关于深化学前教育投资体制改革的思考

学前教育是国民教育体系中的起始教育，是一个人终身学习和发展的奠基期，是实施九年义务教育、提高国民素质的重要基础，在我国经济和社会发展中发挥着积极作用。改革开放以来，我国学前教育得到长足发展，但也面临着新的困难和问题，而经费投入不足则是最为突出的问题之一，致使学前教育成为整个教育体系中最为薄弱的环节。因此，深化学前教育投资体制改革，加大经费投入，是我国教育战线面临的一项重大而紧迫的任务。

一、我国学前教育投资体制的现状与特征

1.实行地方政府负责的财政投入体制。改革开放以来，我国学前教育经费筹措机制经历了一个变革的过程，但基本上实行地方政府负责的筹措经费体制。早在1983年，教育部下发的《关于发展农村幼儿教育的几点意见》就提出：“在地方教育事业经费中列幼儿教育专项。教育基本建设投资也应包括幼儿教育项目，以保证教育部门办园有计划地发展。在有条件的地方，地方财政还应对农村幼教事业给予补助。”第一次对设立幼儿教育专项经费做出规定。2003年国务院批转的《关于幼儿教育改革与发展指导意见》，对学前教育投入体制做了更加明确的规定：“地方各级人民政府要积极采取措施，加大对幼儿教育的投入，做到逐年增长。县级以上人民政府安排的财政性幼儿教育经费要保障公办幼儿园正常运转，保证教职工工资按时足额发放，保证示范性幼儿园建设和师资培训等业务活动正常进行，扶持和发展农村及老少边穷地区的幼儿教育事业。幼儿教育经费要专款专用，任何部门不得截留、挤占和挪用。乡（镇）人民政府的财政预算也要安排发展幼儿教育的经费。”我国在实行分税制之后，中央和地方的财政相对独立，学前教育实行“地方负责，分级管理”，从中央财政得到经费支持很少，只能依靠地方财政的投入。所谓地方负责，实际上主要由县级政府负责，由于县级财力普遍比较薄弱，难以支撑学前教育的经费需求，国家有关筹措资金的政策没有得到很好的落实。

2.依靠社会力量多渠道筹措经费。多年以来，我国一直注意调动企业、事业、机关、团体、部队、学校等单位的积极性，多渠道筹措资金举办幼儿园。同时，出台相关政策，鼓励社会力量举办民办幼儿园，扩大教育资源，使学前教育呈现出多形式发展的格局。目前，我国民办幼儿园在整个民办教育中占据重要地位，2006年各种民办托幼机构达75426所，在园人数占整个民办教育机构中学生人数的1/3。《中华人民共和国民办教育促进法》和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，对国家财政如何支持包括民办学前教育在内的整个民办教育做出了明确规定。其主要内容包括：县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展；县级人民政府根据本行政区域实施义务教育的需要，可以与民办学校签订协议，委托其承担部分义务教育任务。县级人民政府委托民办学校承担义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费；民办学校享受国家规定的税收及其他优惠政策等。这些措施对于促进民办学前教育的发展提供了法律保障，同时还明确规定民办学校可以从办学结余中取得合理回报，这种回报主要通过向就读的幼儿收取学费的办法实现，以鼓励和吸引民间资金投入民办幼儿园。

3.探索新的经费投资途径。近几年来，各地积极探索筹措学前教育经费的新途径，积累了一些好做法、好经验。如我省抓住中小学布局调整的有利时机，把布局调整后的富余校舍和教师资源用于发展农村学前教育，节约了财政资金；贵州省设立学前教育专项经费，用于提供贴息贷款，扶持农村乡镇中心幼儿园的建设；上海市制定了学前教育三年行动计划，每年从城市教育费附加中核拨4亿元，扶持农村幼儿园建设和补助公用经费等；北京市一些区县改革农村学前教育体制，坚持“以政府办园为主、民办园为补充”，市一级设立6000万元专项经费，用于补助农村幼儿园建设和改善办园条件；浙江省采取强有力的措施推动农村幼教发展，一是每年对农村乡镇中心幼儿园建设进行1亿元的财政补助，三年实现每个乡镇建一所公办幼儿园，二是明确规定县级幼教财政性投入占教育投入的比例要逐步达到5%，三是政府每年投入5000万元，通过“教育券”形式对贫困家庭学生给予资助，四是城市小区配套建园明确产权为政府所有，交由教育部门统筹安排使用等；山东省东营市率先提出实行包括学前三年教育在内的十二年免费教育。这些政策和措施，拓宽了思路，为进一步改革和完善学前教育投资体制提供了经验。

