第四章 新自由主义背景下大学制度变革的价值冲突
克拉克·克尔指出，高等教育的历史是由内部逻辑和外部压力的对抗谱写的。[1]在新自由主义改革的背景下，发达国家出于提高公共资源利用效率的目的，不同程度地削减大学财政拨款，放松对大学的管制，使大学获得了更多的自主权。在削减大学财政拨款的同时，这些国家把市场机制引入到高等教育领域，让大学通过竞争来获取外界资源，从而满足市场需求，提高大学运行绩效。应该肯定的是，新自由主义的改革措施在一定程度上实现了大学变革的最初目的，但不可否认的是，新自由主义改革也给大学带来了不容忽视的负面影响。究其原因在于新自由主义的价值取向与大学制度的价值取向之间旨趣各异，所以大学制度的变革过程也就难免产生各种问题。
第一节 大学制度变革的影响
20世纪80年代以来，在新自由主义改革思潮的影响下，世界各国高等教育发生了一系列变革，回应了新自由主义所要求的经济、效率和效能等诉求，使大学与经济社会发展更加紧密地结合起来。然而，作为学术组织的大学，有其自身的特殊性，企图仅仅凭借经济学理论来分析教育现象，解决教育问题，则是对教育学的僭越。[2]所以，无视教育特殊性的新自由主义也给大学制度变革带来了负面影响。
一、大学制度变革的正面影响
新自由主义注重发挥市场的作用，通过竞争来达到资源有效配置的目的。在其影响下，通过变革大学制度，大学逐渐形成了资源分配的市场机制，进而提高了大学管理效率，并且与经济社会的发展更加紧密地结合起来。
（一）市场机制被嵌入到大学制度中
新自由主义的代表人物米尔顿·弗里德曼认为，市场可以促使大学有效地运行。在新自由主义理论的影响下，大学被嵌入市场的框架中，形成了市场主导的资源分配机制。尽管大学被公认为社会公共部门，但是市场机制引入大学，确实给大学带来了巨大的变化。一种市场化的过程，它可能会使非市场部分沿着更有效和更为社会所需要的途径来提高适应力和革新力。[3]
首先，政府从资源的提供者变为服务的购买者。新自由主义模式支持者认为只要政府给高校提供高额资助，高校就不会对市场的真正需求作出反应，个人和国家就会继续作出不适宜的无效率的决定。[4]因此，政府需要转变以往的财政拨款方式，采取委托代理的形式，即在向大学提供拨款的同时要求大学满足政府的附件条件作为获得拨款的代价。政府采用公开招标的形式向高校购买教育服务，并将所购买的教育服务提供给社会公众。这就使大学与政府之间构建起一种新型关系——政府依据与大学签订的合同来管理大学，而不是采取强制性的行政命令。这样不仅使政府从管理大学的具体事务中解放出来，而且也使大学获得了更大的自主权。市场机制引入到政府对大学的管理中，迫使大学只有通过竞争来获取资源，进而提高资源使用效率。“高等教育在20世纪80年代以后的转变反映了新自由主义和新公共管理的‘大市场和小而能国家’理念，也就是由国家来协助市场顺利运作的市场化趋势。”[5]
其次，大学通过市场手段从社会获取资源。一直以来，大学都没有从市场中谋求社会资源的意识。在新自由主义改革思路的主导下，政府通过削减大学财政拨款，迫使大学面向社会来获取财政拨款的不足部分。例如，英国、日本等国政府就分别采取了削减政府预算的方式来迫使大学接受市场手段，撒切尔夫人上台后大学经费平均被削减了17%，日本在推行国立大学法人化改革的过程中计划每年削减政府拨款1%。在政府财政拨款减少的情况下，大学就必须面向市场需求，通过与企业的科研合作、职业培训等方式来获取部分经费；通过向学生收取学杂费来分担部分教育成本。要从社会中获取资源，大学之间就必然会展开激烈竞争，市场法则也就为大学所接受。市场竞争成为良好的管理办法、健康的经济条件和更好的教育机遇。[6]政府削减大学财政拨款，带来的直接影响是大学遭遇了经费紧缺的难题，而更深远的意义是大学必须接受市场法则。
再次，市场机制深入大学内部制度。内部制度在外部制度的背景下发挥影响和作用，在一定条件下，内部制度的设计与建设受到外部制度的约束。[7]市场对大学的影响不只表现为政府角色的转换和大学采用市场手段来获取资源，而且还表现为市场的机制影响到大学内部制度。譬如，学生评教制度实际上体现了“消费者”导向，学生作为教育服务的消费者，对教育服务作出评价，这不同于以往大学内部专业人士评价教学的方式，这是市场机制在教育关系中的表现。在大学科研活动中，具有实用价值的科研项目容易获得资金资助，而基础性科研选题就难以获得外界资助。在学科发展上，社会需求大的学科专业就会得到优先发展。并且为了衡量大学的教学、科研绩效，现在有人采用投入产出比来评价大学绩效。近年来出现的一批创业型大学，实际上就是市场机制与大学制度结合较好的一类大学，它们在市场的激励下敢于突破传统的束缚，表现出了积极进取精神。正如伯顿·R·克拉克所指出的：“在几种主要的结构类型中，市场形式似乎具有最强的应变能力。……它是最有可能使教育体制接受变化、适应环境的新需求的一种形式。”[8]
（二）提高了大学的管理效率
市场环境里，生产者面临着提高管理效率的压力。在新自由主义者看来，大学是个缺乏效率的组织，只有自由竞争的组织才是最有效率的组织，因此政府要解除对大学的管制，让大学向企业学习。主张每类组织都具有自己特殊性的观点是站不住脚的，认为不同的组织需要有自己特定的解决方法的观点也是充满矛盾的。[9]从各国大学制度变革的情况来看，大学采用新的管理形式，改革以往的学术组织机构，强化大学校长的管理职能，以此来达到提高管理效率的目的。
首先，采用了新的管理形式。“由于大学传统上以学术为主的经营方式，已逐渐无法适应环境变迁所带来的各种挑战，因此许多大学经营者开始引进企业管理理念。其主要目的在于，通过企业多元理财、成本效益、管理效率、绩效指标、绩效责任、质量保证，以及管理规划等观点的强调，进而提升学校的经营绩效。”[10]伯恩鲍姆在研究高等教育管理时尚的基础上指出，第二次世界大战之后流行于高等教育管理界的七个管理时尚，都来自于大学之外。规划—设计—预算法、目标管理、零基预算，是先从企业传到政府部门，再进入高等教育领域的；而战略管理、标杆管理、全面质量管理、企业流程再造，则直接来源于企业管理，这些管理方式是企业在适应环境要求的压力下所进行的管理创新。而当大学面临提高效率的压力之时，大学也迅速地接受了这些管理方式，以至于有批评者指出，当今很难找到一所免受企业管理方式的大学。
