而缓解流入地各方面的压力。同时，流出地通过对本地居民进行“流动辅导”，能够掌握居民的流动动机和倾向，为流入地的各类规划提供信息。

(2)流入地应为流动人口提供易于获得的关于住房、就业方面的信息，促使流动人口在流入地尽快稳定，减少流动人口对流入地市容市貌以及城市安定造成的负面影响。农村人口进入城市，首先面临就是解决居住以及就业方面的问题。在住房方面，目前流动人口的居住存在五种方式:一是由录用流动人口的单位统一安排居住;二是在“棚户区”相对集中居住;三是投亲靠友分散居住;四是自己分散租房居住;五是在城区乱搭乱盖分散居住。^[3]其中，第一种居住方式相对稳定和合理，但必须以获得就业为基础，而就业机会的获得对流动人口来说并不快捷和迅速。因此，流入地应该为流动人口提供暂时或长期居住的住房信息以及就业信息，以便流动人口能够尽快在流入地“安定”下来，避免由于“无处安身”和“就业无门”而造成的闲散人群增加而对城市的市容市貌及城市稳定造成负面影响。

(3)流入地应为流动人口提供与本地居民公平竞争的就业环境，开放劳动力市场，帮助流动人口规范、有效就业。长期以来，在限制农村人口向城市流动这一观念的影响下，各城市在就业政策上都或多或少存在对流动人口的歧视，将流动人口的就业领域限制在相对于本地居民狭窄得多的范围内，且规定流动人口上岗就业之前必须办理各类证件。以上种种措施，抬高了流动人口的就业壁垒，使流动人口在与本地居民竞争的过程当中处于“人为”的弱势，不符合全面建设小康社会下农村剩余劳动力转移的趋势。因此，流入地应为流动人口提供公平竞争的就业环境:①让企业在员工录取时根据企业的效用函数择优录取而不许考虑有关流动人口与本地居民在就业领域和就业政策上的差异性。②将劳动力市场、人才市场等劳动力中介机构向流动人口完全开放，以便为流动人口提供易于获得的、充分的就业信息。③开辟针对流动人口的就业场所，促进流动人口规范就业。目前，在各城市都存在流动人口自发形成的“劳动力市场”，这一“劳动力市场”大多位于人流量集中的露天场地，工种大多为建筑、家政等行业。这类劳动力市场，不仅操作上不规范，无法有效保证供求双方的相关利益，且对城市也造成了交通堵塞等不利影响。这一现象之所以形成，原因在于:一是目前大部分劳动力市场对求职人员和聘用主体收取一定的费用，且这一费用不对供求双方达成交易做任何保障;二是建筑、家政等行业，劳动力价格较低，以上费用相对于劳动力价格来说，对流动人口构成了一定的负担;三是这类劳动力的招聘主体，大多为家庭、小型装修队和建筑工地，他们亦不愿意支付上述费用。因此，针对流动人口，开辟专门的就业场所，降低或取消各类收费，对于促进流动人口的规范就业十分重要。

(4)为流动人口提供各类培训，促进流动人口各方面素质的提高。流动人口文化素质较低，加之进入城市之后，工作环境、生活环境、人际关系和文化氛围的改变，迫切需要在各方面获得一定的教育和培训以提升其能力和素质。所需要的培训主要包括:①职业技术培训。乡城流动人口来自于农村，由于信息不畅以及流出地条件有限，对于流入地的职业技术要求了解不多，难以获得相应的职业技术培训，因此，进入城市以后，需要进行相应的培训以适应城市的用工要求。②基本常识的培训。由于城市与农村在生活习惯、解决事情的方法上都存在差异，缺乏相应的知识，将导致流动人口的行为与城市规范格格不入甚至流入地居民对流动人口的歧视，可见，此类培训十分必要。③劳动法规方面的培训。一方面，通过这方面的培训，教育流动人口积极地保护自己的权益，另一方面，强化其法制观念，让其通过合法的途径保护自身权益。

(5)为流动人口提供解忧服务，解决流动人口的实际困难和所关心的问题，加强对流动人口合法权益的保护。流动人口在流入地属于弱势群体，即便其掌握了相关的法律知识，在自身权益的维护过程中也相对困难，因此，为流动人口排解相关困扰，为流动人口解决子女入学、人身安全、合法权益保护等方面的问题，是流动人口十分需要的。