二、存在的主要问题

自1990年以来，我国学前教育得到较快发展，到2005年，学前三年在园人数达到2200万左右，毛入学率达到41%。但是，由于学前教育属于非义务教育，不少地方又没有真正将其作为一个独立的教育体系来对待，重视程度不够，起步较晚，经费投资体制很不完善，经费投入严重不足，使其在发展过程中常常遇到比其他阶段教育更多的困难。主要表现在以下几个方面：

1.学前教育的公益性被淡化。学前教育虽然不是义务教育，但仍然属于社会公益事业。由于某些地方对学前教育的定性不够准确，致使在发展过程中出现了较大的偏差。进入“十五”以后，全国不少地方出现了将学前教育市场化、民营化、产业化的倾向，将幼儿园推向市场，把不少国办幼儿园卖给私人经营。随着农村税费改革的推行，农村实行了新的义务教育经费保障机制，大大促进了农村义务教育的发展，但却给农村学前教育带来了较大的冲击。由于农村义务教育由农民群众办学转到全部靠国家财政投入，地方政府压力急剧增加，不得不减少或停止对学前教育的投入，加剧了幼儿园市场化的倾向，使公办幼儿园迅速减少。1995年～2002年7年间，农村幼儿园共减少6.8万所，占原农村办园总数的35%，在园儿童减少158万，占原在园儿童的14%，严重削弱了政府对学前教育的公共管理，对农村学前教育的发展造成了较大的负面影响。

2.财政支持不到位。长期以来，有些地方没有真正把学前教育作为社会公益事业，也没有把学前教育经费真正纳入财政预算，经费来源很不稳固，经费短缺的现象比较严重。据统计，全国现有3～5岁适龄儿童5300万人，在园接受教育的儿童约有2350万人，但经费投入很不适应学前教育发展的需要。2006年全国31个省（市、自治区）中有15个省的学前教育投入占教育总经费的比例不足1%，其中湖南、吉林、山东等省份最低，分别是0.29%、0.43%、0.56%。目前，国家财政对高等教育、职业教育、义务教育都设有专项经费，而且数额较大，但并未设立学前教育专项经费。省、市、县各级也没有或很少设有学前教育专项经费。据了解，2007年全国31个省（市、自治区）中只有21个省（市、自治区）设立了学前教育专项经费，总额仅47284万元，有10个省（市、自治区）没有设立学前教育专项经费。

3.地区之间经费投入水平差距较大。受经济条件和重视程度等多种因素的影响，城乡之间、区域之间对学前教育的经费投入差距较大。譬如，上海市、北京市学前教育生均经费比湖南省高40～50倍。大多数地区将有限的经费集中用于城市少数公办幼儿园，农村和边远贫困地区长期得不到支持，导致农村学前教育资源匮乏、发展缓慢。由于政府没有转移支付经费，缺乏调控手段，使得学前教育发展过程严重不平衡的状况逐渐加剧，无论是在覆盖率方面，还是教育质量方面，东、中、西部之间、城市县镇和农村之间，都存在着明显的差异。

4.收费缺乏规范管理。1994年，教育部、财政部和国家计委下发了义务教育阶段、高中、职业学校和高等学校的收费管理暂行办法，唯独没有对幼儿园收费制定明确的政策。由于缺少政策制约与导向，各省在制定幼儿园收费政策时也存在诸多问题，如有的把收费政策权限下放到各设区市管理，造成收费政策的不统一；有的对办园成本所包含的项目内容规定得不够明确，收费标准定得不够合理。尤其是一些民办幼儿园问题更为突出，如收费标准普遍偏高，没有设置最高限定等。根据《民办教育收费管理暂行办法》，目前各地对民办园的收费标准主要由主办者自行确定，报当地物价部门备案。一些民办园的举办者一味追求高回报、高利润，所定收费项目繁多、收费标准太高，远远超出人们的承受能力。如有些城市幼儿园规定，家长除交纳保育和教育费用外，还需交纳服装费、伙食费、交通费等。据北京市有关部门提供的资料，在北京月收费高达5000～6000元的幼儿园不在少数，甚至出现了年收费高达10万元的“天价”幼儿园。