其次，调整学术组织机构职能。在伯顿·R·克拉克对国际高等教育系统的经典分析中，他指出高等教育是由学科和院校构成的矩阵组织，学科和院校的联系方式会聚在基层操作单位，例如，学系、讲座、研究所既是学科的一部分，也是院校的一部分。在传统大学中，学术管理的重心处于底层，即学术事务一般由学系、讲座、研究所等学术基层组织处理。然而，出于提高大学管理效率的压力，现代大学普遍加强了院校领导组织的职能。英国大学具有自治的传统，受新自由主义影响，大学组织也随之发生了变化。例如，英国华威大学将理事会和评议会共同组成战略指导委员会，使之在学校整体运营中发挥核心指导作用。这个战略委员会把大学财务、学术、规划等职能集中在一起，制定全校的宏观战略和重大方针。这个组织首要决定的是，有多少经费可供使用，在学术方面发展什么或不发展什么。这种“集权”管理方式比英国传统的“分权”模式具有更高的效率，因此要想更有效率，就应像企业那样，采用良好的企业组织形式。
再次，大学校长成为了一个职业管理者。“在全球化时代，大学校长不能仅仅是一个学者或者教育领导者，还必须是一个优秀的管理者，校长以及教务长应当是大学的CEO，他们必须能够根据社会的需求有效地管理教学和研究。”[11]前加州大学伯克利分校校长田长霖说，大学校长有两大任务，一是筹钱，二是挖人。在市场环境中，校长的职能更突出地集中到如何保障办学经费，如何吸引到优秀人才这两件关系学校发展的核心事务上，因此有人把现代大学校长比作大学的CEO是不无道理的。美国学者艾伦·内文斯指出，大学发展的最大困难不在于找教师，而在于找行政管理专家。在新自由主义改革背景下，大学校长不再是一个大学多方利益的协调者，而是一个强有力的行政管理者。
（三）加强了大学与经济社会之间的关系
新自由主义改革措施使大学与经济社会之间的联系更加紧密。“政府财政拨款的有限性则使大学不得不将注意力转向社会，直接向社会寻求支持，大学与社会就这样历史地结合在一起了。”[12]大学为了从社会中获取资源，相当重视增进与社会之间的合作关系。大学吸收不同利益相关者参与到大学管理中，赋予他们管理大学的话语权。例如，英国在将“大学拨款委员会”改组为“大学基金会”之后，就吸收了相当比例的工商界人士。大学打破传统的学科封闭结构，积极构建产学战略关系，通过专利转让、技术咨询、创办科学园等方式来推动科技与经济发展。从目前大学制度变革的实际情况来看，大学已经从一个封闭的系统转变为一个与社会环境积极互动的开放系统。
当然，大学与经济社会的紧密关系是在政府政策的推动下进行的。从工业革命时代起，英国大学基本上游离于科技发展之外，直到20世纪英国大学都较少参与经济社会发展事务。然而，在政府的新自由主义改革举措下，英国大学发生了根本性变化。1985年英国发表《20世纪90年代英国高等教育的发展》的绿皮书，提出要加强高校与产业界的联系；1987年出版的《高等教育——应对新的挑战》的白皮书，再次强调要有效地服务工商界，并且将之列为20世纪最后10年高教改革的目标之一。在1991年发布的《高等教育的框架》白皮书中，政府提出要促进企业参与高等教育，培养有知识技能、富有创业精神的毕业生。为促使大学与工商界之间有实质性的融合，撒切尔夫人在1986年提出了一项总值4.2亿英镑的新计划用于资助校企合作，如果大学得到工业界资助的研究项目，政府将拨给大学等量的科研经费。
“如今的大学已成为经济发展和国家生存绝对不可缺少的事物。”[13]其他国家也采取类似的措施来支持大学与工商界建立联系。澳大利亚前教育部长道金斯在20世纪80年代制定了面向产业研究的优先项目政策，鼓励澳大利亚大学发展技术园区，建立技术中心和研究中心。这使得以往花在教授们由好奇心驱使的研究上的大量经费，重新指向产业目标，以提高澳大利亚的竞争力。
二、大学制度变革的负面影响
市场是一柄双刃剑。新自由主义所倡导的市场逻辑贯穿大学改革之中，它在提高大学管理效率的同时，也产生了一些与大学学术使命相违背的负面影响。
（一）知识商品化
大学是一个传承和创新知识的场所，以追求真理为自身使命。在新自由主义看来，知识除了具有公益性的一面，而且还具有私利性的一面。在新自由主义改革推动下，市场原则从经济领域蔓延到社会领域，在政府的主导下市场规则也渗透到大学中。此外，社会也处于向知识经济社会过渡与转型的进程中，“知识生产模式2”也反映了大学知识生产模式的变迁。具体而言，知识商品化主要表现为日益提高的学费和科研生产的商品化。
市场机制使大学采纳了高等教育成本分担的原则，学费成为大学知识商品化的突出表现。财政经费的缩减迫使大学重视经费来源的多元化，向学生收取学费成为各国大学普遍采用的方法之一。1975年，美国政府提供的奖学金占学生资助的80%，而到1988年则下降为49%。美国20世纪80年代大学学费的年均增长率接近10%，远高于年均4%的通货膨胀率。然而，美国政府向学生提供奖学金资助的比例不断下降，可是贷款金额的比例却不断上升。一向少收学费的英国大学也提高了大学学费，并且在1988年的教育白皮书中提出要改革奖学金制度，实现贷款制度。矢野真和的调查表明，1975年以后，日本大学学费的上涨速度超过家庭收入增长速度，是财力而不是学习能力决定升学，这导致日本的高等教育毛入学率长期徘徊在50%左右。因此，在知识商品化的情况下，大学全入时代的论调是没有根据的判断。在新自由主义的背景下，政府应该采取措施控制学费上涨幅度，使学费维持在公众能够承受的范围内，以保障高深知识的公益性。
市场机制使大学在知识生产过程中重视知识的实用价值，进而通过转让知识来获取资金。当大学面临办学经费不足的时候，从市场中谋取资源成为大学的重要任务。技术转化、商业推广、政策咨询等成为推动大学研究的主要动力。大学参与这些活动既增强了大学与社会的联系，也使大学成为推动社会知识进步的重要力量。在这样的背景下，实用价值高的的知识无疑会获得更大的发展，社会投资者也更愿意对其投资，因此科研的目的就必须与资金提供者的目的相一致。但易导致学校的科学研究方向被政府和企业的片面需求所主导，学校的传统及科学基础研究方向遭到削弱。[14]而基础研究的长期性和不确定性使得相应学科难以从社会中获得其发展所需的资金，在急功近利的环境下，这些基础学科的知识难以立即转变为现实的生产力，进而导致这些学科处境艰难。而那些应用性的学科或专业，就俨然变成知识的兜售者，知识商品化使大学内部的科研模式、内部拨款模式、社会服务模式都发生了变化。
