州资助策略的变革

公式预算/资助（formula budgeting/funding）和递增预算/资助（incremental budgeting/funding）是美国州政府传统的资助机制。20世纪80年代以来，州政府仍在使用这两种机制分配州高等教育资源，但自90年代以来，在这两种机制的基础上兴起了绩效预算和绩效资助，这反映了政策记忆和政策变迁的路径依赖。公式预算是指根据一个数学公式，由与指定投入相关的成本和员工因素（如学生的学分、注册人数、生师人数比）等数据，计算出请求和/或分配给高等教育机构的资金。资助公式最初设计的目标是以理性和公平的方式分配高等教育的公共资金，最终演变为相对复杂的、有着多种目的和结果的机制。正如第一章所描述的，资助公式主要是在20世纪六七十年代兴起的，先是基于注册人数，后来加进了资源的使用和生均成本等因素。20世纪80年代以来，随着州资助水平的下降，州政府逐渐废弃了基于注册人数的资助公式，递增预算和资助成为居支配地位的州政府高等教育预算和资助方式。递增预算起于上一年的基数预算，并根据一套已经确立的决议规则或预算指导方针，在该基数上分配预算的增长（或减少）。具体来说，增长部分可能是对供给品与水电根据通货膨胀做出的调整性增长，或是对雇员工资的生活成本调整。政策制定者一般关注“继续的成本”（比如由于通货膨胀或工作量变化造成的增加/减少），以及新的革新项目（innovative program）。20世纪80年代以来，资助公式和绩效资助基本上是在递增资助的框架内进行的，但也有个别州施行100%的绩效资助，比如南卡罗莱纳州。

由于高等教育日益成为州预算中可自由决定的部分，因而，州政策制定者期望公立院校能证明其获得资金具有正当理由。美国州政策制定者（比如议员，州长）自20世纪80年代就通过各种问责机制，监控公共资助的高等教育机构的绩效。在20世纪90年代初，兴起了一种基于绩效的预算，即根据机构之前建立的目的、目标、结果的实现情况，向其分配资源。这在预算领域绝不是一个新概念。联邦政府在20世纪60年代末70年代初就尝试过绩效预算与绩效资助。田纳西州1978年就曾采取绩效资助的方式对一小部分州拨款进行分配。麦基翁认为， 20世纪90年代初的预算危机带来了预算上的转向，目标从公平和充足转向责任和效率。她预测了一个基于新的责任考虑的预算范式转变。绩效预算，主要是在预算的准备和呈现阶段考虑绩效指数，呈现资金分配的主要目的并制定可测量的目标。绩效资助，主要是在预算的分配阶段把州资源与高校的成果（outcome）连接起来。制定绩效指数，最终是为了问责。问责，在州级水平上，表现为制定高等教育的总体目标和具体目标，并用制定的绩效指数定期评估这些目标的实现程度。有四种方法用于评估绩效的实现程度，即投入、过程与结果，资源效率与效能，州需求与投资回报，消费者需求与投资回报。

州的绩效预算和资助实验虽然还没形成确定的结论，但绩效思维已经根深蒂固地存在于州政治领导人头脑中。根据SHEEO在1997年进行的调查，有38个州制定了绩效指数，但主要用于问责报告或消费者须知（consumer information）上。绩效指数报告的主要接收者是州议会和州长，因为绩效报告一般是由州法规要求而出具的。绩效指数有其自身的缺陷和局限性。绩效指数是否有政策框架，涉及两个基本问题：（1）哪些是州认为高等教育要实现的最有意义的目标？（2）怎么来测量？基于绩效的资助是绩效指数系统及其与问责、绩效和资助水平直接相连的一个逻辑延伸。从严格的意义上讲，绩效资助要求仅仅在资金接收者能够表明指定的结果事实上已经产生后，才把资源分配给公立高等教育机构。但在州的实际操作中，绩效资助有直接影响和间接影响之分。直接影响是指，任何一项绩效指数有关的成果目标实现的程度，都将直接影响对公立高校的拨款。间接影响是指，在应用绩效指数时，主要是参考的作用。自80年代末开始，一些州开始基于绩效测量分配一些资金。那些采用这些基于绩效的方法的州一般留出一小部分资金——一般少于州预算的5%——基于毕业率和机构减少生均成本的能力的绩效测量进行分配。但临近90年代末，对那些相信成果而非投入是决定州资助优先级的人而言，基于绩效的资助经验是令人失望的。不到12个州采用了基于绩效的资助制度，从总高等教育支出中留出一小部分用作绩效资助的专项资金，根据绩效测量进行分配。几乎没有州把州高等教育拨款全部实行绩效预算或资助。不过，进入21世纪之后，更多的州在州高等教育预算和资助中考虑绩效因素，并制定了相应的绩效指数，虽然绩效评估还不能够完全决定州拨款水平，但绩效思维已经深深植入到州政治领导人头脑中。本书选择的两个个案州加州和密歇根州，其高等教育资助政策在80年代以来都新添了绩效资助的成分。

