论高校经费分配制度改革

高教经费分配制度改革，既是一个值得探讨的财务理论问题，也是一个有着重要现实意义的实际问题。根据我国高等教育体制改革和高等教育事业发展的实际情况，为适应社会主义市场经济体制的需要，高等教育应建立“综合定额、专项补助、效益经费、有偿基金”四位一体的新的经费分配制度。

一、理论依据

实行“综合定额、专项补助、效益经费、有偿基金”的四位一体的经费分配制度，是高校财务工作的一项重大改革，它的出现有其理论依据和客观必然性。

（一）高教经费分配制度发展演变的必然结果。在相当长一段时间内，我国对高等院校实行的是“基数加发展”的经费分配制度。它适应了当时统收统支、高度集中的财政管理体制，存在着很多的弊端。所谓“基数”，即历史所形成的一种经费水平。所谓“发展”，即一种含混不清的、不合理的新的经费需求。“基数加发展”的经费分配制度，实际上是一种经验主义的做法，有较大的盲目性和随意性，而缺乏科学性和合理性。“综合定额加专项补助”比之“基数加发展”的经费分配制度有较多的优越性。如“综合定额”部分，按照学生人数和各类学生的定额标准核定其经费数额，而对超编的教职工不再给予补助，这就改变了过去分配制度中历史形成“基数”所导致的经费分配不合理的状况。使学校正常的经费有了一个比较正确的核定依据。“专项补助”部分主要解决正常经费外的一些特殊困难和满足一些新的事业发展的经费需要，对保证学校各项事业的发展起着促进作用。可以看出“综合定额加专项补助”正是针对“基数加发展”而产生的，有着明显的对过去分配制度弊端进行纠正的特点。这也正是“综合定额加专项补助”经费分配制度能很快在全国高校普遍推行的原因所在。但也正因为如此，又使它存在着“头痛医头，脚痛医脚”的局限性。也就是说“综合定额加专项补助”，作为一种分配制度，还未能从高等学校整个经济活动的范围内去构建，而使其还存在着不少缺陷。如怎样使经费分配同经费使用效益挂钩？怎样对待有偿社会服务活动所需资金？这些问题都是“综合定额加专项补助”所难以解决的。此外，“综合定额”和“专项补助”存在着所含内容不够明确，分配依据不够具体之不足。这说明在客观上要求有一种新的经费分配制度产生，来取代现行的“综合定额加专项补助”的经费分配制度。“四位一体”的经费分配制度，正是适应新的形势需要而产生的，也是高教经费分配制度演变发展的必然结果。应该指出“四位一体”的经费分配制度，不是对“综合定额加专项补助”的否定，而是对它的补充、发展和完善。

（二）高校财务管理中心任务的转移，决定了高校经费分配制度必须体现效益的原则。随着高等学校教育体制改革的不断深化，使高校财务由过去的“报账、记账、算账”的管理方式逐步转为以提高经费使用效益为中心的管理方式上来。目前，高校存在的一个普遍问题是，一方面，高校各项事业的迅速发展和经费紧张的矛盾日益突出；另一方面，由于管理水平不高，导致了经费在使用上存着不少浪费现象。这使提高经费使用效益工作显得更为迫切和重要。而“综合定额加专项补助”的经费分配制度，虽然在一定程度上有助于提高经费的使用效益，如综合定额经费按照学生人数和各自的综合定额标准核定，对超编教职工不再分配经费补助，这就能够对因教职工的盲目增长而带来的不合理的人员经费增长现象起到一定的控制作用。但从总体上看，“综合定额加专项补助”办法的着眼点，主要放在经费数额核定的合理性方面，而没有放在经费使用的有效性方面。高校财务管理中心任务的转移，要求在经费分配环节使经费使用效益同所得经费多少挂起钩来，使经费分配制度从一个侧面，对经费使用效益起到独特的促进作用。“效益经费”作为“四位一体”经费分配制度一个重要组成部分，以经费的使用效益为依据而确定其一部分经费，对财务管理中心任务的转移，提高经费使用效益，缓解经费紧张的矛盾，都有着重要的意义。