4.加大流出地和流入地的交流合作，充分掌握流动人口基本信息，保证信息的充分性和真实性，弱化人口流动对流入、流出地所造成的负面影响。

(1)流动人口社会保障管理。由于流动人口流动性强，在社会保障系统没有涵盖流动人口的时候，流动人口通常把土地作为最后的依靠，流出之后依然保留其“责任田”，导致大量土地被抛荒。而对于流出地来说，由于流动人口并非在本地就业，难以对其实施社会医疗、养老、失业等方面的社会保障。因此，为有效解决耕地抛荒问题，应通过流入、流出两地的充分合作，突破流入地社会保障的盲点，将流动人口纳入社会保障体系，分离耕地作为流动人口社会保障的作用，以此消除流动人口对耕地的依赖，进而切断其与耕地之间的“脐带”，实现抛荒耕地的重新组合和规模经营，在完善社会保证体系的过程中解决农村耕地抛荒的问题。

(2)流动人口治安管理。流动人口犯罪现象在各大城市十分突出:在北京，流动人口犯罪占犯罪人数的50%以上;在上海，流动人口犯罪占70%;在广东，流动人口犯罪占80%。^[4]这与流动人口流动性强、流入地对该群体基本信息的了解不如流出地详尽有直接的关系。因此，需要通过流入、流出两地的信息交流和合作，结合住房、就业管理，做好流入地的治安管理，减少流动人口犯罪率。具体来说，可以采取以下程序和方法加强合作:先由流出地发计划生育证和允许外出务工证，凭这两证到城市找到接收单位或住所后，再由录用单位发给正式务工证(又称就业证)或由住房所有者发给住房证明，然后到公安机关办理暂住证，才能正式务工或到工商行政管理部门办理营业执照，经商办企业。^[5]这样，由相对对流动人口基本信息更为了解的流出地决定居民能否外流，从源头上控制在流出地具有不良举止的人口外流，减少流入地治安管理的难度。同时，结合就业管理和住房管理，由用人单位对流动人口实施法制教育和治安教育;集中在流动人口居住区的流动人口，由公安部门帮助建立居住区管理机构，负责居住区内的治安管理;分散居住的流动人口，由所在地的派出所和居委会进行治安管理。

(3)流动人口计划生育管理。流动人口的计划生育工作一向是计划生育工作的难点，对流动人口深入的调查表明，有两个孩子以上的流动人口家庭占40%以上，公安部在全国一次查出100多万个的无户口儿童。^[6]为此，应通过流入、流出两地的充分合作，结合就业、居住管理，发挥《流动人口婚育证明》的作用，相关的职能管理部门相互配合与协调行动，堵塞流动人口计划生育的盲区和漏洞。

5.改革社区结构，推进传统社区的现代化，强化流动人口管理的力度和效果。作为城市体系中基本管理主体，社区是流动人口管理的各项政策最终执行部门。然而，在传统的计划体制下，社区结构存在许多不合理的地方。更好地发挥社区在流动人口管理方面的职能，需要变革社区结构，推进传统社区的现代化。

(1)由无纬式的纵向治理结构^[7]向经纬交互式治理结构转变。所谓无纬式的纵向治理结构，是指传统的社区结构只有自上而下的政府组织这个“经”，而没有横向的社区治理组织这个“纬”。这种治理结构下的流动人口管理带有强烈的政府行政命令的色彩，忽视了社区流动人口自我管理、自我约束的作用。流动人口因为受到歧视而对政府直接管理具有排斥性，往往对强制性命令采取不合作态度，致使很多管理政策无法真正落实。经纬交互式的网络型治理结构中的“纬”组织是指相对独立于政府体系之外的民间横向的组织系统，即NGO(Non-GovernmentOrganization)，如社区居民自治系统。在政府政策这一“经”的指导下，充分发挥“纬”的作用，激发居民自治的积极性，对减轻流动人口对政府流动人口管理的排斥性和抵抗性具有重要的意义。具体而言，民间横向组织体系的建立可以充分发挥社区的功能和优势，通过要求流动人口与户主签订计划生育、治安等方面的合同的方式对其进行管理和约束。