各州虽在如何资助高等教育上存在差异，但每个州的政策制定者在配置高等教育资源时都有三个基本的财政机制：（1）把州税收收入分配给公立院校；（2）制定公立高校的学费，或直接由州政府制定，或通过州政府评估院校领导的决议来间接制定；（3）决定州资助的学生资助项目的资助水平，以及有关授予资格和额度的规则。简而言之，就是州公立院校拨款、公立院校学费和州学生资助政策。这三者之间实际上是相互关联的：州公立院校拨款的减少通常会带来公立院校学费的增长，也很可能会促使州学生资助项目和数额增长；州学生资助的增长意味着州公立院校拨款的相对减少，也意味着学生实际支付的净学费的减少；公立院校学费的增长要求提高州学生资助力度，以保证高等教育的可承受性和入学途径。亚瑟·豪普特曼认为，州政府需要进行这三个主要政策方面的更大程度的协调。大多数州明显缺乏政策协调，导致政策的效果相悖。比如资助政策可能限制入学途径，而学生资助项目被设计用于提高入学途径，其结果是哪个政策都没有实现其想要实现的目标。另外，州财政政策应该多定位于学生，不应仅仅关注院校的财政需要。^（1）

自80年代以来，州高等教育资助结构发生了明显变化，即州政府加大了州级水平的学生资助力度，使州学生资助项目拨款额占州总高等教育拨款额的百分比保持增长趋势，公立院校拨款所占百分比呈下降趋势。但州高等教育拨款的绝大部分还是分配给了公立高校，用于支持公立院校的日常运作，州学生资助即使在最多的年份，也仅占州高等教育拨款的10%左右。与州政府对公立院校的运作拨款相比，州级水平的学生资助在资助高等教育中扮演第二位的角色。自80年代以来，州学生资助拨款占总的高等教育拨款的比例虽然在增长，但很少超过10%，1980年仅占4.2%，1995年是6.5%。^（2）州学生资助的授予标准也出现了新取向。美国州政府的学生资助项目在20世纪90年代以前基本是基于财政需要的赠款，自1993年佐治亚州设立HOPE（Helping Outstanding Pupils Educationally）奖学金始，开始出现基于优异的州学生资助项目，而且此类项目在州学生资助中的比例呈上升趋势，截至2005年，已有15个州创建了基于优异的学生资助项目。但其前景目前尚未可知。一些学者对基于优异的州学生资助项目进行了评论。圣约翰在分析密歇根州1999年创建的密歇根优异奖学金项目时，曾用均衡入学途径模型分析了印第安纳州的学生资助项目——21世纪奖学金获得者项目——的成功。根据印第安纳州的“21世纪奖学金获得者项目”的规定，如果符合联邦的免费和减价午餐项目的资格要求，学生就能够在8年级或9年级注册“21世纪奖学金获得者项目”。如果平均成绩保持在2.0，并保证采取措施准备上大学，则州政府承诺提供赠款资助，资助额度等于印第安纳州公立院校的学费。^（3）这一州学生资助项目为低收入群体的学生提供了早期激励，鼓励他们完成高中课程，并为申请大学做准备，在入学通道（pipeline）上确保来自低收入家庭的学生的入学途径。

