突发公共卫生事件的健康促进对策

第二节　突发公共卫生事件的健康促进对策

突发公共卫生事件的健康促进与常态健康促进比较而言，严格地讲，两者技术手段和内容并没有本质的区别。但针对突发公共卫生事件的特点，前者更应体现快速、准确、广泛的要求。应对突发公共卫生事件的健康促进的对策有以下几点。

（1）建立健全突发公共卫生事件应急处理体系，提高应对突发公共卫生事件的能力。国务院和省级人民政府要切实担负起统一领导、统一指挥的职责；国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门要认真履行法定职责，建立严格的突发事件防范和应急处理责任制；形成政令畅通、分级负责、责任明确、反应及时、保障有力的工作机制，尽职尽责地做好工作。

我国制定了枟突发公共卫生事件应急条例枠（以下简称枟条例枠）。枟条例枠的制定和实施，标志着我国应对突发公共卫生事件进一步纳入法制化轨道，也标志着我国处理突发公共卫生事件应急机制进一步完善。枟条例枠与枟传染病防治法枠都为抗击SARS提供了强有力的法律武器。

加强公共卫生事件应急机制建设不仅仅是卫生部门的事，更是政府各部门的事。历次重大突发事件都说明了这个问题，如20世纪50年代，在反细菌战中，成立中央爱国卫生运动委员会，开展全国人民以抗击细菌战为中心的爱国卫生运动；50～60年代在控制与消灭以血吸虫病为中心的4大寄生虫病和性病斗争中，中央成立了9人领导小组；在抗击“非典”斗争中，党中央、国务院亲自领导，取得了重大胜利，这都说明了政府领导的关键作用。为解决职能“错位”和“缺位”的问题，打破条块分割，合理配置卫生资源，需要一个“平台”，即由政府、非政府组织、学术团体、群众组织等多部门组成的具有权威性的极具凝聚力的领导机构。该机构应作为长设机构，因为突发事件具有意外性、不可预测性和突发性。中央机构应设在国务院，名称以“健康促进委员会”为好，这样可以实现所有的卫生（健康）工作的统一领导。省、自治区、直辖市都应该建立相应的组织。

“突发事件”在人类社会发展中是层出不穷的，如1957年的流行性感冒的流行，在半年的时间内，席卷全球，发病者以亿万人计；20世纪70年代初期，上海市眼结膜炎（红眼病）流行，病人数达几十万；1988年上海市发生甲型肝炎暴发流行，病人多达30余万人；东南亚海啸一次就夺走了30余万人的生命……当今血吸虫病、恶性疟疾、结核病等死灰复燃，艾滋病病人迅猛增长；慢性非传染病，如冠心病、肺癌、糖尿病等的发病率与死亡率持续上升。因此，我们不能被动地等待“突发事件”发生后再成立“突发事件应急指挥部”。我们应该立足未来，实施综合性的、主动的长效管理机制。从中央到地方建立与健全突发公共卫生事件应急领导机构是极为重要的。一旦重大疫情等突发公共卫生事件发生，卫生部门要立即组织力量奔赴现场，进行救治和调查，并及时向当地党委、政府报告，提出应对控制措施和启动预案的建议。各级党委和政府要加强组织领导，协调有关部门采取果断、有效的措施，努力减少人民生命、财产和社会经济损失。

2004年3月，卫生部设立了卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心），负责突发公共卫生事件应急指挥系统建设、监测预警、应对准备和应急处理组织协调等工作。办公室应隶属于国务院领导，因为任何一个政府职能部门都无法协调各部门的应急工作。全国各省、自治区、直辖市也要成立卫生应急办公室。中国疾病预防控制中心和部分省级的疾病预防控制中心也成立了专门的应急处置部门。各级卫生应急机构在遇有重大疫情和突发公共卫生事件时，应组织力量开展调查处理和医疗救治，并及时向地方政府报告，提出应对措施建议。应急管理协调机构的建立，为有效应对突发公共卫生事件和其他突发事件发挥了重要的作用。卫生部发布了枟关于疾病预防控制体系建设的若干规定枠和枟关于卫生监督体系建设的若干规定枠，进一步指导各地加强公共卫生体系的建设。

