中小学财务管理中常见问题及督查方法

◎王　宏

教育经费管理是中小学管理的重要内容。对中小学经费管理使用情况进行督导检查是督导人员的重要职责，也是督导人员应当具备的基本素质。为进一步加强中小学财务管理和监督，提高资金使用效益，财政部会同教育部对《中小学校财务制度》进行了修订。新修订的《中小学校财务制度》共13章77条，对中小学财务管理做出了明确规定，为规范中小学校财务行为提供了可靠依据。作为督导人员尤其是责任督学，必须了解和掌握中小学财务管理工作的主要内容、可能存在的主要问题及督导检查方法。在此结合本人工作实际经验向大家做一初步介绍。

一、中小学财务管理的原则

中小学校财务管理的基本原则是：贯彻执行国家有关法律、法规和财务规章制度；坚持勤俭办学的方针；正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效益和经济效益的关系，国家、学校和个人三者利益的关系。

二、中小学财务管理的内容

（一）预算管理

1．预算的概念。中小学校预算是指中小学校根据教育事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。国家现行的《中华人民共和国预算法》是1995年1月1日施行并于2014年进行了修改。

2．预算的组成。中小学校预算由收入预算和支出预算组成。

3．预算管理办法。国家对中小学校实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按照规定使用的预算管理办法。

4．财政保障。国家将义务教育经费全面纳入财政预算，由国务院和地方各级人民政府依法予以保障。

5．预算执行。财政补助收入和财政专户管理资金的预算一般不予调整。

6．财政决算。中小学校决算是指中小学校根据预算执行结果编制的年度报告。

（二）收支管理

1．收入分类。收入包括：

（1）财政补助收入，即中小学校从同级财政部门取得的各类财政拨款。

（2）事业收入，即中小学校开展教育教学及其辅助活动依法取得的收入。其中：按照国家规定要上缴国库或者财政专户的资金，不计入事业收入；从财政专户核拨给学校的资金和经核准不上缴国库或者财政专户的资金，计入事业收入。

（3）上级补助收入，即中小学校从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。

（4）附属单位上缴收入，即中小学校附属的独立核算单位按照规定上缴学校的收入。

（5）经营收入，即非义务教育阶段学校在教育教学及其辅助活动之外，开展非独立核算经营活动取得的收入。

（6）其他收入，即本条上述规定范围以外的各项收入，包括投资收益、利息收入、捐赠收入等。

2．收入管理。

（1）中小学校严禁设立“小金库”，严禁账外设账，严禁公款私存。

（2）中小学校组织收入要合法合规；各项收费要严格执行国家规定的收费范围、收费项目和收费标准，使用符合国家规定的合法票据。对按照规定上缴国库或者财政专户的资金，中小学校应当按照国库集中收缴的有关规定及时足额上缴，不得隐瞒、滞留、截留、挪用和坐支。

3．支出的分类。

（1）事业支出，即中小学校开展教育教学及其辅助活动发生的基本支出和项目支出。基本支出是指中小学校为了保障其正常运转、完成教育教学和其他日常工作任务而发生的人员支出和公用支出。项目支出是指中小学校为了完成特定工作任务和事业发展目标，在基本支出之外所发生的支出。

（2）经营支出，即非义务教育阶段学校在教育教学及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。

（3）对附属单位补助支出，即非义务教育阶段学校用财政补助收入之外的收入对附属单位补助发生的支出。

（4）上缴上级支出，即中小学校按照财政部门和主管部门的规定上缴上级单位的支出。

（5）其他支出，即本条上述规定范围以外的各项支出，包括利息支出、捐赠支出等。

4．支出管理。

（1）中小学校要将各项支出全部纳入学校预算，建立健全支出管理制度。

（2）严格开支范围和标准。中小学校的支出要严格执行国家有关财务规章制度规定的开支范围及开支标准。

（3）专款专用。中小学校要加强支出管理，基本支出、项目支出不得混用。公用支出不得用于教职工福利等人员支出。项目支出要按照规定专款专用，不得挤占和挪用。

（4）实报实销不得虚列。中小学校各项支出要按照实际发生数列支，不得虚列虚报，不得以计划数和预算数代替。

（5）集中支付及政府采购。中小学校要严格执行国库集中支付制度和政府采购制度等有关规定。

（6）票据管理。中小学校要依法加强各类票据管理，确保票据来源合法、内容真实、使用正确，不得使用虚假票据。

（三）资产管理

1．资产及其种类。资产是指中小学校占有或者使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。中小学校的资产包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资等。

2．固定资产的标准。这里主要介绍固定资产管理。固定资产是指使用期限超过一年，单位价值在1000元以上（其中：专用设备单位价值在1500元以上），并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。

