商业银行和高等学校之间的关系

我国的国家助学贷款制度涉及四个行为主体，即贷款大学生个人、中央政府、商业银行和高等学校。四个行为主体之间有着怎样的关系？在四者的关系中，我国和其他国家尤其是本书第二部分详细分析的日本有什么不同？四者之间的关系可以从政治、经济和社会的很多角度进行分析，而且在国家助学贷款制度之外也有不少关系存在。我们仅分析国家助学贷款制度中，四者之间的经济利益关系。首先来看一看日本的情况。

在日本国家助学贷款制度中，中央政府和其他三个行为主体均没有任何直接经济关系。它通过设立独立政策性贷款管理机构，统筹管理国家贷款事务。中央政府所要做的，就是通过财政预算得出负担国家助学贷款所需和经营国家助学贷款所需事务和人员经费。但是，贷款管理机构日本学生支援机构与高校、银行也没有任何实质性利害联系。高校只负责向机构递交集中受理的大学生贷款申请书；银行只负责经营国家助学贷款的相关金融业务，像其他金融业务一样按规定收取手续费。虽然大学生要从贷款管理机构获得贷款，但是学生和贷款管理机构既不发生实质性也没有形式上的联系（见图11-2）。这是一种高度集权的国家助学贷款经营模式。

图11-2　日本国家助学贷款中学生、政府、银行和高校之间的关系

图11-3　我国国家助学贷款中学生、政府、银行和高校之间的关系

和日本相比，我国国家助学贷款制度中的四者关系相对复杂而且颇有特色。我国国家助学贷款制度的运营以商业银行为中心，即商业银行出资和商业银行管理运营。中央政府为了鼓励商业银行从事贷款的积极性，从几个角度对商业银行进行财政补贴。高校也需要根据本校毕业生的还款情况，向银行支付一定的风险金以提高银行放贷的积极性。学生虽然接受来自银行的贷款，但是除承担还款的义务之外，和上述三个行为主体之间没有发生其他经济利益上的关系（见图11-3）。

无论是日本还是我国国家助学贷款制度的四个行为主体之间，大学生都是一个受动的行为主体，无法对制度产生主动性影响，所以本节在下述分析中把大学生排除在分析对象之外。三个行为主体之间应该有三对关系，即中央政府和商业银行之间、中央政府和高等学校之间、商业银行和高等学校之间的关系。鉴于目前我国国家助学贷款的实际，笔者根据自己实地调查的结果认为，在国家助学贷款制度上，中央政府和高等学校之间似乎不存在实质性利益冲突和对立关系，所以本节主要分析中央政府和商业银行、商业银行和高校这两对关系。

一、中央政府与商业银行之间的关系

首先界定国家助学贷款制度中，中央政府和商业银行的内涵和范围。从近八年来有关国家助学贷款政策的发布机关来看，中央政府涉及国务院、财政部、教育部、中国人民银行、国家税务局和银监会等几个部门，其中主要是财政部和教育部。大学生助学贷款是高等教育事业的一部分，所以该事业的主要运营由教育部负责，教育部下设国家助学管理中心（原国家助学贷款管理中心），全面负责国家助学贷款的管理工作。国家助学贷款涉及财政贴息的问题，国家助学贷款贴息财政预算的编制需要财政部协调解决。国务院是我国国家政策的最高机构，所以有关国家助学贷款的政策往往要通过国务院的批转才能对国务院下属的其他部局产生约束力，并在全国各行各业范围内生效。国家助学贷款作为一项金融措施，自然涉及国家金融的管理部门——中国人民银行。商业银行经营国家助学贷款的收益即回收的利息免于征税，这是国家助学贷款不同于一般商业贷款的地方，而这项政策及其他相关政策需要国家税务局的认可。商业银行在经营国家助学贷款的过程中，是否按照国家有关政策的规定进行金融事业操作，这项监督工作主要由银监会来完成。所以实际上国家助学贷款制度中的中央政府是一个比较复杂的概念，本节对此不作进一步分析，统称之为中央政府。

所谓国家助学贷款的经办机构商业银行，也是一个变化的概念。在1999年国家助学贷款开始之初，政府指定只有中国工商银行一家国有商业银行有资格经办国家助学贷款；2000年增加了中国银行、中国建设银行和中国农业银行等几家商业银行机构作为国家助学贷款的经办银行；2007年又增加了中国开发银行作为国家助学贷款的经办银行，中国开发银行是政策性投资银行，和上述四大商业银行相比，其政策性色彩要丰富一些。