各级政府应加强卫生法制建设，完善卫生执法监督体系，强化卫生行政执法职能，改革和完善卫生监督执法体制，坚决打击和惩处各种违反卫生法律法规的行为；要认真研究卫生执法监督体制改革，解决目前存在的多头执法、重复执法、权责不清的问题，探索综合执法的有效方式；要拓宽卫生执法领域，不仅要监督市场，也要监督医疗机构，监督疾病预防控制机构，监督其他从事公共卫生管理的部门；坚决做到有法必依，执法必严，违法必究。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，最重要的就是要加强行政执法和执法监督，确保政令畅通，令行禁止。对违反规定的单位和个人，要依法追究责任。不断完善我国的卫生法律法规体系。

卫生部正在建设国家突发公共卫生事件指挥决策系统。该系统的建立，将实现卫生应急指挥一体化、信息网络化、执行程序化和决策智能化，对综合利用各种资源，全面收集信息，及时进行统计分析，快速发出指令，部署应急工作，科学、统一应对突发公共卫生事件起到积极作用。

（2）建立畅通的疫情信息网络。要利用现代通信手段，在全国建立统一、高效、快速、准确的疫情（事件）报告系统。要在国家、省、市、县疾病预防控制机构信息联网的基础上，实现与当地医疗机构联网，并利用国家人口和计生委等部门现有的信息网络延伸到乡（镇）、村和城市社区，形成纵横贯通的信息报告网络。要严格疫情报告责任追究制度，对重大、紧急疫情和突发公共卫生信息，各级各类医疗机构和其他责任报告人必须按属地原则，在规定时间内通过网络和其他有效手段报告当地疾病预防控制机构，各疾病预防控制机构必须立即报告当地卫生部门、上级疾病预防控制机构和卫生部，并认真组织核查。任何单位和个人不得以任何借口瞒报、缓报、漏报。造成疫情、事件延误或造成疫情扩散，要依法追究责任。地方各级人民政府不得以任何理由妨碍卫生部门向上级报告。同时，要研究制定疫情和突发公共卫生信息发布制度，根据需要向社会及时发布，增强人们的预防意识，督促各地区采取积极的应对措施。过去那种家丑不可外扬的观念，在今天的信息时代一定要改变。延误时机只能使自己被动，这个教训是深刻的。实践证明，我们采取信息公开，政策透明，及时通过新闻媒体宣传党和政府的防治工作方针、政策和措施，及时公布疫情，分析疫情趋势，维护了党和政府对人民高度负责的形象，消除了社会恐慌，为有效开展防治工作创造了良好的社会环境。

通畅的疫情信息网络应该具有对突发公共卫生突发事件的分析、计划、组织、协调和管理控制等指挥功能。能够为指挥机构提供各种通讯和信息服务，提供决策依据和分析手段，能及时、有效地调集各种资源，实施疫情控制和医疗救治工作，减轻突发公共卫生事件对居民健康和生命安全造成威胁，用最有效的控制手段和小的资源投入，将损失控制在最小范围内。通过网络化、信息化的管理，使全国范围内突发卫生事件得到及时控制与处理。

2004年，全国正式启动以传染病个案报告为基础的传染病与突发公共卫生事件信息报告管理系统（见本章附录一）。31个省市区通过网络，直接报告传染病疫情等突发公共卫生事件，提高了报告的及时性、敏感性和准确性，实现了传染病等突发公共卫生事件报告的动态统计和分析。卫生部还组织专家对传染病和突发公共卫生事件进行分析和预测，及时提出防治措施建议。依托网络直报系统，有利于及时对传染病等突发公共卫生事件进行调查、评估和采取应对措施，将疫情和事件的影响控制在最小的范围；为建立我国突发公共卫生事件预警系统，逐步完善从国家到地方建立突发公共卫生事件监测、评估、预警、反应机制，奠定了良好的基础。