3．固定资产分类。中小学校的固定资产一般分为六类：房屋及构筑物；专用设备；通用设备；文物和陈列品；图书、档案；家具、用具、装具及动植物。

4．固定资产账务管理。中小学校要设置固定资产总账、明细账及固定资产卡片，详细记载固定资产的编码、名称、类别、规格、型号、原值、购置日期、使用部门等信息，完整反映固定资产情况。

5．固定资产处置。中小学校资产处置包括无偿调拨（划转）、对外捐赠、出售、出让、转让、置换、报废、报损、货币性资产损失核销等。

6．固定资产处置相关规定。中小学校资产处置要严格履行相关审批程序。核销固定资产必须经校务委员会议研究决定，形成会议纪要，附在核销凭证后面。大型固定资产处置要报经国有资产管理部门进行审批，审批同意后才能核销下账。

7．资产清算的有关情况。

（1）移交学校资产划转。因隶属关系改变，成建制划转的中小学校，全部资产无偿移交，并相应划转经费指标。

（2）撤销学校资产划转。全部资产由主管部门和财政部门核准处理。

（3）合并学校资产划转。全部资产移交接收单位或者新组建单位，合并后多余的资产由主管部门和财政部门核准处理。

（4）分立学校资产划转。资产按照有关规定移交分立后的中小学校，并相应划转经费指标。

三、中小学财务管理中常见的主要问题

（一）预算管理不到位

一是预算编制不到位。学校对预算管理没有高度重视，缺少严格的用经费支出预算管理制度，预算编制很随意，没有科学性和计划性；二是预算执行不到位。中小学经费预算执行缺乏约束力，校长对经费支配较随意，影响预算的严肃性。三是预算分析和绩效评价不到位。学校没有建立中小学经费合理使用的分析机制和绩效评价机制，影响公用经费的使用效果。

（二）会计核算不规范

一是会计核算混淆经济科目，表现在使用的明细科目不准确，将招待费、福利费、差旅费等支出随意在办公费、会议费、培训费中列支，计提信息技术费却用于电教费的支出等。二是年终随意计提公用经费支出，将公用经费结余转为往来款核算。三是许多会计人员不熟悉财务软件的使用，不知道如何编制义务教育支出明细表，编制的个别会计报表数据不平衡，不便于对支出结构的合理性进行分析。

（三）支出结构不合理

学校缺少完整的公用经费支出计划，使用上随意性很大，支出结构很不合理，表现在办公费、招待费、交通费支出占比较大，有的学校招待费占比超过公用经费的10%；教职工福利费、工会经费支出偏高，甚至挤占学校公用经费，而教师培训、学生体检和实验实习的费用没有达到标准；实习材料费、图书购置费占比较低，达不到开齐开足规定课程的实际需要；零星维修支出偏少，学校维修普遍依赖专项拨款。

（四）支出手续不完整

财务管理支出手续上不完整：一是支出票据上，经办人、验收人、证明人、审批人不全，物资采购没有验收人签字。二是支出凭证的附件资料不全，主要表现有：（1）招待费支出仅以一张或者几张大额发票报销，没有用餐记录，没有相关菜单酒水明细作附件，报支手续过于简单随意；（2）维修费只有劳务发票或人员工资，而没有具体的维修明细和劳务用工明细记录；（3）租车费只有发票没有租车事由，没有学校的派车单；（4）培训考察费只有发票，缺少培训通知或批复；（5）会议费只有发票，没有会议方案、参会人员签到表。

（五）支出内容不合规

《中小学校财务管理制度》明确规定中小学公用经费不得用于工资福利支出、对个人和家庭的补助、房屋大修理支出、偿还基建债务等方面的开支，不得用于校舍建设、车辆购置、专项设备购置等形成固定资产的资本性项目支出。但一些学校依然在公用经费中列支班主任津贴、教职工补贴、补课费等人员支出。个别学校违反规定，以支付租金的方式变相使用公用经费购买小汽车，甚至有些学校制造虚假业务，如虚列参观考察费、维修费、招待费等支出，套取资金，形成“小金库”。

（六）财会人员不合格

财会人员由学科教师中产生，不仅不懂《中华人民共和国会计法》《会计基础工作规范》等法规，甚至对账务处理也是糊里糊涂，至于编制预算、提出财务报告和作出财务分析，更是不可能的事，而且这些农村中小学的财会人员甚少具有“会计证”等必须的证件。财会人员应是单位的管家，但“财会盲”型的“管家”是无论如何担当不起应有责任的，“不会管”必然造成财务管理的不规范。