（二）大学管理企业化
在步入高等教育大众化时代之后，由于大学规模扩大，大学管理也逐渐变得复杂起来。在新自由主义看来，公共部门的管理是低效的，为此要仿效企业管理方式以取代低效的学院式管理。随着新自由主义改革的推进，要求大学采用企业管理方式，注重管理效率的诉求成为主导大学管理改革的基本思路。近年来，高等教育管理中的“管理主义”便是新自由主义影响大学管理变革的集中表现。
“管理主义”使大学从道德目的向效率目的转变。大学要提高知识生产效率，首先就要设定清晰的目标，制定严格的程序，规范运行过程，这样才能使组织有序、高效地运转。史密斯和韦伯斯特在分析了众多的大学使命陈述后指出，那些被广泛吹捧的“大学使命陈述”都是陈词滥调，都是急功近利、利己主义和泛泛而谈，几乎所有的“大学使命陈述”都可视为“市场营销陈述书”，其目的仅仅是确保大学在与政府的直接谈判中尽可能占据有利地位。[15]科勒在《学术战略》一书中也指出，大学管理合理性的确立，使大学失去了以道德为目的的管理意识。例如，英国的大学出现了生产线管理人员，负责将战略规划分解为行为标准，让任务明确到各部门、甚至个人。在这种管理主义的压力下，英国大学废除了大学教师终身聘任制，并且采用新的评价体系来测评大学的科研实力。学者多米尼利和胡格维尔特形象地将当前的大学管理称为“学术泰勒主义”。虽然泰勒主义说的是规模化生产，但是由于服务的扩大和教授自治权利的消除，它可以用来描述新的知识生产。在大学的管理实践中泰勒主义的主要特征表现得越来越明显：任务的划分，全面管理控制和为整个过程的每一步骤作系统的成本核算。[16]
大学管理主义使大学从学者共同体、知识共同体变为大学企业体、知识经营体。有人认为，管理主义“既被看作是解决困扰大学发展的财政问题、效率问题、适应社会需求不佳等诸多问题的良药，又被认为是侵害大学学术自由、学术自治等大学传统的毒草。”[17]在经济理性主义哲学的指导下，大学采用企业的管理方式来处理大学管理问题，固然使繁杂、无序的大学管理得以简化，但其所采用的衡量标准是浅显的，不能反映出教育的复杂性，尤其是管理主义会使人们忽视教育过程中的精神价值，如批判精神、学术自治、人性关怀等。管理主义将使大学所肩负的社会责任蜕化为资金投入者提供回报的企业化组织。
（三）大学精神面临沦丧的危险
经济学家的观点和以市场为导向的管理方式占据着大学制度变革的支配地位。大学是一个学术组织，把学校当生产组织来对待，必将扭曲教育是公共产品的本质。美国学者伯恩鲍姆指出，人们为什么相信高等教育，就是因为教育的目的是为了民主、社会正义、所有的人以及文明的永存，而我们现在却认为教育是经济的引擎。
市场虽然能够及时地对社会需求作出回应，但它缺少长远的终极目标，因此不能以市场的目标来代替教育的目标。高等教育具有批判社会、关心人类精神发展的功能，如果单纯地以市场目标作为衡量大学办学效率的唯一指标，那将给大学带来灾难，最终也会损害社会的健康发展。“由对高等教育的不断增长的需求驱动的和由技术放开的市场力量非常强大。但是，如果允许它们支配和重组高等教育产业，那么我们会发现自己正面临着一个全新的世界，在这个世界里，大学最重要的价值和传统都丢在一边。”[18]实际上，市场已经侵入到大学的内部运行中，已经对大学的研究导向、学科发展以及大学资助模式等产生了影响。从有利的方面来看，市场使大学与社会结合地更加紧密，而从另外一面来看，市场限制了大学参与社会公共事务，使大学囿于“有用”的事情上面，而不再或较少关注“无用”的事情。哈佛大学前校长陆登庭在北京大学百年校庆上指出：“大学固然应当为经济发展作出贡献，大学教育也应当帮助学生从事有益并令人满意的工作。然而，对于一种最好的教育来说，还存在无法用美元和人民币来衡量的最重要的方面。最佳教育不仅应有助于我们在专业领域内更具有创造性，它还应该使我们更善于深思熟虑，更有追求的理想和洞察力，成为更完善、更成熟的个人。”[19]
高等教育市场化损害了大学作为道德领袖的责任。在新自由主义影响下，大学会放弃一直以来所奉行的客观、中立、无功利等立场，而转向迎合外在需求。特别是在这个日益市场化、功利化的情形下，大学有必要赢得道德领袖的权力。[20]哈佛学院前院长里维斯说：“哈佛大学有一个古老的使命，就是保存文化素养，拥有一个古老的传统，即大学工作的一部分是培养和发展良好的品行，包括诚实、真诚、同情、自我牺牲、关注社会福利而不仅是个人成功。”[21]特别是当市场重视知识的使用价值、短期利益的时候，如果知识对个体而言只是赢得训练技能的场所，这绝对是对大学价值的贬抑。大学应该是一个培育价值观、理性的机构，否则大学将异化为“知识工厂”，而不再是培育理性的地方。
第二节 “市场”与知识的价值冲突
大学是一个学术生产组织，以传播知识、创造知识、转移知识为使命。大学制度是维系大学存在与发展的规范体系，因此维系知识生产无疑是大学制度的内在逻辑。在新自由主义者看来，知识兼具公益性和私利性。而知识的私利性正是“市场”之所以可能的根基，当两种不相兼容的属性集于一身的时候，新自由主义所推崇的“市场”与大学的逻辑起点“知识”之间也就必然会出现冲突。正如威廉姆与布莱克斯通评论英国高等教育的时候所描述的那样，有两条绳索缠绕在高等教育网络中，一是学术之绳，一是功利之绳。[22]
一、价值主体的冲突
“市场”与知识的价值冲突首先表现为价值主体的冲突。根据价值冲突方面的研究，可以把价值主体的冲突分为价值主体之间的冲突与价值主体内部的冲突。