(2)由政(府)社(区)重合的等圆迭合式治理结构^[8]向“小政府、大社会”的政社分离互补型治理结构转变。传统的政社重合的等圆迭合式社区治理结构的主要特点是政府在对社区的管理上起绝对的主导作用，社区组织成了政府系统的组成部分，缺乏自主权和自治权。流动人口的管理也是以政府强制性管理为主，居民自治的空间不足，自觉参与的积极性有限。而“小政府、大社会”的结构注重发挥社区的自治功能，弱化政府对居民进行具体事务管理的职能。政府由事无巨细的管理者向宏观管理者、指挥者和社区服务者转变。体现在流动人口管理上，就是从自上而下的强制性控制-惩罚模式向以居民的自我管理、自我服务、自我监督为特色的参与-约束模式转变。这一模式的转变有助于尽快将流动人口融入社区生活之中，增强社区全体居民而不仅仅是当地居民配合计划生育、治安、住房等管理的积极性，提高流动人口管理的管理力度和管理绩效。

(3)由政府单向制约式的治理结构向群体互动式的治理结构转变，强化社区群体互动和居民自治。传统的社区结构是典型的“政府单向制约式”的治理结构，政府管理和支配着社区组织和社区成员的活动，但是社区组织和社区成员却无权也无法制约或者监督政府的行为。这是一种不对等纯粹自上而下的单向制约模式，政府与社区组织和社区成员之间缺乏必要的互动和反馈。以管理为主要方式的流动人口管理约束性本来有限，在缺乏互动机制的情况下，流动人口的管理政策无法落实。而群体互动式治理结构的建立则给予居民参与和反馈的机会和渠道，变被动接受管理为主动参与，开展流动人口管理的各项政策也将因此而受到流动人口的支持和欢迎。

(二)进行相关的制度创新，破除城乡差别的樊篱，构建农村小康社会经济发展的良性环境

1.敞开城门，开放城市劳动力市场。与农民进城方式相联系，在大中城市劳动力市场上，还存在着事实上的二元市场，即进城农民的就业市场与城市居民的就业市场同时存在。在很大程度上，这两类市场是相互分割，相互排斥的。要建立统一的劳动力市场，必须首先清除阻碍劳动力自由流动的制度障碍，主要是户籍制度和城市用工制度。

由于户籍制度的限制，农民工在城市的地位无法与城市居民在同一个层次上，不具有城市户口的农民工无论是在就业范围还是在其他方面都面临着更少的选择机会。面对这些歧视，农民很难树立对城市的主人翁意识，进而很难从心理上摆脱对土地的依赖。从石家庄等城市改革的实践看，打开“城门”后农民不一定就马上进城，但让农民进城必须打开“城门”。因此，改革城乡二元分割的户籍制度已刻不容缓。目前，不少省市的“城门”已陆续开启，而湖北作为中部不发达省份，打开“城门”应加快步伐。应尽快着手建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的人口管理制度。为鼓励农民进城，应废除原有的某些歧视性政策，并尽快将一部分已在城镇稳定从业的农民转为城镇居民，真正享受市民待遇。改革的基本思路是户口与社会福利保障脱钩，消除市民与农民的差别，允许人口流动和农民进城，在这一基础上，放开小城镇户口，只要在小城镇有稳定的职业、收入和固定住所的农民，都可以申请常住户口;适当放开中、小城市的户口，对长期在中、小城市就业和居住的农村人口，应该允许申请办理常住户口;大城市继续采取比较严格的户籍管理措施，实施常住户口、蓝印户口和暂住证“三位一体”的新户籍制度。

城市和农村之间就业机会平等的前提条件是劳动力的合理自由的流动和自由选择，即建立城乡统一的劳动力市场，使劳动力资源在部门之间、地区之间和行业之间能够自由合理地流动，优化配置劳动力资源。放宽户籍制度的管制，相应地提高农民工在城市的地位，让一部分符合条件的城市农民工亦能享受城市居民的各种社会福利，通过外在环境的改善弱化农民工对土地的依赖，将有利于促进进城农民放弃其原有土地的承包权，促进农村耕地的有效流转，进而解决农村耕地的抛荒问题。