5.学生资助体系没有形成。目前，我国各级财政投入巨资，先后建立了较为完备的高等教育和中等职业教育资助体系，对农村义务教育阶段学生实行全部免费，对城市义务教育阶段学生免除学杂费。与此形成鲜明对比，学前教育还没有出台相应的资助政策，成为整个教育资助体系的一个缺陷，一些孩子由于家庭经济困难而不能入园。此外，对于进城务工随迁人员子女入园问题，也未能像义务教育学生那样与城市学生享受同等待遇。我们常说，不能让孩子输在起跑线上，而真正的起跑线是学前教育。学前教育资助体系不建立，直接影响着教育的公平。

三、国外学前教育经费筹措机制

总体来看，各国在学前教育上的支出都不超过GDP的1%，所占整个教育经费的比重也偏低。据联合国教科文组织2007年统计，在全球70个有数据的国家中，有65个国家的学前经费不到全部经费的10%，其中有半数国家的投入不到5%。各国筹措学前教育经费的办法是不同的，大体有几种类型。

1.从公共投入与私人投入所占比重方面看，根据公共支出与私人支出所占比例的不同，可以将OECD国家的学前教育筹措经费机制分为三类：

第一，以公共支出为主。芬兰、法国、荷兰、英国等国家，学前教育经费主要由国家财政负担，公共支出占学前教育经费支出的比例达90%以上；而在社会福利保障制度比较完善的瑞典，学前教育经费则完全由政府承担，对所有0～6岁幼儿的教育实行全部免费；韩国学龄前儿童在入学前可享受一年的免费教育。

第二，公共支出与私人支出并重。美国、澳大利亚、奥地利等国家，学前教育的公共支出一般占学前教育总支出的70%左右。但近些年私人支出的比例明显加大，呈现出政府和社会共同举办学前教育的格局。

第三，以私人支出为主。日本和韩国学前教育的公共支出分别占学前教育总支出的50%和37.9%，远远低于上述欧美国家的比例。各国政府在投资体制上的差异，是由其教育、经济及社会福利政策等诸多因素所决定的。从近几年的情况看，不少国家在加大财政投入的同时，鼓励和引导社会力量参与举办幼儿园，使得私人投入的比重呈上升趋势。

2.从各级政府的经费分担责任方面看，主要有以下几种类型：

一是直接向托幼机构拨付经费。不少国家主要依靠征收教育税，直接向学前教育的供给者——托幼机构提供财政支持，资金的数额与所服务的幼儿数量相联系，或采取资助项目的方式核拨经费。由于一些私立幼儿园分担了政府的部分职责，提供了公共服务项目，因此，政府对私立幼儿园也给予适当的财政补助，以项目投资为主，但一般数额较小。

二是按照不同类别划分经费分担责任。比较典型的是以色列。对于国立幼儿园，中央政府负责课程编制、教材编写、师资培训等方面的经费，地方政府负责学校的设施建设、维修、设备购置和管理等方面的经费。市立幼儿园和托儿所基本上由地方负责所需经费，中央政府向地方政府提供一定的补助。对于其他由社会团体和公民个人兴办的幼儿园，中央政府也给予适当补助。美国联邦政府负担学前教育项目公共投入的60%，其余部分由州政府和地方政府负责。法国中央政府负责幼儿教师的工资，地方政府负责设备、管理和运行方面的费用；对于托儿所，中央政府和各部门又有不同的分担方式，分别为36%，17%和47%。