从价值主体之间的冲突来看，“市场”的价值主体——政府、社会等外部利益相关者，与知识的价值主体——大学之间存在着冲突。在新自由主义出现后，市场理念受到了诸多国家的恩宠和青睐，不管最富裕的西欧各国或最贫穷的非洲国家是否考虑进行行政变革，人们普遍假设提高政府组织效率的最佳甚至唯一的方法是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚体制。[23]在遭遇了20世纪70年代的全球性经济滞涨之后，西方政府采纳了新自由主义的改革措施，要求公共部门采取市场手段来提高运行效率。在政府削减大学财政拨款的政策背景下，大学不得不面对来自外部的变革压力。然而，大学是学术组织，以培养高级人才、探究高深学问为目的，学术性和教育性是大学组织与其他社会组织的根本区别。一直以来，大学都不为外界功利所纷扰。随着社会科技迅猛发展，大学的功能日渐增多，知识的经济价值日益彰显，使得知识具有了市场的价值。以知识作为逻辑起点的大学与市场既有互惠互利的一面，也有冲突矛盾的一面。哈罗德·珀金曾指出：“就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花就开得绚丽多彩；就大学需要资源维持办学，并因此依赖富强、强大的教会，国家或市场支持而言，当种种控制力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，但是这种力量可能——也的确常常——以各种有害于教学和研究自由的方式实行控制。因此便出现了这种奇观现象：当大学最自由时却缺乏资源，当它拥有最多资源时则最不自由。”[24]
从价值主体内部的冲突来看，大学“本我”层面的价值与社会层面的价值之间存在冲突。价值主体的“本我”层面是价值主体存在和发展的起点，以价值主体的发展为归宿，是一切价值主体活动的实质目的；价值主体的社会层面则以满足社会需求为目的，在新自由主义改革背景下，外部环境强烈地要求大学适应社会需要，采用市场机制提高大学运行效率，因此市场的价值维度成为大学价值主体的社会层面的诉求。市场机制侵入大学，会弱化和妨碍对学问的探索，因而也就破坏了资助大学的终极目的。这种结果的产生主要来自用非人的、机械的关系、标准和检查，代替了师生之间人性的协商、指导和联系；也是由于把一种机械的标准化规范强加在教职工身上。[25]虽然市场能对很多重要的社会需求作出回应，但市场并不支持大学作为社会批评者的角色，在市场的主宰下大学难以成为人类的精神家园，如果让市场力量来支配高等教育，大学最重要的价值就会被弃之一旁。如果大学的社会层面的价值占据主导地位，那么大学就会沦为“文凭工厂”。
当前，受这两种主体价值冲突的影响，学术功利主义正在逐渐成为大学中的主导价值，并在一定程度上遮蔽了大学的“本我”价值。“大学里的非赢利性机构正在呈现出赢利组织的特色和活动。大学不仅是市场的仆人或者供应者。它们是市场里积极的演员。”[26]市场机制让大学追求表层物质利益，经济利润取代学术旨趣成为大学的主要追求，大学在培养目标、课程设置、办学规模、资源配置等方面都受制于市场。“……不再是一个教育的、社会的、道德的过程，而更多地是一个实用主义的、经济的过程。学院和大学被看做企业，它吸收原材料，将它们进行加工，然后产出成品。它们在由教室和实验室组成的‘制造设备’中拥有教师这样的‘工人’。”[27]美国孟山都公司与华盛顿大学签署的科研协议规定，大学科研人员在发表与项目相关的成果之前要经孟山都公司鉴定统一，否则就不得发表。从长远来看，如果最大限度地把市场的原则和目标强加给精神活动，以实际效益衡量一切，以功利、实用作为行为动机，这将破坏精神活动所需要的自由氛围和创造空间。[28]
二、两种不同价值取向的冲突
价值取向是主体在处理各种矛盾冲突时所持有的基本立场，它具有强烈的倾向性，支配或决定着主体的价值选择。“市场”和知识有着不同的价值取向，“市场”的价值取向是效率，而知识的价值取向是学术自由。
（一）市场的价值取向
新自由主义的精髓是“亲”市场。在经济学家看来，市场的形成有赖于两个要素，一是价格机制，一是自由竞争。价格机制能够反映市场中的供需关系，自动调节生产与需求。而让价格机制发挥巨大作用的，则是潜藏于价格机制背后的利润，正是通过这只“看不见的手”来达到市场平衡。在市场环境中，生产者和消费者通过自由竞争，包括在原材料采购、生产技术、产品质量等多个层面的竞争来实现利润最大化，从而实现提高效率的目的。因此，对于“市场”来说，效率才是其基本的价值诉求。
在新自由主义看来，大学可以引入市场机制。因为，知识具有私利性，这决定了知识生产可以由市场来进行价格调节。当然在大学中引入市场机制，是社会发展到一定阶段的产物。西方研究者指出，只有大学处于社会发展中心位置的情况下，才能形成高等教育市场。因为在高等教育规模比较小、职能比较单一的时候，是不可能形成反映高等教育供需关系的市场的。只有在高等教育走向大众化之后，高等教育的供给量扩大，人们接受教育的需求越来越多样化的情形下，才能够形成高等教育市场的想象。此外，知识还具有公益性的一面，因此高等教育属于准公共产品，现代国家认识到了高等教育的重要性，都卷入到了高等教育发展中。特别是第二次世界大战后，发达国家普遍加强了对高等教育的投资，然而，在高等教育规模扩大的同时，并没有相应地形成高等教育市场。而是在遭遇20世纪70年代全球性经济滞涨之后，财政危机成为发达国家的共同难题，面对如此庞大的高等教育规模所带来的财政压力，政府才不得不放松对高等教育的管制，市场机制由此得以进入大学。当市场机制进入大学后，追求效率成为大学的必然选择。澳大利亚工业科学资源部知识经济分部在一份报告中指出，新的增长理论以及其他理论体系曾尝试把知识作为经济生产的重要因素，赋予了知识以经济生产作用，但从政策角度观之，既然知识以其“公益性”的特点区别于经济产品，那么其日益彰显的重要性就为公共性政策提出了新的挑战。[29]因为纯粹的市场手段并不能保证知识服务于公共利益，但处于市场环境中的大学，必然会受到“看不见的手”操控。
（二）知识的价值取向
学术自由是知识的价值诉求。布鲁贝克指出：“大概没有任何打击比压制学术自由更直接指向高等教育的要害了。我们要不惜一切代价防止这种威胁。学术自由是学术界的要塞，永远不能放弃。”[30]自由是追求真理的前提条件。自洪堡创立柏林大学以来，自由被抬高到相当重要的地位。柏林大学“尊重自由的科学研究”和“教学与学习的自由”成为了现代大学的基本原则，它赋予大学师生思考、研究、发表和传授学术的自由权利。没有学术自由，大学也就不能成为大学。学术自由既是大学追求真理所必需的，也是出于大学组织发展和社会进步所必须给予大学的权利。然而自由要突破两大限制，一是来自外部的限制，一是来自自身的限制。