从发展经济学理论看，允许农村劳动力进城自由择业是经济发展的客观要求。农村劳动力进入城市劳动力市场似乎在短期内挤出了部分城市劳动力的就业，而在中长期则促进了城市劳动力在接受转训和继续培训后向更适宜岗位的转移，从而优化资源配置。失业工人的短期保障应用失业保险方式解决，较长时间的失业应用失业救济(最低保障线的功效类似)或者在经过转训后通过市场再就业解决。从农民收入角度来看，农民自由选择进城、入镇或者留乡，能够使农民收入最大化，而农民收入的一大部分将用于购买来自城里的产品，农村消费需求的提升将使城市直接受益。因此必须开放城市劳动力市场。当然，短期来看，从稳定与发展的目标出发，在不可能一下子完全开放城市劳动力市场的情况下，采取一定的保护措施有其客观必要性，但需要对目前一些大城市正在实行的限制外来劳动力的做法在行业和方向上进行必要的调整，比如，目前可以配合国有企业改革，逐步取消对竞争性行业的就业保护，仅限于在公共部门实施对本地劳动力的保护;但从长远看，应逐步消除对外来劳动力的差别待遇，促进劳动力市场的整合。

2.进行土地产权制度改革，保障农民在土地流转环节的合法权益。家庭联产承包制在中国农村已经实行了20多年，发挥了很大的制度功能。在实施初期，家庭承包制度对农民具有很强的激励效应，改变了农民在集体劳动中“搭便车”的行为，降低了外部监督成本。计量研究表明，在该时期(从20世纪80年代初到80年代中期)的农业总增长中，家庭联产承包责任制所作的贡献为46.89%，大大高于提高农产品收购价格!降低农用生产要素价格等其他因素所作的贡献。自20世纪80年代中期以来，农业经营进入低谷时期，农民种地的积极性被打击，很多土地被抛荒。土地成了最不稀缺的要素，不仅价格低廉，甚至在各种“反抛荒”政策下，各种惩罚性保护措施的存在使得土地的实际价格为负值。而家庭联产承包制强化了土地的社会稳定功能，使土地成为农民的“稳定器”。

家庭联产承包制还具有小农经济效应，使中国农业出现了耕作主体家庭化、耕作规模微型化、耕作行为兼业化的特点。这种制度安排是向小农经济制度的复归，不是农村走向现代化的制度创新。农业现代化的经营模式必然要求规模经营取代小农耕作、专业经营取代兼业耕作，而规模经营和专业经营的前提就是土地可以自由流动。从供给角度来看，是否进行土地流转取决于农户的意愿，其依据是成本-收益的比较分析。农民自愿放弃土地的理由是放弃土地的收益高于保留土地的收益，只有当土地的产权完全归农民所有，农民放弃土地可以获得相应的预期收益时，农民才会自愿地出让土地使用权，农业规模经营和农业现代化才可能实现。农民出让土地的成本实质上就是土地的保障功能。农民不愿放弃土地的使用权，原因就在于土地保障是农民生存的最后一道“港湾”。如何把农民手中的土地作为一种稀缺资源在市场上最优化配置，完善农民的社会保障制度，使土地效率最大化是解决“三农”问题的一个出路。实现农地产权(所有权、经营权)资产化、股份化、货币化，实施土地有偿转让制度。

在工业化和城市化过程中，被征用的农业土地升值潜力较大，特别是城郊地区、交通干线沿线和一些开发区的土地升值潜力非常大，大规模的土地农转非需要建立一种有偿转让和平等补偿的机制，实现土地产权资产化、货币化，让农民分享工业化、城市化带来的利益。这里的关键性措施是改变传统的土地征用方式，缩小国家征用土地范围。突破征地仅限于土地所有权的思维定势，实行土地所有权和使用权分离，仅征用土地使用权，可以考虑使农民集体在保留所有权的前提下，获得使用权的补偿安置利益。

公益性建设用地可以采取征用方式，变土地农民集体所有为国家所有;经营性征地，实行土地所有权和使用权分离，仅征用土地使用权，使农民集体在保留所有权的前提下，获得使用权的补偿安置，农民可以通过分红分享土地的利益，分红收益可以用来建立农民社会保障基金。