（三）高校有偿社会服务活动发展的需要。高等院校多种形式有偿社会服务活动的开展，使一些具有生产性、经营性、服务性的经济实体应运而生，如校办工厂、科技服务公司，技术联合开发公司、招待所等。从而打破了长期来单纯搞教学和科研活动的格局。“综合定额加专项补助”的经费分配制度，已经不能很好地适应高校这种变化了的新形势。高校内的经济实体，与一般社会工商企业不同，它除组织一些经济收入外，大都承担一定的教学和科研任务。它不具有一般社会企业那样的经济实力，也不能够从银行取得必要的信贷资金。所需资金只能按照财政管理体制和隶属关系解决。由于有偿社会服务组织属创收性质的单位，并大都实行了不同形式的承包，所以，它又不同于一般的教学和科研等单位。这就决定了对待有偿社会服务组织不能采用一般的经费分配办法，而必须采用周转金或具有贷款性质的经费分配形式。在“四位一体”的经费分配制度中设立“有偿基金”，就能够较好地解决这一问题。

（四）高校经济活动的复杂性要求建立一个多功能的、立体式的经费分配制度。随着社会主义市场经济的建立，高校的经济活动越来越复杂。这从客观上要求对原有的“综合定额加专项补助”的制度加以改进、补充和完善。从某种意义上说，“四位一体”的经费分配制度，就是主动适应高校复杂经济活动需要的一种有益的探索和尝试。“综合定额、专项补助、效益经费、有偿基金”的制度与“综合定额加专项补助”制度相比，不仅仅是增加了两个经费分配项目，而且还要对原有的“综合定额”和“专项补助”分别赋予新的内容，从而使其中的四个部分既相对独立、又相互联系，形成一个有机的制度体系，即成为一种辐射面广、针对性强、多功能、立体式的能够适应高校复杂经济活动的新的经费分配制度体系。

二、主要内容

笼统地提出“综合定额、专项补助、效益经费、有偿基金”四位一体的经费分配制度，是并不难的，重要的是对这一制度赋予丰富、具体、科学的内容，才能使其具有生命力，才可能被高校广泛地接受和运用。

（一）综合定额经费的分配。综合定额经费是指按照一定的定额标准和学生人数核定的经费。它是经费分配的主体部分，也是高校维持各项事业最基本的经费。这部分经费的分配比较复杂。

1.综合定额的基本框架。设计综合定额的基本框架，要考虑三个方面的因素：（1）按学科或学校的性质确定综合定额。学校或学科性质不同，教学任务和要求不同，其培养学生所需正常经费的数额也应不同。在确定本专科学生综合定额标准时，通常可将学生所在学校划分为理工医学类、综合类、农林体类、师范类、财经政文类等类别。考虑到研究生培养的具体特点，研究生经费分配的类别也可简单地划分为理工科和文科两大类别。（2）按照不同层次的学生制定综合定额。一般可分为博士生、硕士生、研究生班、本科生、专科生等几个层次。（3）按同一层次中不同阶段的学生制定综合定额。维持生，即全年在校的学生；毕业生，即当年毕业的学生；新招生，即当年计划招收的学生。以上三种学生经费年度内在校培养的时间不同，经费标准也应不同。上述三个方面，就是确定学生综合定额标准的三条主线，将这三者有机地结合起来，就构成学生综合定额标准体系。

2.确定综合定额标准的主要依据。从理论上讲，综合定额标准应按所含项目经费的基本需要确定。综合定额经费包括了学校各项正常的经费。如人员经费、公务费、业务费、修缮费和设备费等。不同院校学生所负担的各种经费的最低需要，即各项目经费数额之和，应该是综合定额标准的数额。但实际上，综合定额并不是由各项定额相加而确定的。这是因为，一方面，省高校主管部门的经费总指标要受到省（市）财力的制约和影响，而具有不稳定性和不可预见性。另一方面，各项经费所需具有很大弹性。因此，综合定额的标准往往难以根据各分项经费的实际需要而核定。这样，综合定额标准合理与否，应该体现在各类学生综合定额标准之间的比例上。这里的关键问题是，要从纵的方面，准确把握各类学生所需费用之间大体的差异；至于横的方面，即同一层次不同阶段学生的标准则比较简单，一般在确定维持学生经费定额标准后，先计算出每月的平均定额标准，再按不同阶段学生所在学校时间分别求得其综合定额标准。