首先，是来自大学外部的限制。历史的经验已经让现代社会对学术自由有了深刻认识，现代政府一般不会粗暴地干涉学术自由，并且乐意为学术自由提供法律保障。然而，在新自由主义的影响下，来自经济的压力对大学学术自由构成了隐形的干涉。哈耶克在论及大学的时候就指出：“今天的危险不在于明显的外部干涉，而更在于不断增长的研究经费的需要给予那些掌握钱袋的人的控制权增大了。”[31]高等教育的职能在于促进非功利性研究，而在市场化的环境中大学如何获取非功利性研究所必需的经费呢。按照市场的逻辑，谁投资于科研谁就享有科研带来的结果，那么大学就有被私有化的危险，这会使大学越来越远离服务于公共利益的使命。“大学的商业实践往往带来一种交易。使得大学不得不与其基本的学术价值妥协，这样有违大学的精神实质。”[32]
其次，是来自大学内部的限制。“外在自由”是实现“内在自由”的条件，为学术自由提供了可能，但是要真正地获得学术自由，更需要内在的自由。一直以来，大学都奉行价值中立的立场。价值中立的学术活动过程往往并没有带来中性的结果，尤其是一旦某种理论与政治结缘，它往往就会成为主流的意识形态或者占据中心的理论话语，而与之相对立的充其量是作为边缘化的理论形态，不是被忽略和排挤就是被大加贬抑。[33]在新自由主义思潮的影响下，大学面临着众多的诱惑与干扰。学者如何保持自身的精神追求是现代大学面临的巨大考验。哈佛大学前校长陆登庭在北京大学百年校庆时演讲指出：“本世纪许多最实用的科学发现都是大学学者在对自然界基础研究的探索中获取的，而不是所谓‘有用发明’的追求的结果。正如遗传领域的发展可以追溯到半个世纪前脱氧核糖核酸的发现一样，当时，没有谁能预料这个发现会带来怎样的变革。”[34]
三、两种不同价值标准的冲突
在价值标准上，“市场”与知识也存在着冲突。“市场”强调的是功利主义的哲学，终极目的是追求利润；而知识奉行的是高等教育认识论的哲学，终极目的是追求真理。
（一）功利主义导向与认识论导向
大学是一个学术组织，认识论的高等教育哲学是其赖以存在的根本。认识论的高等教育哲学认为知识是学术事业不证自明的目的，它无关上帝的荣耀和人类的利益，它本质上是一种观察、质询、推理、批判、想象的活动。怀特海这样描述大学：大学之所以存在不在于其知识传授，也不在于其知识探究，而在于其在“富于想象”地探讨学问中把年轻人和老一辈人联合起来，由积极的想象所产生的激动气氛转化为知识。[35]然而，在新自由主义思潮的主导下，市场垄断着高等教育改革的话语权。“改革的议程……将倾向于市场，而不是公有制或政府计划与控制。决定高等教育市场方向的是市场资本主义与新自由主义的经济原则在几乎全世界的支配地位。”[36]市场重视知识的实际价值，功利主义成为大学教育的主导哲学。美国加州大学学者三好将夫在《契约中的象牙塔》一文中指出，在学术生产的外在指标与政策上，公司化的表现相当突出，例如，课程注册的人数、学位的授予量、学术出版量及索引指数、研究经费等指标均受到高度关注与监控，并用这些指标来衡量大学办学水平与绩效。[37]另外，在学校管理方面，不管是公私立大学，都按照市场的逻辑来进行大学管理，重视服务品质、品牌行销、成果管理、校友关系以及对外公关；都很在乎大学的知名度、排行榜、学校形象，特别是学校球队的比赛成绩。其实，公私立大学在交易市场已无法区隔，在重视市场化经营策略下，都一样对外募款；热衷办理MBA之类具有高吸引力的推广部；都不惜成本在畅销媒体刊登招生广告或形象广告；都引进民间资金经营学校场地，如体育馆、游泳池、大型停车场、学生宿舍、教职员俱乐部、附属林场及农场等，所有院校更注意到精打细算，不让校园建筑空间闲置，都懂得专利权的收益，在乎技术转移的权益保障。[38]
功利主义导向使大学教师在科研活动中偏离了价值无涉的认识论哲学。前哈佛学院院长亨利·罗索夫斯基在向哈佛大学文理学院提交的报告中指出，校外活动的诱惑导致教师丧失职业良心。一向远离社会的英国大学在经历新自由主义改革之后，其与市场的紧密程度超过了我们的想象。据统计，英国市郡立工业大学中75%以上的大学工程系教师和90%以上的工程系教师至少在企业工作1年以上，50%以上的大学工学院教授和研究人员的薪金是从企业领取的。此外，还有2000名以上的大学博士生在与企业合作中领取由企业拨给的奖学金。[39]美国学者斯蒂芬认为，有足够的证据说明“大学研究人员对经济刺激的响应太过于积极，因而既不利于科学，也不利于长期的经济利益”，以大学为基地的科学家越来越将其知识“私有化”了，“他们拿科学上的名声和收获去换商业上的产权以及相伴的金钱回报”。[40]
功利主义导向使学生在课程选择上偏重于实用价值明显的课程，而忽视自由教育课程。重视通识教育是美国大学的传统，然而美国20世纪80年代中期的一项调查表明，75%的大学不要求本科生掌握欧洲史，77%的大学没有开设美国文学或美国历史的课程，82%的大学没有设置古希腊和古罗马文明史，把哲学列入主修课的大学比10年前减少了41%，把历史列入主修课的大学比10年前减少了62%，把现代语言列入主修课的大学减少了50%。[41]“由于学生被视为客户，一方面他们被赋予了权力，他们的要求可以随时得到满足；另一方面，他们的权力又被剥夺了，因为他们的长远需要可能被忽视了，他们很难参与到符号性、精神性和充满魅力的教育过程中。”[42]受新自由主义“消费者导向”的影响，学生对课程的选择权力增强，但是一味迎合学生选择、偏重功利性课程，这不符合教育教学规律，不利于学生的未来发展。
功利主义导向使大学内部的学科生态也发生了改变。政府鼓励高等教育为经济社会作贡献，因此实用性强的学科专业就获得了相对较多的发展机会。密歇根大学前校长杜德斯达指出，市场化条件下，“自然科学和工程科学拥有很强的资源优势，通常成为胜利者，而其他像艺术和人文科学，则很少有机会争取到外部的支持，通常会成为枯竭的一潭死水”[43]。在现代大学中，生物医学、电子等与社会发展紧密联系的学科受到重视，而哲学、文学、历史学等不能给学生带来丰厚回报的学科受到忽视。从世界范围来看，职业取向的课程在大学中占据着主导地位，而文史哲等学科则面临着发展困境。