3.从贫困学生资助政策方面看，目前，全世界大约有30多个国家把学前教育作为义务教育，实行免费入园。但大多数国家则把学前教育列为非义务教育范畴，采取国家资助和个人缴费相结合的办法，共同分担教育培养费用，同时制定了多种形式的学费减免政策。如德国、法国对入园的幼儿收取一定的费用，具体数额主要依据父母收入的情况确定，同时为社会中下层、特别是社会处境不利的儿童提供救助；英国为保障残障儿童接受良好的教育，增加教育投入，到2006年追加至300万英镑；加拿大联邦政府每年为有孩子的低收入家庭提供补助80亿加元，截至2001年总额达到240亿加元，受益家庭达120万个，受益儿童达210万人；美国、英国、法国等国家对于部分时段的学前教育实行免费；澳大利亚、比利时、加拿大等国家对学前教育学生减收部分学费；丹麦、荷兰、挪威等国家还对低收入、多子女和特殊家庭制定了特殊的减免学费政策。这些措施，有效地解决了贫困家庭幼儿的入园问题。

通过对上述发达国家学前教育现状和政策的分析，可以得出以下结论：总的来看，全球学前教育有了较快的发展，但经费投入不足仍是世界大多数国家所面临的共同问题，加快发展学前教育的任务十分艰巨。一些国家根据本国的情况，在经费筹措方面进行了有效的探索，提供了成功的经验。

第一，各国制定的学前教育投入和个人分担政策，是由国家经济实力和社会福利政策等多种因素决定的。譬如，德国、法国和瑞典都是发达国家，但瑞典对学前教育实行免费教育，德国和法国则采取国家补助和个人缴纳费用相结合的办法。

第二，维护教育公平是政府应首先考虑的一个问题。大多数国家对于贫困家庭幼儿都进行了资助，其资助方式是多种多样的，如有的针对残障儿童设立专项资金，有的对于贫困家庭幼儿就读进行补助等，使其能够与其他幼儿享有同等接受教育的机会，站在同一个起跑线上。

第三，明确各级政府在经费分担方面的责任。共同分担学前教育培养成本已经成为大多数国家的通行做法，但所分担的办法和比例不尽相同。这些做法，对于改革和完善我国学前教育投资体制，具有借鉴意义。

四、深化我国学前教育投资体制改革的基本思路

党的十七大把“重视学前教育”作为优先发展教育、建设人力资源强国战略目标的一个重要举措，而经费投入是促进学前教育发展的重要保障。针对目前我国学前教育存在的主要问题，借鉴发达国家的成功经验，进一步深化我国学前教育投资体制改革，主要应抓好以下几个方面。

1.坚持以财政投入为主。学前教育虽然属于非义务教育，但它属于社会公益事业，应实行“以财政拨款为主、多渠道筹措经费”的体制。

一是要强化政府责任，坚持财政投入主渠道地位，确保学前教育投入增幅高于财政经常性收入增速，提高财政投入在学前教育总经费中的比重。要不断调整和优化教育经费支出结构，充分考虑学前教育“基础差、欠账多”等实际情况，在经费投入上予以重点倾斜，提高学前教育占教育总经费的比重，以保持各级各类教育协调发展。

二是要明确中央财政和地方财政的投入责任。学前教育实行“以县为主”的管理体制。但在县级财力普遍比较薄弱的情况下，县级财政难以全部负担学前教育所需经费，必须加大上级转移支付力度，并仿照义务教育的做法，建立分项目、按比例的各级财政经费分担机制，明确各级财政投入的责任。

三是中央财政应设立农村学前教育专项补助经费，加大对中西部农村贫困地区、少数民族地区学前教育的扶持力度，各级地方财政也应设立相应的专项经费，以发挥经费的导向作用，逐步缩小地区之间学前教育发展的差距。

四是在全国范围内组织实施促进学前教育快速发展的专项工程，如校舍维修改造工程、教师培训工程等，建设一批标准化幼儿园，改善办学条件，优化育人环境。新建幼儿园要按照新的建设标准，增加经费预算，提高防震抗震等级，真正把幼儿园建设成为最坚固、最安全的地方。

2.制定生均公用经费标准。生均公用经费是衡量经费投入水平的一个重要指标，也是维持学校正常运转的基本保障。国家有关部门应根据我国学前教育的实际情况，提出制定生均公用经费标准的指导性意见，省级人民政府负责制定具体的标准定额，为地方各级政府增加学前教育投入提供依据。

一要合理确定生均公用经费的开支范围。与其他教育阶段不同，学前教育除学习必要的知识外，还有幼儿的看护工作和育儿分工等。在制定生均公用经费标准时，应充分考虑学前教育这些特殊性。