3.综合定额带来的“规模效益差异”现象。综合定额经费是按照学生人数乘以各自的综合定额标准核定的。同类别的学校由于学生人数相差较多，而使所得经费也悬殊较大。笔者把这种表面上的合理而实际上的不合理的现象，称之为“规模效益差异”现象。以同一类别院校为例，如甲学校年平均学生为5000人，乙学校年平均学生为1000人，若单按学生人数计算，甲院校经费是乙院校的5倍。但甲院校学生所需教师、教学仪器设备、图书资料及其他费用，并不是乙院校的5倍。这是因为，学生综合定额经费，并不是按直接用于学生本人的消耗而核定的，而是以学生所负担其他项目经费的形式计算的。因此，学校所需实际经费的开支，就不是简单地按学生人数计算的所得经费的累计之和。消除“规模效益差异”所导致的院校之间经费水平不平衡的现象，可采用“阶梯式递增”的办法。即以学校人数规模的大小分成若干段，以学生人数规模的最低段为起点，依次递增确定适当的扣除系数，再分别从原综合定额经费中减去。

4.综合定额标准的调整。由于受总经费指标增加、人员经费开支增大、各类院校一些主要费用开支变化等因素的影响，综合定额标准也需要做相应的调整。为保证综合定额标准的相对稳定性和定额标准变化的连续性，综合定额标准的调整，一般是在上年标准的基础上进行的。根据不同情况，可分别采用下列几种调整办法：（1）同比例增长法。即对所有院校在原综合定额标准的基础上按同一比例增长。在经费指标“实际增长”的情况下，即增长部分能够基本用于教学、科研等方面时，可采用这种办法。这样基数越大，增长的数额越多，使经费标准之间仍保持原来的比例。（2）同数额增长法。即对所有院校在原综合定额的基础上按同一绝对数额增长。当因人员经费等因素的增加而引起预算总指标增加时，可采用这种办法。因为人员经费的开支多少与院校的性质是没有什么关系的。（3）单独调整法。即对某一类院校的学生因在培养过程中所需经费开支有较大变化时所采用的一种调整办法。

经费指标增长是复杂的，往往是多种增长因素同时存在。这就要根据各影响因素的大小，而将几种办法结合起来综合运用。

（二）专项补助经费分配。专项补助经费是用于某一特殊用途的专项经费。专项补助经费，虽占总经费的比例较小，但所包括项目较多，分配难度也较大。

1.专项补助经费所包括的主要内容。按补助经费的性质可分为：（1）鼓励性专项补助。如新招学生开办费补助，新增专业设备费补助，重点学科补助等。（2）专项必需费用，如离退休人员费用，世界银行贷款配套费等。（3）特殊困难补助，即对学校无力解决的困难给予的补助，按性质可分为设备特殊困难补助，修缮特殊困难补助等若干类别。（4）其他补助。如农、林、师、体类院校免收学费或住宿费而给予的经费补助等。

2.专项补助经费占总经费数额比例的确定。一般情况下专项补助经费不宜过大，这是因为，专项补助数额特别是其中的特殊困难补助的数额与综合定额经费数额是此长彼减的关系，数额过大，可能会在客观上增大经费分配的随意性和盲目性。因此必须坚持在首先保证综合定额的前提下确定专项补助的原则。否则，综合定额经费过少，势必造成用专项补助弥补综合定额之不足，使专项补助也难以保证。

3.补助项目的选择和经费数额的确定。经费紧张而需要解决的问题很多，这是目前高校面临的一个突出矛盾。这就要求我们在分配补助经费时，要分清轻重缓急，选择一些急需项目，确保投资重点。首先要根据全省高校的整体需要选择一些重点项目，以增强经费的整体效益。此外，各学校有其自己的特殊困难项目，而且在正常经费中难以解决，省教委也要给予适当补助。确定学校内的一些重点项目，要深入学校，调查研究，综合比较，反复论证，然后再予以确定。

补助经费数额的确定也是难度较大的。因为它不仅要考虑到该项目本身所需要的情况，而且要考虑学校整个急需项目和主管部门财力的可能及同其他院校综合平衡等情况。如几所院校都需要购置新锅炉，也不能都补助同样数额的经费。因为除此之外，各院校其他的经费补助项目不同，学校规模不同，如果单纯按需要而不进行综合考虑，就会导致经费不平衡的现象。确定专项补助经费数额既不能过高或过低，也不能将此作为一种“填平补齐”的手段，即对综合定额经费较多的院校以较少的补助，对综合定额较少的院校以较多的补助。否则，不仅使专项补助带有很大的盲目性，而且也会影响综合定额的合理性。

经费项目的选择还要考虑形势的变化情况。如国家强调发展师范教育，就可对师范院校以较多的照顾。再如，在强调高校发展速度时，可对新生以较多的补助，以鼓励高等院校挖掘潜力，扩大招生；反之，当强调适当控制招生规模，把高校的重点放在巩固和提高时，则对新招学生给予较少的补助或不给补助。实际上，当新招学生与同年毕业的学生大体相等，即同年的毕业生和新招生不会影响在校学生人数变动时，新招学生就不应给予专项开办费补助。因这里的新招学生只不过是与毕业学生的更换，而不涉及开办费问题。