功利主义导向弱化了高等教育的社会使命。三好将夫指出，在竞争、生产力和自由的名义下，公共空间正明显缩小，以前能独立对企业政策和政府政策进行批判的大学现在很少保持中立。[44]大学对社会的批判是推动社会进步的真正动力，如果大学一味迎合社会需要，大学就会沦为职业培训场所。科塞认为，大学是对现行一切永远不满的组织，它总是用更高、更博大的真理来对当前的真理提出质疑。[45]另外，在新自由主义影响下，功利主义对大学的冲击还表现为大学人文精神的缺失，在短期利益的驱动下，大学弱化了对学生的精神熏陶功能，导致现代大学培养出了一批懂技术没文化的技术人，这不仅不利于他们的自由发展，也不利于社会进步。
（二）市场的目标与知识的目标
市场机制通过提高资源配置效率，来达到追求利润的最终目标。而大学作为一个学术组织，它通过传播知识、创新知识的活动来实现大学人才培养、科学研究等功能。然而，受新自由主义影响，当代大学中面临着“市场”与知识之间的剧烈冲突。
1.追求利润的压力威胁着大学的教育目的
在理念不能控制资金力的时代，资金力规定决定权的经济原理容易发挥作用。如果资金一元化，就会令人担心，与资金筹措者意图不相符的知识会被排除，也不能确保相互批判的空间的存在。[46]德里克·博克在对高等教育市场化进行研究后指出，市场削弱了大学为民主社会进行教学与研究的声誉，降低了公众信任，威胁到大学的学术价值和标准。“被动地接受社会的目标和价值观不仅剥夺了大学的学术领导权，而且还促使其卷入伦理和智力价值都受到质疑的活动中。”[47]西澳大学校长德里克在2000年的时候也指出，市场会导致一种狭隘的职业教育，而大学的目标是寻求智慧而不是职业培训，这是需要认真思考的问题。
2.市场目标对大学组织活动的冲击
市场追求有用的知识，而不是为知识而知识，这对大学的知识生产、组织运行都产生了巨大影响。市场根据价格来调节经济运行，而大学所涉及的事情都是有关价值的问题。当市场机制侵入大学之后，其以价格来进行调节的机制直接影响到大学组织运行。研究者指出，如果学术资本主义主导大学，那么研究型大学就会更紧密地与市场而不是与专业相结合。也有学者预言，一旦市场化的逻辑在高等教育领域发挥到极致，那么未来就极可能只剩下名牌大学，而其他大学将被淘汰出局。美国加州大学Santa Cruz分校的前人文学院院长在一次私下的谈话中预估，如果市场化继续走下去，未来的世界会只剩下200家大学；同时，大学本身会由不同层次的networks所构成，如UC Santa Cruz会与矽谷直接联结，紧密地形成共生体。哈佛大学就很可能会像麦当劳一样在全球开分店；或是如我们已经看到的那样，大学为了生存，积极地进行战略结盟、合作开发，新加坡国立大学与美国麻省理工学院的远距离合作计划即是一例。[48]
应当澄清的是，教育不是经济的一个分支，它有自身的功能和目标。只要大学还是一个学术组织，大学就必须坚守追求真理的终极使命。市场的目标固然能驱使大学获得更多的外部资源，但它也将诱使大学越来越远地偏离学术轨道，不利于大学人才培养、科学研究等学术活动的开展。事实表明，市场的目标对大学的影响更多的是消极的。
第三节 “分权”与自治的价值冲突
放松管制是新自由主义的基本主张之一。在新自由主义看来，要让市场机制充分发挥作用，就必须解除政府对公共部门的管制，使公共部门在市场中发挥主体作用。受新自由主义思潮影响，“分权”成为各国公共管理改革的基本价值导向。全球化时代的新自由主义社会意象还倡导一种新的管治理念，它对各国政府所扮演的角色和承担的责任提出了与过去截然不同的观点，要求政府尽可能减少政策干预，加大对市场的依赖程度。[49]20世纪末，高等教育领域掀起了全球范围内的改革浪潮，改革的目标就是要提高院校管理效率。这些改革通常增强了管理者权力，削弱了教授权威；在公立高等院校，普遍加强了政府部门的监督。[50]
一、价值主体的冲突
“分权”与自治的冲突首先表现为价值主体的冲突。“分权”的价值主体是政府，在新自由主义的指导下，政府采取解除管理的政策措施，向公共部门分权，扩大公共部门的权力。而自治是大学的内在要求，是大学捍卫学术自由的基本组织原则，虽然“分权”有利于扩大大学的自主权，但两者在价值主体的出发点上存在差别。
政府采取的“分权”措施，并不是出于大学自治的考虑。在遭受经济滞涨的巨大压力下，政府削减教育、卫生等公共事业开支成为缓解财政危机的直接动力。在削减大学财政拨款的时候，政府给予大学一些自主权以便大学从市场上获取资源。因此，杰夫·惠迪指出，放权并非它所声称的样子——它是打着让学校更多地管理自己事务的旗号，干着削减预算拨款的勾当。[51]尽管激进的新自由主义者嚷叫着让政府滚出去，但事实上，改革表明，政府的干预变得更加隐蔽。表面上政府不再直接干预大学事务，但是大学采用委托代理的方式进行财政拨款，这样大学在接受政府资金的同时必须满足相关条件，从这个角度来说，政府从显性干预变为了隐性干预。此外，在政府向大学分权的同时，政府加强了对大学的评估，通过评估来要求大学提高质量，所以有学者认为，在“分权”的掩护下，政府仍然是一个威权主义的政府。日本国立大学法人化改革是这方面的一个很好例证。日本文部省每隔六年就对日本国立大学进行一次评价，根据评价结果来分配资源，或者决定对大学的改革，因此，在不少学者看来，国立大学法人化改革不是削弱而是强化了文部省对大学的控制力。
政府的“分权”强化了大学的院校管理权力，却未能有效增强大学的学术自治权。在新自由主义改革之下，政府采取“分权”改革，强化了大学校长的管理权力，以校长为核心的大学行政管理权力大涨，而教授会的权力受到削弱，这是不同于传统教授治校理念的。美国卡内基教学促进基金会主席欧内斯特·博耶说，管理一所大学，不再只是张罗内部事务，今日成功的校长在于能使收支平衡。[52]密执安大学前校长詹姆斯·杜德斯塔德说，自己有2/3的时间都花在向校友、企业、州政府及联邦筹措资金上。[53]从世界各国大学制度变革的实践来看，大学在院校层面的自主权增强，然而院校层面的“自治”与学术基层组织学院、系等“自治”之间存在潜在的紧张冲突。因为在经费紧张的背景下，院校出于谋取更多资源、更好发展的同时，势必要采取措施来调节学术基层组织的发展方向，而这是与自治传统相违背的。所以，“分权”更像是一种重新伪装后的政府领导。