（3）建立突发事件预案和应急救治队伍。地方各级人民政府都要根据枟总体应急预案枠，逐步建立横向到边，纵向到底，网络化，全覆盖的应急预案体系框架，使应急管理工作进社区、进农村、进企业、进单位。预案体系应包括专项及部门预案、区县预案等多层次预案。应急联动是应急管理体系的另一个重要特点。应急联动涵盖了应急处置的概念，即突发公共事件发生单位和所在社区负有进行先期处置的第一责任，要组织群众展开自救互救，相关单位必须在第一时间进行即时应急处置。地方各级人民政府都要根据枟中华人民共和国传染病防治法枠和枟突发公共卫生事件应急条例枠应对重大的事件发生。制订突发公共卫生事件应急预案应按照“防治结合、以防为主，平战结合、应急为主，条块结合、以块为主，群专结合、以专为主”的原则，针对可能出现的突发公共卫生事件的严重程度、危害程度、涉及范围和社会反应程度，分别采取不同的控制措施和处置办法。各地区要制订措施周密又切实可行的预案。

由于突发事件具有突发性和不确定性的特点，一旦发生突发事件往往使人感到不知所措。不确定性并不意味着专业人员的一无所知，通过对过去事件的审视，我们可以根据过去防治的经验，根据疫情和事件接近的发病机制制订相应的突发事件预案。例如，以枟传染病暴发流行调查与控制预案枠、枟突发灾害应急预案枠、枟环境污染的应急处理枠、枟职业危害的应急处理预案枠、枟放射事故和核事故的应急处理预案枠等为依据。预案的内容通常包括：发现与报告；病例的确诊；疫区范围；病例数；死亡数；疫点（区）处理；流行因素调查；疫情、事件的态势；资料整理与分析等。

卫生部颁布了枟关于建立应急卫生队伍的意见枠，明确要求在省、地两级分别建立应急医疗卫生救治队伍。目前，卫生部正在组建包括现场流行病学调查、实验室检测、化学中毒、辐射损伤和医疗救治等各方面的应急处置专家库和救援队伍。充分做好卫生应急准备，建立一支常备不懈的卫生应急队伍是应急医疗救治体系建设的重要组成部分。在省和地级市两级分别建立一支应急救治队伍。救治队伍建设按属地原则，在当地各级各类医疗机构中选择具有较丰富临床经验的医务人员和有现场处置经验的疾病预防控制专业人员组成，并配备必要的医疗救治和现场处置设备。平时这些人员在各自岗位上从事专业技术工作，并定期进行应急知识、技能培训和应急演练。发生突发公共卫生事件后，应急救治队伍要按当地党委、政府统一指挥，迅速组织开赴现场，及时开展救治和流行病调查工作。卫生部要汇集各地应急救治队伍信息，建立国家应急救治专家库，掌握卫生人力资源和有关医疗资源的分布状况，必要时抽调各地有关人员组建国家应急卫生救治队伍进行省际支援。

卫生部在此基础上，组建国家应急救援队伍，遇有重大突发公共卫生事件，及时提供技术支援。同时，逐级开展一系列卫生应急培训，并适时组织应对突发公共卫生事件的模拟演练，利用暗访的方式，了解各级医疗、疾控机构应对突发公共卫生事件的真实状况，提高各级卫生机构和人员的应急处置能力和水平。卫生部还根据卫生应急工作需要，提出了疫苗、药品等卫生应急物资储备品种和数量，供国家储备部门参考。

还应健全疾病预防控制体系。目前，国家和省、市、县均已建立了疾病预防控制机构。当务之急是针对存在的问题和薄弱环节，通过明确职能、落实责任、深化改革、优化队伍、定员定编和保障经费等措施，尽快提高各级疾病预防控制机构的能力。疾病预防控制机构的主要职责是：疾病预防与控制、应急预警与处置、疫情收集与报告、监测检验与评价、健康教育与健康促进、应用研究与指导、技术管理与服务等。要改革人事管理制度，加强专业队伍建设，规定准入标准和条件，实行定编定员和考试招聘上岗。对不符合从事疾病预防控制工作的人员，要分流安排其他工作。对编制内招聘的人员，各级财政要保证必要的经费，并给予一定的岗位津贴。