专项补助的项目之所以要慎重选择，还在于它在一定程度上影响着学校的投资重点和投资结构，特别是在高校实行财权下放后，这种作用就更为明显。因为这种经费一般采用“戴帽下达”的办法和坚持“专款专用”的原则。因此，正确运用专项补助可对经费起到宏观调控作用。

（三）效益经费的分配。效益经费是依据学校经费使用效益的好坏而确定对其实行奖励或惩罚的一种分配形式。效益经费作为经费分配制度中一个独立的经费项目，有其独特的意义和作用。它标志着经费分配制度改革进入一个深的层次。包括“综合定额加专项补助”在内的过去所有这方面的改革，都是从经费的合理性和需要上考虑的，而很少触及经费使用效益问题。在经费分配环节将经费数额与使用效益挂钩，扩展了经费分配制度的功能，对于加强经费管理，提高经费的使用效益和办学效益起着积极的作用。

高校经费效益问题是一个复杂的问题。与工商企业不同，高校的经费效益主要不是用货币价值而是通过对人才培养的数量和质量来考核的。它所包括的内容丰富而抽象。这就给效益经费的核定带来很大的困难。因此必须制定一套科学具体的效益指标体系和合理的考核办法。

高等院校的经费使用效益，按性质可划分为下列几个方面：

1.经费直接效益。即在经费使用过程中表现出的直观的效益，一般来说这种效益比较直观、清楚，便于考核，其特点是以经费的直接节约和浪费为标志的。

2.办学综合效益。如设备管理利用率的高低，学生和教师的比例结构是否合理，教师素质和所培养学生质量的优劣，教学科研成果的多少等等，都是办学综合效益的内容。它的特点是，不以直接的经费形式表现，而且内容甚广，考核起来尤为困难。

3.社会效益。主要体现在两个方面：一是学校通过科研服务等形式直接为社会生产创造经济价值。二是为社会提供的专业人才，在社会发展中所发挥的作用。

为全面准确地考核经费使用效益，要注意处理好几种效益之间的关系，将几种效益结合起来考核，不能强调一个方面而忽视另外几个方面。

效益经费的分配采用以效益较差的院校为起点，由低到高相应增加经费的办法。效益经费的分配还要考虑学校的规模及其他一些客观因素。此外，学校所处地理位置，客观基础条件等都对效益的发挥有着直接的影响，核定效益经费也应考虑这些因素。

（四）有偿基金的分配。有偿基金是对高校某些经费使用单位或项目采取有偿使用的一种分配形式。接受这部分资金的单位，要在规定的期限内将经费的一部分或全部偿还主管部门。主要有以下几种形式：

1.周转金的办法。即将经费用于一些单位或项目资金周转，在规定的期限内如数收回，但不收取占用费。主要用于那些既具有创收性质，又承担校内一些教学、科研任务的单位。这种办法既解决了某些单位资金紧张的矛盾，又使国家不负担经费开支。

2.部分有偿的办法。即对一些项目投入一定的经费后，在规定的期限内只收回一定比例的经费，其余经费只作为该项目经费支出处理。主要用于一些应用性的科研项目。因为这些科研项目既有一般科研的性质，同时也可通过科技成果转让取得一定的收入。采用资金部分有偿的办法，可以促使高校由过去的纯消耗性的科研活动向营利性的科研活动转化。

三、应注意的几个问题

“四位一体”作为一种新的经费分配制度，在实行过程中，可能会遇到一些问题，还需要做许多方面的工作。

（一）正确处理“四位一体”经费分配制度中各经费部分之间的关系。一方面，应该看到“综合定额”“专项补助”“效益经费”“有偿基金”各部分是相对独立的，其分配性质、包含的内容、作用的对象、具有的功能是各不相同的。另一方面，更应该看到四者之间相互联系、相互影响、相互作用的内在联系，是一个不可分割的整体。如综合定额是经费分配的主体部分，综合定额的制定在一定程度上决定着院校经费的多少，也制约或影响着其他三项经费的分配；专项补助是综合定额的补充，它能够解决综合定额难以解决的一些困难和问题。专项补助数额与综合定额之间的比例是否合理，也影响着两者作用的发挥；效益经费是以经费的使用效益为依据进行经费分配的，它能够弥补综合定额和专项补助之不足，它的实行不仅能够使那些因管理不善而造成的“困难”得不到专项补助经费，而且有利于使学校注重“综合定额”“专项补助”“有偿基金”分配后的使用效益；有偿基金对一些搞创收的单位实行资金有偿使用的办法，弥补了其他三部分经费的缺憾，解决了其他三部分经费难以解决的问题。所以，实行“四位一体”的经费分配制度，应该注重对其各个部分进行综合运用，而不能重此轻彼，失之偏颇，更不能把几者相互对立起来。