从“分权”的结果来看，分权并没有增强学术基层组织的权利，而社会机构从分权中享受到了更多参与大学管理的权力。在英国，负责缓冲院校与政府的中介机构——大学拨款委员会被取消，取而代之的是由企业团体成员占很大比例的大学基金会。澳大利亚仿效英国大学拨款委员会成立的组织——联邦高等教育委员会也被取消，其许多管理职能由就业、教育和培训部接替，但从这个机构的名称上就可以看出它对教育与经济关系的重视程度。在美国，在很大程度上，长期保护院校自主权的私有和公有组织之间的划分开始被打破，大学的利益相关者都能借助于各种社会组织对大学施加影响。教授在课程开发、入学、研究等方面的权限却受到减少，而不得不屈服于外界力量的干预。
“分权”，实质上是调整政府与大学关系的一个平衡点，它并不必然涉及大学自治；而大学自治是调节大学内部关系以及捍卫大学学术自由的一个基本准则。两者的价值主体是完全不同的。所以，从价值主体的角度来看，“分权”并不必然增强大学自治，或许对学术专业人员的实质性自治反倒构成直接威胁。在目前“分权”改革中，大学的行政人员反而充当了政府官员代理人的角色，并没有给大学自治提供实质性保护。如果要让“分权”切实起到增强大学自治的作用，那么在改革中，政府就应该从大学主体的角度出发，而不是出于经济理性的考虑。然而，现实的情况是，任何国家都无法回避经济发展的重任，所以不同价值主体之间定位的不同，必然导致“分权”与自治成为大学改革中两种互不相容的价值。因此，阿特巴赫指出，在日益复杂化和科层化的环境中如何保持大学内传统的并且是有价值的教授治校和根本性的学术决策模式，将是所要面对的挑战。[54]
二、两种不同价值诉求的冲突
政府通过“分权”的措施来扩大大学的办学自主权，伴随权力下放而来的是大学要承担起相应的责任，所以责任是“分权”的基本价值诉求；而大学自治不仅是捍卫大学学术自由的基本组织原则，更是大学知识生产的组织要求。因此，从大学组织的角度来看，分权是大学组织的基本诉求。不过此分权非彼“分权”。
（一）“分权”的价值诉求
分权是新自由主义背景下大学制度变革的重要内容。在凯恩斯主义主导的时代，政府强化了对大学的控制，承担起大学资源供给者的角色。政府对大学的干预，如同政府对经济的干预一样，造成了大学无视社会需要、管理效率低下等问题。因此，当新自由主义出现后，政府采取“分权”的改革措施，增强大学的灵活性，使大学更加富有竞争力，以提高大学的运行效率。因此，“分权”成为调节政府与大学关系的一项重要举措。
“分权”并不是意味着放弃对大学的管理，“分权”与责任是一体两面的关系，或者说责任才是“分权”的真实旨意所在。政府通过“分权”的形式，将部分责任转嫁给大学，从而实现对大学的远距离操控。“当政府以一种相当有损尊严的方式从向大众提供高质量的公共教育的历史责任中隐身而退时，这是一种有意地规避、歪曲、隐瞒和故意忽视的过程。或者说，当政府有选择地从它难以取得成功的领域，如教育机会均等等退却时，亦是如此。不论哪种方式，将教育决策权下放到每所学校和家庭是政策‘推卸责任’的有效策略。”[55]《1998～1999年世界发展报告：知识与发展》指出，“（教育）管理上的分权意味着将责任转到更小的管辖单位：从国家转到省，从省转到市，从市转到学校以及受教育者。”[56]“分权”改变了政府与大学之间的关系，使高等教育管理从“政府控制模式”转向“政府监督模式”，政府更加重视通过立法、规划、监督、协调等职能手段来实现对大学的监督。当然，从积极的方面来看，大学确实获得了不少自主权，例如，世界范围内大多数国家的大学都获得了法人地位，享有法律所规定的办学自主权。
“分权”的背后其实还是“市场”的逻辑在发挥作用。市场条件下的大学“分权”改革是一种受到自我责任约束和社会监督的有限自治。[57]市场法则是大学获得自主权的根据，它使大学有了获得自主权的更为充分的理由，在政府和社会的共同重视下，大学从政府手中获得了更大的权限。“在市场中，有一些强大的动力推动着学校的自主权的发展——这些动力源自在技术方面、管理层方面和消费者满意度方面对于组织结构优化的要求。为了建立和培植成功的学校组织必须实行分权制，将权力下放到学校层面。”[58]1999年，联合国教科文组织的一份报告认为，“分权”是过去15年影响教育改革的最重要现象之一。有学者针对性地指出：“虽然分权的运动是政治文明的标志，但权力分散是分权的误区，权力分散是一种用众多的集权取代单一集权的运动。”[59]特别是在大学改革中，“分权”主要是将责任转移到下面层级，让大学承担起寻找办学经费、面对社会问责的责任，而在某种程度上这是与大学的传统使命和责任不相符的。因此，波·达林指出：“在各个学校对自主权的需求与对所获得的结果（责任）的需求之间存在着内在的矛盾。”[60]
（二）自治的价值诉求
不少学者在研究大学的组织特点后指出，分权是大学的基本价值诉求，当然，此分权非新自由主义背景下的“分权”。托尼·布什认为，大学是松散结合的组织，分权是组织的常态。美国学者霍夫曼也认为，今日的大学是昔日学术自治、宗教等级与今日的官僚体系的混合体，大学缺少整体性原则。在伯顿·R·克拉克眼里，高等教育系统具有复杂、独特、无序等特点，高等教育系统容易因“过于集权”而运转失灵，而分权则是高等教育的基本趋势。涂尔干也指出，大学中不同团体会为保护自身利益而相互承认对方的利益，这种情况是权力分化的最重要原因之一。[61]
分权作为大学自治的价值诉求来源于大学自身的组织特性。学科是高等教育内部基本的、组织的和政治的单位，每个单位既构建它自己，又被知识所构建。以知识为基础的学术劳动的分工，给高等教育提供了它特定的特征，并且既在院校的层次，又在系统的层次，提出专门的有关管理和协调的问题。[62]高等教育系统是一个由院校和学科组成的矩阵结构，各个组成部门为了获得合法存在的空间，必然要求大学采用联邦主义式的分权管理。高等教育的权力最终来自知识，不断发展的知识必然造成学科分化、专业分裂，因此从知识劳动的特点来讲，权力分散是解决高等教育复杂性的合理方式。“一个结构复杂的大学本身就趋向成为联邦体系：半自治性质的系科、专业学院、讲座和学部，犹如一个个独立的小王国；各自都有特殊的利益要求，并且都反对一统天下的权威。”[63]