枟国家突发公共卫生事件应急预案枠和枟国家突发公共事件医疗卫生应急救援预案枠即将由国务院下发实施，这两部枟预案枠是指导全国应对突发公共卫生事件的专项方案。

（4）依靠群众，群策群防群控。突发事件直接威胁人民群众的身体健康和生命安全，必须动员和依靠群众广泛参与。要充分发挥社区和乡政府的组织作用，形成省、市（地）、县（市）3级防控网络和“社区为防、村庄为防、单位为防、人人为防”的群策群防群控体系，打一场人民战争。

群策群防群控不仅是指地理上的，同时也包含人员组成和功能。如SARS流行期间，我国实行属地管理制度，不分行政隶属关系，中央驻各地单位、驻军、武警部队均接受所在地的统一领导、统一指挥调度，以控制疫情扩散。群策群防群控还体现在对公众进行大力宣传鼓动，发动群众，发现疫情并控制疫情。如SARS流行期间，每天的疫情报告制度，测量体温，疫情监测，饮用水监测，车站、码头、机场等港口的监测措施等。

全社会采取统一的防范措施，各媒体和宣传工具宣传卫生防病知识；群控体现在就地诊断、就地隔离、就地治疗，设立专门医院，防止交叉感染，减少人员流动，取消大型集会，最大限度控制疫情扩散。如2003年为防止SARS扩散，政府取消了“五一”劳动节黄金周活动及推迟成人高考等措施，是群控的具体体现。公共卫生事件，如环境污染、传染病的流行等往往涉及多个方面，涉及多个部门，如卫生、司法、民警、教育、体育、商业等。在紧急特殊情况下，医疗卫生资源应对公共卫生事件的能力十分有限，只有建立有效的合作程序，明确各部门的职责和分工，避免重复，才能有效控制突发公共卫生事件。控制突发公共卫生事件，需打破部门界限。卫生部门的医疗服务，民政部门的救护，文化教育、媒体等部门的宣传教育，公安、司法部门的社会治安和稳定等都应齐心协力，共同参与到控制公共卫生事件的工作中，才能有效控制突发性公共卫生事件。

公共卫生建设是一项社会系统工程。要预防与控制突发事件的发生，就需要组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好的卫生习惯和文明生活方式，提供医疗卫生服务，达到预防疾病，促进人民身体健康的目的。因此，公共卫生建设需要政府、社会、团体和民众的广泛参与，共同努力。其中，政府主要是通过制定相关法律、法规和政策，加大公共卫生事业的投资，促进公共卫生事业发展；对社会、民众和医疗卫生机构执行公共卫生法律、法规，实施监督检查，维护公共卫生秩序；组织社会各界和广大民众共同应对突发公共卫生事件和传染病流行；教育民众养成良好卫生习惯和健康文明的生活方式；培养高素质的公共卫生管理和技术人才，为促进人民健康服务。

为了实现上述的目标，需要完善我国农村卫生体系、城市基本医疗服务体系、环境卫生体系和财政经费保障体系，满足城乡居民的基本卫生服务需求，大力改善农村医疗卫生条件。加强农村乡（镇）卫生院建设，改善房屋设施条件，购置必要医疗设备，对乡村医生进行业务培训。积极建立新型农村合作医疗制度，提高医疗服务水平，改善农村的医疗卫生状况。逐步形成覆盖面广、服务完善的网络体系。

公共卫生管理涉及政府多个部门，关系到各行各业和千家万户，需要各部门的大力支持和全社会的共同参与。各级政府要切实加强对公共卫生工作的领导，对于辖区内的重大公共卫生问题，政府主要负责同志要亲自抓，协调有关部门，明确任务，落实责任，共同解决公共卫生遇到的困难和问题。一旦发生突发事件，应实施“属地管理”，社区内所有单位归属于社区政府统一管理。社会各方面要群策群力，发挥优势，形成全社会关心和支持公共卫生建设的新局面。