1．中央政府和商业银行的角色定位

在国家助学贷款制度上，中央政府和商业银行之间有着复杂而奇妙的关系。

我国的国家助学贷款制度是在中央政府政策的推动下逐步建立和完善起来的，所以理应称之为国家助学贷款。不过，虽然名称上可以叫作国家助学贷款，但从其本质上来看应该如何称呼却要认真思考。一方面，如果名实如一叫作国家助学贷款，那么根据国际上其他国家的情况来看，贷款的本金至少相当一部分本金应该由国家即中央政府负担，但是我国中央政府有关国家助学贷款的规定表明，中央政府仅仅负责补贴利息，而且最初只是利息的一半，后来这个规定有所修改，改为补贴在学期间的全部利息，毕业后由学生自付利息。同时补贴的对象也有所限定，只是中央部委属的高校贷款学生，地方政府所属高校由地方财政补贴；另一方面，虽然国家助学贷款被官方定义为商业贷款，但是经营和管理国家助学贷款的商业银行却都是国有独资商业银行。毫无疑问，国有独资商业银行的资金大部分来自中央政府投资，所以在这个意义上，我国的大学生助学贷款称之为“国家助学贷款”并无任何不当之处。

不过，虽然国家助学贷款的本金来自国有商业银行（从理论上说本金来自中央政府，中央政府有理由支配），但市场经济下的国有商业银行毕竟还是以营利为目的商业组织，在组织机构和目的上和政府有着明显的差异。所以，如果国家助学贷款的经营管理费用太大，且利息低于商业贷款利息，即最终无利可图的话，它们对国家助学贷款的进行也许不会太积极。银行方虽然不能“阳违”集权制度下中央政府的政策和命令，但可以采取“阳奉阴违”的做法，也可以打擦边球，消极对付政策的规定。所以在现行国家助学贷款制度下，如何提高商业银行对国家助学贷款的积极性最为关键。该积极性包括发放国家助学贷款的积极性和保障贷款回收的积极性。发放贷款的动力来自利息的高低和回收风险的高低。利息越高即收益越高，风险越低，商业银行经营国家助学贷款的积极性就越大；但是发放助学贷款越多，贷款不能回收的可能性就越高，回收任务就越艰巨。所以，促进发放的措施与回收的措施既有一致的一面，也往往互相矛盾。

笔者推测，我国中央政府当初之所以利用商业贷款作为国家助学贷款，主要是因为国家财政能力不足。作为计划经济制度的痕迹，国家和政府有能力发布政策要求国有独资商业银行进行国家助学贷款，但是不能保证消除国有商业银行在助学贷款上的消极怠工，比如商业银行可能在操作上会严格控制学生贷款人数和每人贷款金额来限制国家助学贷款的规模。当然，政府也有能力通过各种手段，对银行的助学贷款力度进行检查，完全保证助学贷款的实施。但是这样做无疑加大了政府国家助学贷款制度的管理成本和经营费用，这和国家助学贷款制度设计的初衷相违背。如上所述，政府当初设计现在的贷款制度就是因为我国中央财政力量不足，为了减少财政负担才利用商业银行的力量。如果现行国家助学贷款制度的管理成本和经营费用过大，还不如直接采取国家财政出资的方式进行国家助学贷款。因此，如何处理好我国国家助学贷款中中央政府、银行和高校之间复杂而微妙的关系，是我国现行国家助学贷款制度能够成功的关键之一。

2．中央政府提高商业银行从事国家助学贷款积极性的措施

和其他贷款一样，利息的高低和回收风险的大小是决定商业银行从事国家助学贷款积极性的关键因素。这里从这两个角度来分析中央政府提高商业银行从事国家助学贷款积极性的措施。

一般来说，贷款的利息高低和回收风险成反比关系，也就是说，一个措施很难既保证获得高利息同时又风险较低。为此一般把回收风险考虑在利息设定之中，如果考虑到有20％左右的贷款不能回收，那么就要在利息设定时提高一定的利息率，以抵消因不能回收带来的损失。虽然这是贷款设计中的一个技术问题，但是对于国家助学贷款来说，没有实现的可能性。主要原因有三：首先，我国的商业贷款利息率由国家统一规定，单独提高国家助学贷款的利息在操作上不可能。其次，助学贷款利息若高于一般商业贷款，那么不仅国际上没有先例，而且将会使国家助学贷款政策冒巨大的政治风险。所以，通过提高利息解决贷款不能回收的风险问题，暂时尚无法通过利息设定技术来解决。为此，我国中央政府通过其他政策来提高商业银行经营国家助学贷款的积极性。其三，从回收和银行收益两个角度来看，利率未必越高越好。

