在总体性社会,我国建立起集中统一的计划经济体制,国家对所有的企业、事业单位进行直接管理,整个社会由一个个“单位”所构成,国家则通过“单位”覆盖社会、管理社会。绝大部分社会成员都归属于某一“单位”而成为“单位人”,其生产、生活、福利等都处于“单位”全封闭式的统一管理之中。“单位制的高度组织化使得全部社会生活呈政治化、行政化趋向,社会的各个子系统缺乏独立运作的条件,而且单位通过严格控制单位成员的社会自由流动,造成了单位成员空间的封闭,最终造就了依赖性的人格。”[15]事实上,与集中统一的计划经济体制相匹配的是高度组织化的管理体制,德国社会学家韦伯提出的官僚体制就是具有高度组织化特征的管理体制。一般而言,官僚体制是依职能和职位对权力进行分工和分层、以规则为主要管理方式的组织体系。官僚体制作为一个严密的职能系统,把整个社会变成非人格化的庞大机器,使一切社会行动都建立在“功能—效率”关系上,以保障各类组织最有效地实现其目标。韦伯在其对官僚体制的经典论述中提到,对秩序的渴求是官僚体系的普遍倾向,这是官僚体制作为一种管理体系产生的初衷,也是其基本的功能结构。[16]也就是说,官僚体制在所谓“理性”思维的支配下就像一部运转良好的行政机器,个人在其中已经被物质化与原子化,每个成员只要按照职责、规则和程序做事就能保证达到效率性。即使在具体运行中出现过分的程序化有可能导致办事效率低下的情况,也被认为是小概率事件而无须进行改变规则或变通的尝试。在官僚体制下讲究整齐划一的“秩序”似乎是天经地义的,乃至逐步形成对“秩序”的崇拜情结。
韦伯进一步强调了官僚行为过程中对规则的服从与对组织的忠诚,官僚更像是一个中立的“机器人”,具有非人格化的特性。公共选择理论则以理性“经济人”的假设为前提,认为官僚的行为是在面对诱因与限制时的理性反应,往往更多的是追求预算最大、职位晋升、部门扩张等。[17]官僚行为的动机包括权利、名望、便利、安全、个人忠诚,动机结果包括纯个人利益、混合利益、纯粹利他三种。无论官僚的动机结果如何,他们始终是追求效用最大化的,“纯粹利他”的结果一般为公务员自身效用最大化的附带结果。[18]在整个官僚体系中,基层官僚特殊的身份、地位和工作性质决定了其在不确定的环境中要进行比较均衡,导致其行为中激励不足、规则依赖、选择执行和一线弃权的逻辑。[19]
官僚体制下对整齐划一的“秩序”的崇拜追求自然也发生在城市管理领域中。诚然,城市需要秩序,这本身无可厚非,但官僚体制天生的秩序性有时也体现为一种“管理癖好”,政府对城市运行状态和管理结果的假设似乎是一种“秩序追求”。当代英国社会学家齐格蒙特·鲍曼认为,现代性表现为对秩序的无止境的追求,其表达了社会管理者将秩序施于自然与社会之上并由此克服不确定性的努力。[20]秩序是通过禁止和排斥他者来体现和实现的,如果有些人不适合设计的模式,便不能被安置于其中。[21]在我国现代化的进程中,受到赶超型思维的深刻影响,对城市管理秩序的追求上升为一种所谓的“现代化文明”,无论是对工业文明的追求,还是对世界城市的憧憬,政府的城市管理者都是站在追赶发达国家现代化文明的高度,或者依据先进的理念,或者出于权力的自负,或者基于专业的优越,为全社会设计理想的城市现代化文明蓝图,描绘出作为现代化的工业基地应该是烟囱林立,作为现代化的经济中心应该是高楼林立的现代化城市的外在形象,人们似乎就应该遵从这一理想的城市现代化文明蓝图,做到认识高度一致、行动整齐划一。庞然大物般的官僚体制以其内在的强大力量,无声无息地挤压着城市中不适合理想“蓝图”的思维和行为的存在空间。根据鲍曼的观点,此时类似于城市设摊、城市涂鸦等就被列入了“禁止和排斥”的范围,遭到行政之手的严厉排斥,从而制造出城市运行严丝合缝、城市街道井然有序的景象。
当现代化经济中心城市或世界城市确定为城市发展战略目标时,摩天大楼、霓虹闪烁、高架横跨、流光溢彩被视为城市发展的当然“秩序”,成为官僚体制下“政治正确”的集体选择。当这种集体选择传递到官僚体制最基层时,作为执行者的第一线执法人员自然选择“服从”这种秩序的要求,这也是官僚体制下各层级官僚的“自觉”行为方式。在对待城市设摊问题上,其本身就基于这样一种假设,即现代化经济中心城市或世界城市不应有设摊者出现。在这种假设下,城管人员以执行上级政府的决定和要求为其行为依据,在具体的综合执法过程中,一切扰乱其目标达成的设摊者都应被取缔。当这种带有“取缔”性质的执法和管理遭遇抵抗时,执法人员自然就选择其认为“合理”的行政强制力去达成目标。换言之,城管人员与设摊者冲突的根源是双方背后秩序追求与生存需求的冲突,在此状态下,城管与设摊者自然就难以形成良性的互动。
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