突发公共卫生事件在人类社会发展进程中难以完全避免。建立、健全有效应对机制，事关人民群众身体健康、生命安全和经济社会发展，事关国家安全和社会稳定，是落实科学发展观和构建和谐社会的重要内容。我们坚信，我国一定能够构筑起健全、高效、有力应对突发公共卫生事件的应急机制和公共卫生体系，为人民群众构筑牢固的健康屏障，确保人民群众的身体健康、生命安全和经济社会协调稳定发展。

（5）健康教育的策略。对突发事件应有充分的思想准备和策略应对，突发性事件往往突然来临，来不及准备，要做到临阵不乱，卫生部门和各级媒体应有预案准备，这是建立应急机制的必要性所在。由于人们是在毫无心理准备的情况下发生的，给人们带来很大的心理压力并引起全社会的不安，使群体处于危机状况中，极易引发心理恐慌、情绪异常、疑病心理以及一些非理性行为，如谣言四起、抢购成风。这时人们本能地反应需要寻求帮助。卫生部门依托完善的突发事件应对系统，快速收集整理有关资料，对专业人员进行教育培训，并及时地向社会公众提供通俗易懂且具有权威性的信息与建议。在官方网站上开设专栏，公布有关突发事件的全面信息；开通不同语言的热线咨询电话，向市民解答各种问题是深受群众的普遍欢迎的。如上海市健康教育所开设的50部预防SARS的热线电话昼夜响个不停，热线电话最多时每小时有1万次的呼叫。

由权威部门发布“核心信息”非常重要，当发生突发性公共卫生事件时，卫生部门及时发布准确、清晰的相关信息对于指导公众应对事件、稳定人心至关重要。同时也可以在社区中先对重点对象进行培训，通过他们作为同伴教育者，再让他们回到各自的社区中进行交流、教育和讨论，常常能收到良好的效果。

【案例】　SARS防制期间，浙江省疾病预防控制中心健康教育所在最短的时间内制作了28种，共计1751641份形式多样的印刷类型传播材料。其中有适于携带、传阅的手册、传单、折页、连环画、小报和期刊的专刊；适于张贴的画报和墙报以及VCD光盘和网络信息，适合SARS防制各阶段开展健康教育的需要。特别重要的是与大众媒介，如枟钱江晚报枠、枟每日商报枠等大众媒体及各级卫生部门紧密配合与合作，使“核心信息”在最短的时间内传遍全省的各个角落。如浙江省文艺音像出版社出版发行了VCD光盘——枟专家教你防SARS枠2万套，浙江省科技出版社出版发行了枟非典型肺炎防治ABC枠手册75万册。

在突发事件中，传播工作的开展运用了健康传播的理论和方法，以最快的速度制作与传播核心信息。一是依据以往各种疾病控制中传播材料制作和发行中积累的经验；二是与大众媒体保持密切、持久的互动关系；三是省健康教育所具有制作能力；在应急时间紧，难以进行正规制作预试验的情况下，尽量征求领导和专家的意见，组织有经验的人员进行讨论和策划，在防治期间进行城市和农村SARS防治知识电话抽样调查中，加入部分传播材料预试验的内容。使得传播材料在内容、形式等方面都有很高的质量。抽取两份传播材料评价，结果：材料的可接收性、通俗性、简明性、指导性、趣味性及对受众的吸引性、整体评价、适宜性、生动性、信息效果、材料效果10个方面均得到满意的评价。项目成果、经验已在禽流感、艾滋病等重点传染病防制工作中加以运用。通过总结，撰写了枟SARS防制应急防制健康教育传播方式的应用研究枠一文，取得浙江省“医药卫生科技创新奖”二等奖。

（6）加强国际间的合作与交流。经修订的枟国际卫生条例枠将在全球实施。我们要借鉴国外的先进经验，积极开展突发公共卫生事件应急处理策略和技术的国际交流与合作，参与全球应对突发公共卫生事件行动，不断完善我国卫生应急机制。