我国国家助学贷款的实际利息率及商业银行获得利益的提高，是通过免征国家助学贷款所得利息的营业税而实现的。对这一点，政策的选择应该说比较合理，这就使商业银行经营国家助学贷款的收益增大，会刺激商业银行积极从事国家助学贷款。但是如上所述，这种措施的激励作用非常有限。

另一个角度是降低商业银行从事国家助学贷款所面临的贷款不能回收的风险。降低国家贷款回收风险主要采取两方面的措施：一是本章第一节中分析的加强国家助学贷款风险防范的措施；二是在国家助学贷款实在回收不了的情况下，最终商业银行产生的呆坏账即损失通过销账的方式由政府埋单。从经济学和管理学的角度来看，国家助学贷款出现呆坏账由国家埋单，虽然保证了银行放贷的积极性，却有可能降低银行催贷的积极性。为此，国家规定了呆坏账取消要在银行积极催取贷款后的情况下操作，但是怎样才能确定商业银行是采取了积极催欠贷款的措施呢？作为商业银行采取措施催缴贷款反而浪费人力物力，倒不如慢慢等待国家政府埋单来得实惠。这是国家助学贷款最终采取国家埋单制度的一个最大的潜在问题。并且我们可以推测，在当前经济高速增长时期，商业银行对从事国家助学贷款可能存在着一种不太积极的心态。这种心态，对于追求利益最大化的商业银行来说，没有不可理解之处，它很有可能是政府为呆坏账埋单和风险专项基金政策出台的背景。

二、商业银行与高等学校之间的关系

大学生的生活和学习活动大部分都发生在大学校园内，因此和大学生生活学习最密切的是高等学校。可是在我国的国家助学贷款中，高等学校处于一个无关紧要的位置。国家助学贷款的资格审查和发放，完全由经办的商业银行进行。那么我国国家助学贷款中高等学校和经办银行之间是什么样的关系呢？在我国国家助学贷款政策不断修正和完善的情况下，在国家助学贷款的制度体系中，高校和商业银行之间也存在着复杂而多变的关系。

对于高等学校在国家助学贷款制度中的地位和作用，1999年我国第一部有关国家助学贷款的政策文件规定：“各学校要指定专门机构统一管理本校国家助学贷款工作，负责对申请贷款的学生进行资格初审；按期向学生贷款管理中心报送全校年度贷款申请报告；根据学生贷款管理中心核准的贷款申请额度，将经初审的学生贷款申请报送经办银行；与经办银行鉴定国家助学贷款管理协议；协助经办银行资助贷款的发放和回收，并负责协助经办银行催收贷款；及时统计并向上级学生贷款管理中心和有关经办银行提供学生的变动（包括学生就业、升学、转校、退学等）情况和国家助学贷款的实际发放情况；办理助学贷款管理中心交办的其他事宜。”从政策规定来看，高等学校应该发挥相当重要的作用。

但是从实际贷款程序进行来看，虽然各高校设有助学贷款管理办公室，可是该机构不仅设备简陋，而且人员配备上也存在不少问题，事务人员过少且缺少相关专业知识，其职责也仅仅是负责把申请国家助学贷款的大学生的材料整理送交经办商业银行，同时根据政府有关部门的要求报送国家助学贷款的有关情况统计而已。对于哪位大学生具有申请国家助学贷款的资格和获得国家助学贷款的可能性，不做严格审查，也没有可能进行审查。

同时，现有的助学贷款管理办公室根本不具有国外大学相应机构所具有的协调统筹学校各种大学生资助的责任和功能。在我国，管理勤工助学资助的有勤工助学管理办公室，而奖学金和助学金又归学生处和研究生管理部门管理。三个部门各自独立，在有关学生需要资助的程度和信息上没有做到共享。这种现象有可能大大降低各种大学生资助尤其是国家助学贷款的综合使用效率。