非公共利益占用农民集体土地，用地单位应为被征地农民办理失业、大病、养老等保险或引入谈判机制，由用地单位和农民集体、农民自行谈判确定补偿安置费。在这点上我们可以借鉴世界银行的经验，引入安置机构(ResettlementOffice)和独立监督机构(IndependentMonitorOrganization)制度，在征地和安置之前编制安置行动计划(ResettlementActionPlan)，在征地和安置过程中聘请IMO进行跟踪监测。官方部门的行动将由一个非官方的机构进行监督，以保护这部分被征用土地农民的利益，关注被征地农民生活水平的恢复和改善。

3.构建农民的退出机制，打造新型农村社会保障制度。目前，最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度。这种保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，成本亦不高，对农民工是一种职业风险的分散机制，对用人单位则是符合国际惯例和建立在《劳动法》基础之上的工伤赔偿机制，政府部门负责组织赔偿也比较容易操作，且无需政府付出特别的成本。因此，政府在农民工工伤保险中的责任主要是制度设计和依法强制推行。

其次，有必要建立农民工的大病或疾病住院保障机制。可以在对农民工进行分类的基础上加以区别对待，如在本地服务时间愈长，享受的医疗保障待遇愈高，反之亦然。在这方面，政府承担的责任主要是政策规范、组织管理，在必要时给予适当的财政扶持。

再次，有必要为农民工建立相应的社会救援制度。这种制度能够缩小社会的不平等，促使农民工真正融入当地社会。在建立这种制度时，有效的选择应当是官民结合，即除政府承担相当的责任并直接主导外，还需要发挥民间慈善公益机构的作用。

对于养老保险，有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工和无稳定职业的农民工自主选择，并作为全国性政策出台。政府在实施此类政策之前，还可以先对农民工进行适当分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的养老保险体系;而对不符合条件的农民工，则另备方案加以解决，并视情形逐步纳入。

最后，还必须规范用工，让所有用人单位均须与所雇用的农民工依法签订劳动合同，并接受政府部门的监督;同时在规范缴费工资的条件下降低费率，将费率控制在用人单位与农民工可接受的限度。

鉴于城乡差别，要建立既适应农村特点、满足农民需要，又在保障原则、制度和管理等方面与城镇保持一致的农村社会保障制度。

建立农村社会保障制度的可行性方案有:

方案1:以农产品换低保，即直接以农产品缴纳保险费建立农村社会养老保险制度。国家可以在不额外增加财政负担的情况下，通过调整现行政策目标，把现在主要用于粮食流通环节的大量低效财政补贴，以对实行产品换保障计划的农产品进行定额补贴的方式，逐步转向直接补贴种粮农民，主要用于支持参加并缴纳农村社会养老保险费的农民，以创新农民补贴的特殊方式承担制度建设的财政责任，达到调动农民参加农村社会养老保险制度积极性的目的。这一政策设计将开发农产品这一潜在的社会保障资源。

方案2:以耕地换低保，这一办法主要适用于城市周边因为城市扩张而征用农民土地的地方。即在农民自愿退出承包土地的前提下，直接给予不低于当地耕作的平均经济收入，作为其退农年金。以土地补偿费建立社会保障制度，维护农民利益。如果将农民进入城镇后能否享受最低生活保障与其是否将承包土地使用权一次性出让挂钩，相信进城农民对土地的“眷恋”程度会大大降低。

方案3:以土地承包经营权换保障，即在国家切出一部分国有土地出让金建立起农村社会保障基金(有条件的地方可以再从集体经济积累的财富中切出一部分)的基础上，给每个农民的土地承包经营权附加上一张养老金卡，农民可以把承包经营权让渡出来，土地转包给种田能手，使之形成规模经营，也可以继续持有承包经营权、耕种土地。

对于不同的人群可使用不同的方法:青壮年农民可用农产品换保障，老年农民和被征地农民可用耕地换保障，进城民工可用农产品换保障+耕地换保障，乡镇企业职工可用农产品换保障+耕地换保障+土地承包经营权换保障。

与农村社会保障制度相配套，还要提供土地产权清晰制度和流转制度安排，建立产品换保障服务结构，专职农产品向货币的转换，并将其作为建立农民社会保险的保险费交纳给产品换保障管理机构。