（七）票据管理混乱

票据管理混乱主要表现在三个方面：一是没有使用合规收据。主要是民办幼儿园收费不但没有开具财政部门统一印制的收费收据，而且开具的收款收据手续不全，分类不清等。二是个别学校干脆不开票据。如收取作业本款、课本款和伙食费等代收费时，不管合理不合理，一概不开票。三是支出票据实事与所附票据不符。主要表现在差旅费和接待费的报销中，如：差旅费报销单上写的是2013年5月31日至6月3日到武威培训，后面附的车票却是2012年11月8日兰州到某地的；接待费报销单上说的是课堂评优活动用餐费，而所附餐票却是异地多家餐厅的餐饮票据。这种现象几乎各校都有，普遍存在。

（八）固定资产账实不符

一是上面配置的教学仪器设备未能入账。近几年为了使中小学校实验室、图书室等功能室达到“规范”的基本要求，上级部门进行总体规划，招标采购，配送到各中小学的教学仪器设备、图书等，学校会计没有记账依据，未能入账；二是忽视了固定资产日常管理，没有进行定期清查盘点。大部分中小学校都缺乏固定资产管理人员，而管理人员多数由财务人员兼任，并且人员不稳定，调整频繁。资产转交缺少交接手续，资产借用归还手续不完备。缺少固定资产的定期清查盘点制度，长期不对账、不清点，账面反映的固定资产与实物不符，导致存在固定资产存量不清，“有账无物”“有物无账”的现象。更为严重的是，在固定资产进入、使用和退出的各个环节没有置于有效的财务监管中，进入的未及时登记入账，报废的不及时申请销账。三是对固定资产的界定不清，对固定资产的核算不准确、不及时。中小学校固定资产核算账目不全，没有按资产类别设立固定资产明细账，缺少登记固定资产卡片，未做到“账实”相符。

（九）内控制度不健全

中小学财务管理内部控制包括：内部控制机制建设、内部控制制度建设、财务部门岗位设置控制及内部稽核审计。内控制度方面存在的问题：一是财会岗位设置不齐全，一部分农村小学会计、出纳由一人兼任，会计出纳职责划分不科学，无法实现互相监督，比如出纳一人就可以通过转账支票把资金划转；有些中小学财会人员不合格，不懂业务，甚至用“财盲”管财。二是内控制度不健全，或者有制度但不能有效执行。三是经济活动的决策、执行、监督没有实现有效分离；权责不对等；未建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。

四、中小学财务管理督导检查方法

（一）检查预算管理

检查在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分，预算编制是否与学校实际相符，是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时。

（二）检查收支管理

包括收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形。

（三）检查会计核算

一是检查会计核算科目使用是否准确，二是检查各类凭据的真实性、合法性。三是检查会计人员是否熟悉财会业务，会计报表数据是否平衡。

（四）检查支出结构

各种公用支出结构占比是否合理，有明确规定支出比例的明细科目是否达到规定要求，比如培训费是否达到教职工年工资总额的1.5%，招待费、会议费是否超过10%等等。

（五）检查支出凭证

一是支出票据上经办人、验收人、证明人、审批人是否齐全，物资采购有没有验收人签字。二是支出凭证的附件资料按照规定是否齐全。

（六）检查支出内容

一是检查公用经费是否用于工资福利支出、对个人和家庭的补助、房屋大修理支出、偿还基建债务等方面的开支。二是检查学校是否将公用经费用于校舍建设、车辆购置、专项设备购置等形成固定资产的资本性项目支出。

（七）检查财会人员

一是检查财会人员是否熟知《中华人民共和国会计法》《会计基础工作规范》《中小学校财务管理制度》等法规。二是检查财会人员甚是否有“会计证”等必须的证件。财会人员应是单位的管家，但“财会盲”型的“管家”是无论如何担当不起应有责任的，“不会管”必然造成财务管理的不规范。

（八）检查票据管理

一是检查收费票据是否合规。二是检查学校收费是否按规定收取，项目、标准是否与许可证相符。三是检查支出票附件是否与支出内容相符。

（九）检查固定资产管理

一是检查固定资产账、册、实物是否相符。二是检查资产核销与清算是否符合有关规定。

（十）检查内控管理

一是财会岗位设置是否齐全。二是检查会计出纳职责划分是否实现有效监督。三是检查财会人员是否合格。四是检查内控制度是否健全，或者有制度但能不能被有效执行。五是检查财务的决策、执行、监督是否实现有效分离。

五、加强中小学财务管理的对策

（一）创新管理模式

积极探索并不断完善“以县为主、集中收支、分户核算、分级管理”的“校财局管”模式和方法。

（二）增强校长对财务管理的意识

《中华人民共和国会计法》规定：“单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”这就界定了校长必须为财务管理的支出管理及结果负责。学校主要领导是公用经费支出管理的第一责任人，领导对公用经费的管理意识提高是做好该项工作的关键。这要求校长要主动学习和掌握本单位涉及的常规财务管理知识并熟悉相应法律法规，自觉增强对公用经费支出管理的思想意识。