二要以义务教育为坐标，根据各地经济发展状况和学前教育与义务教育之间培养成本的差异，制定学前教育的生均公用经费标准。按照农村义务教育经费保障机制的要求，国家制定了全国农村义务教育最低生均公用经费标准，即小学每生每年300元，初中500元。学前教育与义务教育有着密切的联系，可按照小学生均公用经费标准的一定比例，制定学前教育生均公用经费的具体标准。采用这种办法，便于操作和准确把握，也有利于各类教育之间保持协调发展。

3.完善收费政策体系。学前教育属于非义务教育，在坚持政府投入为主的前提下，受教育者家庭也应分担一定比例的教育成本，缴纳一定数额的学费。测算教育培养成本是制定收费政策的基础，但鉴于我国学前教育发展严重不平衡和教育成本计算复杂等实际情况，制定统一的学前教育成本存在着较大的困难。这就需要综合考虑国家规定的办学标准、学前教育实际投入状况、财务开支规定等因素，采取比较简单的办法测算教育培养成本，为制定收费政策提供参考依据。制定收费标准总的原则是：统筹考虑经济发展水平、群众承受能力、教育发展需要等几个方面因素。目前要着重解决以下几个方面的问题：

一是要将幼儿园收费纳入整个教育收费管理体系，统筹管理。既要防止收费偏低，影响学前教育的正常发展，又要坚决制止收费过高、乱收费，切实规范收费行为。

二是鉴于城乡之间幼儿园办学条件和水平差别较大，应分别制定收费标准，城市幼儿园收费标准要明显高于农村幼儿园。

三是明确学前教育收费政策的制定权限，即应由国家有关部门提出指导性意见，省级人民政府负责制定幼儿园收费的具体标准。

4.制定幼儿园建设的优惠政策。一是幼儿园建设要纳入城市建设总体规划。考虑到幼儿年龄小、需要就近入园接受教育等特点，城市成片新建住宅小区和旧城改造要将幼儿园建设纳入总体规划。凡达到一定建筑面积的，幼儿园建设由开发单位负责，与开发建设项目同时施工，建成后无偿交教育部门管理使用。二是对于幼儿园建设中的税费，要尽量给予减免。三是要统筹农村教育资源。农村幼儿园建设，要充分利用中小学布局调整过程中闲置的校舍和教师资源，把富余校舍改建为幼儿园，把富余教师经过转岗培训充实到幼儿教师队伍。这样，既解决了农村幼儿园资金和教师严重不足的矛盾，又使义务教育闲置资源得到有效利用。

5.建立学前教育资助体系。学前教育是教育的初始阶段，只有建立学前教育资助体系，才能全面维护和促进教育公平。因此，应尽快在全国范围内建立学前教育学生资助体系。对于农村困难家庭、城市享受最低保障家庭的幼儿及残疾儿童实行免费。对于一般贫困家庭的幼儿，给予一定的补助。资助资金采取中央、省、市、县共同分担的办法，分担比例根据各地的经济状况确定。对于经济条件较好的地区，可仿照义务教育做法，对学前教育实行免费。对于进城务工随迁人员子女就读学前教育，要与所在城市幼儿享受同等待遇，保证适龄幼儿特别是每个农村家庭的孩子都能上得起幼儿园。

6.鼓励民办幼儿园发展。随着城镇义务教育免费政策的实施，一些民办义务教育学校受到较大的冲击，招生遇到很大困难，现有教育资源被闲置，有的将民办义务教育学校改建为幼儿园，这为民办幼儿园的发展提供了机遇和空间。从我国的国情出发，公办幼儿园和私立幼儿园并存的局面将会长期存在，鼓励社会力量举办幼儿园也将是一个长期政策。地方各级政府要认真贯彻落实《民办教育促进法》，根据新的形势需要，制定具体政策和措施，大力扶持民办学前教育的发展，如设立专项资金，对民办幼儿园给予支持；进一步调整和完善民办幼儿园的收费政策，适当放宽收费标准；落实税收及其他方面的优惠政策，吸引民间投资，不断扩大幼儿教育资源，为民办学前教育的发展创造一个良好的外部环境。

《河北教育》2009年第7期，张益禄　宋吉国