各州在公立院校的学费率与学费制定方面不尽相同。有些州，立法机关在制定学费方面扮演主要角色；在更少的州，州长及其行政团队在学费制定过程中发挥直接作用；在大多数州，公立院校肩负制定学费的主要责任，州长和议员则确保学费增长不超出政府规定的最大值。各州处理学费收入的方式也不同。在一些州，来自公立院校的学费收入保留到州财库，然后再按照一定的标准分配给院校；在其他州，学费收入由各院校保留，自行支配。比如在马萨诸塞州，学费收入被财政部保留，而杂费（向学生收的非学费收入，由各学院董事会制定）由各院校保留，结果杂费比学费增长速度快。不管州和院校领导在制定学费上的角色或院校对这些资金的保持程度如何，实际上在所有的州中，公立院校学费和杂费水平、州资助数额和提供教育的成本直接相关。在既定的成本水平上，州资助的数额越多，学费越低。州和地方纳税人的支持，使公立院校可以收低于实际成本的学费和杂费。因而已有很多研究得出结论说，州政府的高等教育拨款水平，尤其是公立院校的运作拨款水平与公立院校的学费率之间高度相关。州政府用拨款水平调控学费率，各州采取的策略不同，有的州通过增加院校拨款间接减少学费增长，有的州直接用州拨款买断学费增长部分的收入，大部分州则采取了学费抑制的策略，即规定学费增长的上限。在州预算过程中，公立院校通常也把学费当作与州政府斡旋的筹码。在美国州高等教育行政官员协会2010—2011年度对州公立院校学费政策和州学生资助政策的调查中，学费哲学背后的逻辑论证中有一点是：用学费率的变化抵消州预算的变化，州预算的缩减需要更高的学费水平来满足院校的预算需要。影响州政府制定州居民本科生学费的诸多因素中，排在前三位的分别是州普通资金拨款、上一年的学费、院校的使命。^（4）换言之，院校的预算需要是摆在那儿的，不能随意缩减，州支持的减少需要学费收入来弥补。

从低学费、低资助策略转向高学费、高资助策略，一度被认为是20世纪80年代以来州转变高等教育资助策略的典型表现。州院校拨款补贴的低学费、低资助策略，维持全面的低学费，很少提供学生资助，所有学生都受益，不管其家庭收入是否承受得起。批评者曾经抨击这种低学费、低资助策略帮助了本不需要帮助的富人，因而既不公平也缺乏效率。在高等教育成本增长、州高等教育拨款水平下降的情况下，以及高等教育成本分担理念的引导下，高学费、高资助策略成了一些州的政策选择。提高公立院校学费，增大州学生资助力度，给那些不能承受的学生以资助，这在公平和效率上比低学费、低资助策略更为合理。但问题是，在递增资助的基本框架内，州学生资助水平实际上随州高等教育拨款水平的变化而变化。州高等教育拨款水平增长的好年景，州学生资助可能会增长得更多；但在州高等教育拨款水平下降的坏年景，通常一方面公立院校学费上涨，另一方面州学生资助增长又跟不上。

所以，更有吸引力的主张是协调和优化州高等教育资助策略，即协调和优化州公立院校拨款、公立院校学费和州学生资助政策，使之协同作用，以达到保证高等教育入学途径和可承受性以及其他州绩效指数所表达的政策目标。20世纪80年代以来，州政府也确实在努力统合和协调高等教育资助策略。比如，在允许公立院校提高学费的同时，一方面，规定学费增长的上限，并用州拨款水平调控之；另一方面，增加州学生资助项目种类，提高资助力度，还规定公立院校把学费收入的一定比例用于增加基于院校的学生资助，或者把学费增长率与院校的学生资助增长率挂钩。

（1） Donald E. Heller. The States and Public Higher Education Policy: Affordability, Access, and Accountability［M］. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press,2001:63-64.

（2） Donald E.Heller. The States and Public Higher Education Policy: Affordability, Access, and Accountability［M］. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press,2001:70.

（3） Edward P. St. John and Michael D. Parsons. Public Funding of Higher Education:Changing Contexts and New Rationales［M］. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press,2004:129.

（4） SHEEO. State Tuition, Fees,and Financial Assistance Policies for Public Colleges and Universities,2010—2011.