虽然如上所述，政策规定学校有帮助银行回收学生贷款的义务，但是如何帮助也不甚明了。一度也曾经规定，学生拖欠贷款较多的学校停止贷款资格，但是由于这条规定有不少缺点，后来政府就取消了这条规定。试想，作为教育和培养人的机构，除去加强教育之外，高等学校还能采取什么有效措施催还国家助学贷款呢？教育的效果又该如何保证呢？该规定取消后，修改后的国家助学贷款制度和高等学校利益没有了任何直接联系。笔者的调查结果也表明，实际上，高等学校现在只有向经办银行出具有关学生信息的义务，而没有或者说无法履行帮助回收贷款的义务。

不过，高等学校能够选择经办国家助学贷款的经办银行，也体现了两者之间的关系。高校选择经办银行的主动权在一定程度上能够促进不同经办银行之间的竞争，提高国家助学贷款的效率。当然，高等学校所能够选择的银行要在政府规定的范围之内。政府在这方面的规定也有所变化，1999年，国家助学贷款制度在开始之初只有中国工商银行一家，所以也无所谓选择；2000年后，银行数增多至四家，选择的范围扩大，但是又规定学校虽然可以选择银行，但只能一校一行，2001年后可以一校多行。学校在选择国家助学贷款的经办银行时采取招标和竞标方式，以避免银行和学校间的各种不正当交易的出现。

2004年，国家建立了国家助学贷款风险补偿金制度。该制度规定，建立国家助学贷款风险补偿专项资金，是根据“风险分担”的原则，按当年实际发放的国家助学贷款金额的一定比例对经办银行给予补偿。风险补偿专项资金按照行政隶属关系，由财政部和高校各承担50％。^[30]这项规定又把高校的财政收入和国家助学贷款直接联系起来。对高校来说，国家助学贷款风险补偿制度的建立增强了高校催促贷款归还的责任。但是，有什么正当理由让高校为学生埋单，分担助学贷款的风险呢？高校作为教育科研机构，本质上没有风险分担的责任。^[31]而且如上所述，高校真的能够通过催促等方式来提高学生还贷率吗？所以，有人认为国家助学贷款风险补偿金制度实质是把高校变成了连带债务人，进而把银行的风险责任转嫁给高校，最终结果是诱导了高校的逆向选择，使高校倾向于尽量少贷、少招贫困学生。^[32]

笔者以为，高校虽然在降低国家助学贷款学生还款拖欠率上所负责任和所起作用有限，但对经办银行有协助之责。协助之责体现在以下三个方面：高校在进行国家助学贷款申报的贷前调查时，要认真履行核实贷款学生信息真实性的义务，提高申办材料的准确性和完整性；加强贷后管理，建立学生信用档案；协助银行把好毕业学生离校审核关，督促借款学生完善债务确认和签订还款协议手续。^[33]高校所做的这些对银行的协助工作能否顺利和有效，关键在于学校内是否拥有一个高效率的专门经营学生助学贷款的统筹管理机构。

三、建立政府、银行和学校一体化贷款制度

通过上述分析，仅仅从中央政府和商业银行的关系、高等学校和商业银行的关系上，可以看到我国的国家助学贷款制度和其他国家相比具有自己的特点。这种特点可以概括如下：第一，国家仅仅出台宏观政策和补贴一部分利息，贷款本金的资金提供和日常管理运营由商业银行负责，从而形成了以商业银行为经营主体，国家进行宏观调控的制度。第二，最了解学生、和学生生活关系最密切的高等学校，在国家大学生贷款制度中可以发挥的作用目前还没有完全发挥。

这种体系的形成既有客观原因，同时也是我国中央政府有意识进行政策选择的结果。我国国家助学贷款制度虽然有不少优点，但也存在很多问题，主要问题表现在：第一，国家助学贷款的本金完全依靠商业银行，使国家助学贷款制度具有一定程度的不稳定性，因为商业银行不像政府机构，其行为更容易受市场和经营业绩的影响和左右；第二，因为各种关系没有理顺且不稳定，在国家助学贷款的使用上可能存在缺乏效率的现象。

如何解决我国国家助学贷款中存在的这些问题？根据国际比较的结果，合理的国家助学贷款制度应该是：在贷款资金上，以政府资金为主，商业银行资金为辅；在运营管理上，以相对独立于政府和银行的政策性机构为主，商业银行为辅；在贷款的资格审查上，应在高等学校内建立常设的专门管理机构，负责选拔和统筹安排各种学生资助，由该机构进行初审和统筹安排，然后由商业银行或其他的贷款部门进行最终审查。这应该是我国今后国家贷款制度建设中努力的方向。