分权能够促使大学保持活力，为大学自治提供制度性保障。美国组织学学者汤普森把组织分为紧密连接型和松散连接型两种。从这个意义上讲，大学是一个松散连接的系统。科恩、马奇也指出，大学处于“有组织的无政府状态”。从多位学者的研究来看，大学是一个重心在底层的组织，具有多元的特性，倾向于分权。在这种组织特性的关照下，大学的管理构架必然会限制管理层的权力，因此教授终身制、教授治校也就有其存在的合法性。正如伯顿·R·克拉克指出的，大学具有组织机构的目标模糊不清、管理手段不明确、流动性参与等特点，因此面对这种“有组织的无序状态”，只有分权才能使权力中心需要保持合理的冗余度，以便出现错误时，能够进行纠错。而科层理性无法应对大学中由于分权所带来的多元化问题。并且权力的垄断会使人感到窒息，而权力多元化则有助于造成百舸争流的局面，即使在校际流动的牵制下也能造成这一局面。[64]所以，松散结合也是形成大学组织内部动力和活力产生机制的缘由所在，松散状态为基层的学术自主提供了制度性保障，焕发了个体的创造活力和部门的发展动力。[65]
三、两种不同价值标准的冲突
“分权”与自治在基本组织原则和监督管理方面也存有分歧。“分权”是科层制组织为提高自身效率而采用的一种管理形式，而学院制则是自治的理想组织形态。另外，在“分权”改革后，外部问责成为监管大学的基本制度，而奉行自治的大学则一直以来都坚守着同行评议的专业问责形式。
（一）科层制与学院制
“分权”是科层组织调整上下层级关系时所采用的一种手段，它可以最大限度地发挥下级组织的积极性与灵活性，提高管理效率。在“分权”影响下，大学从政府手中获得了较大的自主权，有利于大学提高管理效率。在新自由主义“分权”改革推动下，英国大学获得了较大的自主权。从英国华威大学的组织结构中可以发现两个特点，一是大学管理的层级比传统大学简化，在副校长与院系之间没有中间层级，二是大学管理的幅度变宽。结果表明，这种管理结构的变化并没有带来权力的分化，而是权力在院校层面的集中。英国华威大学的个别教授指出：“现在，华威有变成中年和过分科层化的危险……这个制度是大量集权的。我们希望看到把权力大规模地下放到系。”[66]所以，在科层制的“分权”改革下，院系并没有获得任何实质性的权力，相反，院校层面比以往呈现出更大的协调权。牛津大学副校长提议设立一个新的学术理事会，以鼓励各学院之间以及学院与大学间的合作；同时它还要担负招生、招聘和预算等方面的责任，因为这些方面面临的竞争越来越激烈。该理事会将包括非牛津的成员，由此引发了人们对将企业标准凌驾于纯洁的学术价值之上的谴责。[67]
在传统的大学管理中，学院制是大学的理想组织形式，教授掌控着大学事务的决策权。然而，在新自由主义改革中，教授的权力受到威胁，大学和教授之间的关系趋向于雇佣与被雇佣的关系，使教授增加了职位不安全感，减弱了教授的专业自治权，以教授为中心的学院制面临着巨大威胁。1988年英国发布的高等教育改革白皮书，就提出取消新聘教师的终身制。日本国立大学法人化改革之后，教师普遍感受到严格的管理，认为缺少宽松、自由的环境，并且挫伤了教师的工作积极性。“现在大学普遍开始对教师工资进行改革，实现结构工资。所谓结构工资应该由一个基本工资再加上根据学术成就递增的报酬构成。”[68]大学教授“失去他们昔日的专业认同与威望，以最为粗糙的方式被修剪着，一味条件反应式地去完成规定参数”[69]。因此有学者指出，“分权”改革在某种程度上去掉了以往在公共服务方面为保证诚实和中立制定的方法（固定薪金、程序规定、永久任期、对直线管理权力的限制、公共部门和私营部门之间明确分开的界限）。[70]在一些学术自治传统较为薄弱的国家，如俄罗斯、巴西等国的教师就认为由教育部管理比获得自主权之后的大学更能保护学术权力。
（二）外部问责与专业问责
奥尔森和皮特斯认为，问责有两种形式，一是专业取向的，一是消费者取向的。专业取向的问责，事前制定规制，向该领域的专家说明；而消费者取向的问责，则与市场相关联，根据事前合同目标来评价。[71]一直以来，由于高等教育的规模较小，接受高等教育的人数也不多，所以大学中流行的是以同行评价为主要形式的专业问责。然而，在新自由主义改革后，大学获得了更多自主权，作为对大学的监督与约束，外部问责进入到大学中。
1.两种问责具有不同的出发点
简单地说，问责即是向别人汇报、解释、证明及回答资源是如何使用的，并达到了什么效果。在传统大学里，专业问责是学术同行出于学术探究的目的，对知识生产过程进行问责，以知识作为问责的基本出发点。而外部问责，更多的是要求大学回答是否履行了相应的责任与义务，是否完成了大学的管理目标。在现代大学批评者眼里，他们把缺少管理或外部控制的学术机构比喻为收容所里收容的人在管理收容所。例如，1991年斯坦福大学因涉嫌滥用联邦政府科研经费而受到社会舆论指责，这使斯坦福大学处于社会舆论的漩涡之中，大学不得不履行社会问责的义务。虽然此事最后得以澄清，但这表明大学再也不能游离于社会监督之外。在有更多利益相关者参与到大学管理中的现实情形下，大学已不能像过去一样垄断知识生产，大学活动会受到越来越多利益相关者的问责，而这些问责并不是出于知识的本位，而是出于效率、正义等价值诉求。
2.两种问责的问责主体不同
问责主体是指在问责过程中对大学提出质疑或利益诉求的一方。专业问责的主体是大学内部人，而外部问责的主体是社会和政府等外部利益相关者。因此，大学内部人关注的是知识本身的价值，而外部问责的主体更关注于知识的实际用途及其他相关价值诉求。在大学吸收校外人士参与大学管理后，大学能够更为积极地回应社会需要。然而，在满足外部主体的利益诉求过程中，将会偏重于知识的应用价值与短期的功利成效，而难以兼顾知识发展的内在逻辑，使大学趋于功利性追求，进而影响到大学自由探究的学术传统。
3.外部问责比专业问责的范围更加宽泛
内部问责只涉及大学的专业问题，如课程、教学、科研等与学术活动密切相关的领域。而外部问责除涉及学术事务外，还关注大学里的很多管理事务，如大学的收入来源及经费分配、大学绩效考评、大学发展战略等问题。有学者归纳指出，外部问责涉及如下利益诉求：财政廉洁、财政安全、风险管理、管理体制、成本/竞争力、物有所值、学校规划、投资数额、教学、研究和服务质量、道德规范/责任、环境等。[72]可见，外部问责的范围更加广泛，对大学的要求更高，尽管问责能使大学对社会需求作出积极反应，但太多的问责制又可能摧毁学术精神。
虽然责任制和自治并不被认为是必然不相容的。但是，两者之间的紧张关系已经凸现，在要求负起更多责任的地方，常常留下较少的自治。[73]
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