（三）健全支出管理制度

首先，确定财务管理的使用原则。中小学要按照轻重缓急、统筹兼顾的原则合理安排使用公用经费，既要保证开展日常教育教学活动所需的开支，又要适当安排保证学生全面发展所需的活动经费。其次，建立严格的预算管理制度，合理编制预算，严格执行预算，全面分析财务决算，建立公用经费使用的分析机制和绩效评价机制。再次，制定学校公用经费内部管理办法，科学确定公用经费支出结构，细化支出范围与标准，严格控制管理性支出。最后，规范实物管理程序，建立健全物品采购、验收、进出库、保管、领用管理制度，明确责任，严格管理。

（四）提高中小学财务管理的会计核算水平

提高财务管理的会计核算水平，关键要提高会计人员专业素质和信息化水平。教育主管部门要加快学校财会队伍建设，有计划、有组织地分期分批轮训在岗的财会人员，规定学习内容，建立考核制度，使其树立提高自身素质的自觉性和迫切性，树立竞争意识，增强从业人员的事业心、责任心和工作进取心，促进其职业道德、工作水平的提高。不断加强财经法规学习，严格根据财政部制定的《政府收支分类科目》规定的公用经费支出范围，对财务管理进行正确的明细核算，合理区分办公费、招待费、交通费、会议费、培训费等经济科目的核算内容，准确反映学校公用经费支出的状况。

（五）加强对财务管理支出凭证的审核

审核支出凭证是否合法、真实。支出凭证必须符合有关政策法规、符合本单位内部财务管理制度。发票不得超出使用期限、所列内容不得超出单位的经济业务范围。严禁使用“白条”报支费用，严禁使用合法票据虚列支出，套取资金。

审核支出凭证填写是否规范完整，手续是否齐全。发票要有供货单位财务公章、货物名称、单价、数量等基本要素，商品名称使用“办公用品、食品、维修”等模糊词语的发票，需附盖有销售单位印章的清单。每笔会计业务的原始凭证，必须有相关职能部门或岗位人员的经办、验收、证明、审核、审批等环节，支出凭证的附件资料必须齐全。

（六）优化财务管理的支出结构

严格规范各种支出行为，优化公用经费支出结构。采取切实有效措施，对节约潜力大、管理薄弱的支出项目，加大管理力度，从严控制，提高经费使用效益。对招待费，交通费实行总额控制，招待费最高不超过年度公用经费支出预算的4%。除“招待费”科目支出外，其他科目一律不得列支招待费用。交通费和差旅费最多不得超过年度公用经费总额的5%。按照不低于学校年度公用经费预算总额5%的比例安排教师培训费；按照不低于学校年度公用经费预算总额的10%安排实验仪器设备及图书资料、专用材料等购置；按照不低于年度公用经费10%的比例安排中小学的零星维修以及在校舍防雷、校舍检测等方面的开支并根据相关规定上报审定后组织实施。按规定在公用经费中足额安排信息技术费，用于教学资源和软件的购置以及网络信息费用支出；严格控制其他支出，相关支出按财政部门、教育主管部门及学校的有关规定执行，不得用于与教学教研无关的外出考察等方面的开支。

（七）加强财务支出的监督检查

一是外部监督部门加强监督。教育局作为主管部门应做好宣传教育工作，学校负责人及财务人员要从思想上提高廉洁自律意识。财政、教育、审计、教育督导室对中小学校公用经费使用情况进行定期检查，对未按规定使用公用经费，挤占、挪用公用经费的，按《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定进行查处，并追究相关人员的责任。学校外部监督部门对学校公用经费使用情况的检查每年至少要一至两次，最好对公用经费的监管进行前移，采用事前、事中检查，发现问题及时进行处理，确保财务管理全部用于学校日常的教育、教学。

二是学校内部组织加强监督。财务管理支出管理，要实行财务公开、民主理财，增强学校财务工作透明度。学校应建立由行政、工会、教职工代表组成的财务审查小组，对学校公用经费收支情况进行审查；学校应建立年度公用经费使用的公示制度，定期公布公用经费使用情况，接受教职工的监督。

财务管理在保证学校正常运转方面发挥了重要性作用。学校和各级管理部门必须提高认识，健全制度，加强核算，强化监督，规范和加强公用经费的支出管理，切实提高资金的使用效益，确保学校的正常运转和教育教学业务的顺利完成，促进教育事业的稳定健康发展。

（王宏　武威市人民政府教育督导室）