（二）建立经费水平的比较体系。进行经费水平的比较，是合理分配经费的一个必不可少的环节。在经费分配过程中，往往经过几次修正和调整才能确定各院校的经费数额。这种修正和调整是以经费比较为依据的。实行“四位一体”的经费分配制度后，由于经费分配项目的增加，使经费水平的比较更为复杂。因此，经费水平的比较应该从多侧面进行，而不应该简单化。（1）各经费部分的比较。即在各院校之间对综合定额、专项补助、效益经费、有偿基金各经费部分分别进行比较，看各经费数额与其所作用对象的情况是否相适应。（2）各经费部分之间的比例关系。因四者都是总经费指标的组成部分，各自所占经费的比例是彼减此长的关系。根据学生人数增长、困难程度、效益状况、有偿社会服务活动发展等情况，可先制定几个比例进行比较，然后寻找一个最佳的比例结构，以保持经费水平的合理性。（3）学校总经费水平的比较。“四位一体”的经费分配制度，决定着学校总的经费水平；反之，学校的经费水平也检验着“四位一体”经费分配制度具体运用得是否合理。由于高校的具体经费项目繁杂，在开始确定其经费分配标准时，很难预料经费的最终分配结果，往往出现一些学校经费指标明显偏高或偏低的现象。需要在进行比较后进行适当调整。经费总水平的比较，也应该从多角度、多方面进行。主要有：第一，各院校与自己上年经费水平的比较。即比上年经费增长的绝对数和增长比例。第二，年生均经费比较。即各院校与自己上年生均经费比较和各院校之间生均经费的比较。第三，学校总经费指标及各部分经费所占主管部门总经费指标的比例。进行经费总水平的比较，必须同该校学生人数增长、经费使用效益及困难情况等结合起来进行。只有经过多方面的比较，发现问题，及时修订经费核定标准或直接增加或减少单位的经费指标，使“四位一体”的经费分配制度在具体运用上更加合理。

（三）搞好高校相关配套改革。实行“四位一体”的经费分配制度，必须有高校其他方面的改革相配合，同其他改革同步进行，方能奏效。“四位一体”的经费分配制度是适应高校教育体制改革和事业发展需要而产生的，决定了它不仅在总体上而且在各个经费部分同其他方面的改革有着密切的关系。（1）综合定额的分配应同人事部门实行的定员定额和工资包干制度等改革结合起来。只有这样，才能够使以学生人数为主要依据分配的综合定额经费，真正合理地负担学校正常的经费开支。否则，一方面实行综合定额，而另一方面教职工却严重超编，势必导致超编教职工不合理地消耗掉一些综合定额经费，而造成经费紧张的状况。（2）专项补助的分配应同学校内部实行的经费包干办法和其他承包责任制等结合起来。因对某一单位的专项补助，往往是戴帽下达，学校无权进行调剂，这样就必然对学校内部实行的“经费包干”产生直接的影响。对实行了承包责任制的单位，如实行承包的后勤部门等，则一般不能由主管部门给予专项补助，否则，随意加大了承包单位的经费，将对承包责任制的实行带来消极的影响。（3）效益经费的分配应同学校实行的人才成本核算制度结合起来。高等院校的学生在培养过程中要有必要的费用消耗，这种费用消耗可视为生产企业产品的“成本”。只有改革高校现行的财务核算办法，实行人才成本核算，才能正确地考核经费使用效益，也才能合理地确定其效益经费数额。（4）有偿基金的分配应同学校开展的有偿社会服务活动等结合起来。有偿社会服务活动涉及高校许多政策方面的问题，如成本核算问题、收入提成问题、利益分配问题等。有偿基金的数额及采用的偿还方式，都对有偿社会服务活动产生着直接的影响。总之，“四位一体”的经费分配制度只有同诸多方面的改革结合起来，才能使其更好地实行、完善和发展。

《河北高教研究》1998年第3期，岳凤霞　张益禄