这一具有中国特色的农村社会养老保险制度的一个重要特点是:在制度设计上，不是立足于国家财政支持，而是立足于盘活农民手中市场化程度不高或难以市场化的存量资产，通过实物资产的货币化转换，变潜在的社会保障资源为现实社会保障资源，以解决农民货币收入低，难以按时交纳保险费等难题，从而弥补保险费不足可能形成的资金缺口。通过社会保障制度的逐步建立和完善，剥离土地对农民和农民工社会保障的功能，解除农民工在城市找到工作之后转包其土地承包经营权的后顾之忧，为土地流转机制的建立和农民工市民化清除障碍。

4.继续推进农村税费改革，改革农村教育管理体制。湖北农村教育必须为实现全面建设小康社会提供足够高素质的人力资源，全面建设小康社会也为农村教育发展提出了新的目标。国家教育发展研究中心课题组的一份报告表明，经济增长的转折点存在着一个临界区间。某个区间只有在人均受教育年限达到8年以后，人均GDP所表征的经济增长才迅速呈现“起飞”态势。有效开发农村人力资源，使之达到城镇人口的同等教育水平，这才能实现湖北经济的腾飞。

为了贯彻中央有关农村义务教育管理体制改革的决定，农村税费改革后，我省全面实施了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制改革，加大了政府主导和统筹的力度，为巩固和发展“两基”成果，为农村教育健康发展提供了制度保障。“以县为主”的新制度的开始确立，我省正在实现新时期农村义务教育发展的又一次跨越。

加强农村教育，提高农民素质，在当前一是逐步建立义务教育经费保障机制，强化县财政作为教育投入的主体，将农村义务教育经费支出纳入县级财政预算，使更多的农家子弟能够上学就读，提高农民的受教育程度;二是大力发展农村职业教育，利用大量闲置的中小学校舍和农村各类科教人才，优化教育资源配置，减少浪费，兴办职业学校，广泛开展农业科学技术培训，推广、普及农业科学技术知识，提高农业劳动力的科技含量和生产管理水平，进而提高我省农产品在成本、价格方面的市场竞争力。

(三)以农业经济结构调整为主线，大力推进农业产业化，提高农民的综合素质

湖北是农业大省，农村人地矛盾尖锐，农业长期处于增产不增收的窘况，这就要求农业扩大新的发展空间，将农业产量优势转化为农民实际的现金收益。而农业的竞争不仅来自资源的比较优势，更重要的是来自农业经营组织的组织优势，在分户经营规模不经济的情况下，应大力推行农业产业化，加速现代农业的成长，实现农户与市场的高效对接。可以在不改变家庭承包经营的情况下，使分散经营的小农户组合成专业生产联合体和大规模的农产品生产基地。这就开辟了在小规模家庭经营基础上，有效吸纳先进生产要素、提高农业整体规模经济效益的新途径。通过与农户建立稳定的产销关系，可以带动千家万户自发按照市场需求，进行专业化、集约化生产，避免分散的农户自发调整结构带来的盲目性和趋同性，形成“政府调控市场、市场引导企业、企业带动农户”的结构调整新机制，全面推进新阶段我国农业的技术创新、组织创新和制度创新。

有资料表明，发达国家农产品加工业产值与农业产值比为8∶1，我国沿海地区为5∶1，我省仅为0.9∶1。农产品精深加工，不仅拓展了农产品消费市场，而且拉长了农业产业链，增强了农业获利能力，使农民就业结构、收入结构多元化。

从湖北省农村产业化的发展来看，直到20世纪80年代初，农村工业才从农业组织中分离出来，成为相对独立的经济组织。经过20多年的发展，农村二、三产业经济总量已占农村经济总量的70%，转移了35%的农村劳动力，工业化的物质基础初步奠定。立足这个现实，我省提出了农业发展的构想:再用20年左右(即基本实现农业与农村现代化)的时间，在不断优化经济结构、提高质量效益的前提下，使二、三产业的比重再提高20个百分点，再转移35%的农村劳动力，即到2020年前后，农村70%以上的劳动力从事二、三产业，二、三产业占农村经济总量的90%以上，有一批现代化的工业园区辐射全省，有一批高素质的企业群体支撑带动，形成大中小企业协调发展的产业化格局。因此，推进农业产业化，关键是要抓好以下几个环节:

一是要围绕市场来实行农业产业化，要充分研究人们生活实现小康以后消费结构的变化，多生产一些人们生活需要的农副产品。目前，农产品的质量比数量问题更重要。农产品的质量安全成为决定市场营销的一个主要因素。企业要高度重视农产品及其加工制成品的质量标准和食品安全，带动农户和基地的标准化生产，创造出一大批优质农产品和名牌产品。

二是充分立足湖北优势来进行农业产业化。从种植业来讲，要在继续稳定粮食生产的同时，突破性地发展多种经营，充分利用国家重点扶持11类优势农产品区域发展的机会，进一步提升我省双优油菜在国内和国际市场的占有率和竞争力;从畜牧业和渔业来说，这两大产业是湖北的优势产业，必须加快发展，力争到2010年，将畜牧业和渔业对农民收入增长的贡献率由目前的15%提高到30%以上。

三是培育优势产业和优势区域。优化农业区域布局，因地制宜地发展特色农业、优质农业和品牌农业，加快形成结构特色不同的专业经济区域和面向不同市场的经济地带。通过建设一批特色农产品标准化生产基地，带动加工、储藏、运输等相关产业的发展，形成区域性的支柱产业，把农业优势转化为经济优势，形成规模效益。重点是狠抓一批商品基地的建设和骨干企业特别是农产品加工企业的发展，实现农产品的转化增值，增加农民收入。据统计，目前全国食品工业总产值占农业总产值的33%，而我省仅占15%，二者相差一倍多，可见我省发展潜力很大。

四是因地制宜，选择合适的产业化经营模式。农业产业化的发展水平是和生产力发展水平密切相关的。目前，农业产业化经营组织类型主要有“市场+农户”、“基地+农户”、“公司+基地+农户”、“农工商联合企业”、“专业协会(专业合作社)+农户”等5种。各地可以从实际出发，因地制宜地采用某种经营模式，逐步使公司、农户和中介组织之间形成利益共享、风险共担的经济共同体。

五是提高产业化组织程度。要加强农产品流通体制建设，积极鼓励支持多主体参与流通，大力开拓农产品市场，发展外向型农业。这样既可以提高农民的组织化程度，又可以降低农产品的流通成本，搞活流通，解决因流通环节多导致农产品利润大都流离于生产者的问题。

六是加快农业科技进步，实现农业经济增长方式的转变。目前，湖北省农业科技优势比较明显，但农村科教推广应用环节十分薄弱。其中最重要的一个原因是湖北省农业院校毕业生大部分改行或留在城市，留在农村一线的很少，2001年全省每万农村劳动力只拥有农技专业人员32.6人，这与城市每万职工拥有专业技术人员2800人(全国平均水平)相比差距巨大。关键是加大农业科技投入的力度，创造吸引人才的机制，抓好科技成果的推广和转化，使科技成果能迅速转化为现实的生产力。

参考文献

1.辜胜阻、刘传江主编:《人口流动与农村城镇化战略管理》，华中理工大学出版社，2000年。

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5.余红等:《中国农民工考察》，昆仑出版社，2004年。

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8.湖北省农调队:《湖北农村居民增收减负分区对策研究》，2001年。

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10.张在金:《湖北农村离全面小康有多远》，湖北省农调队，2003年。

11.湖北省农村税费改革领导小组办公室:《湖北省农村税费改革政策资料汇编》，2003年。

12.福建省农村社会经济调查队:《农民身份变迁与农村社会稳定》，《调研世界》2003年第7期。

【注释】

[1]王溥、杨向明:《8年来农民收入增长最多——不一样的2004》，《楚天都市报》，2005年1月3日。

[2]刘传江，刘驰:《农民工市民化的障碍及其对策》，《政府调研》2004年第6期。

[3]辜胜阻、刘传江主编:《人口流动与农村城镇化战略管理》，华中理工大学出版社，2000年。

[4]辜胜阻、刘传江主编:《人口流动与农村城镇化战略管理》，华中理工大学出版社，2000年。

[5]同上注。

[6]辜胜阻、刘传江主编:《人口流动与农村城镇化战略管理》，华中理工大学出版社，2000年。

[7]王英伟:《关于重建城市社区组织结构的思考》，《社会科学论坛》2003年第3期。

[8]王英伟:《关于重建城市社区组织结构的思考》，《社会科学论坛》2003年第3期。