他山之石的启示

我国政策对于国资委的角色定位，与淡马锡模式的情况相比，还不够单纯，这表现在国资委既是监管主体，又是市场主体；既有行政管理的职能，又有资本运作的职能。由于两者追求的目标是不一样的，很容易出现矛盾冲突，导致顾此失彼。

淡马锡模式早已声名在外。熟知我国国企改革的人，大概没有人不知道新加坡的淡马锡模式，因为在我国，谈到国外的国企改革，几乎言必淡马锡模式。毕竟，淡马锡公司作为新加坡财政部全资拥有的国有企业，其在管理体制上的创新和所取得的成就，是举世瞩目的。

但同时，淡马锡模式在中国又是存在争议的。在中国的国企改革能不能走淡马锡之路这个问题上，赞赏、肯定者有之，反对者也不乏其人。

对此，国资委研究中心原主任李保民客观地指出，“这两种说法都有点偏激，一切必须立足中国的实际，去学习和借鉴”。

新加坡的淡马锡模式，如果用一句话概括，可以说是胜在管理机制。而这正是很多国企先天不足的地方。我们的国企改革，要全盘照搬淡马锡是不可能的，但淡马锡成功模式的精髓，完全可以为我们所借鉴。

淡马锡的管理模式，被很多研究者称为“放羊式”管理。意思是说，虽然淡马锡是全资的国有企业，但公司却拥有较大的自主经营权，很少受到政府方面的干预。

实际上，作为国有企业，完全不受政府干预是不可能的，淡马锡模式之所以成功，只是在放权和监管之间找到了很好的平衡。在淡马锡，董事会成员和首席执行官的任免，都要经过政府同意，同时，董事会需要定期向政府报告企业状况。但淡马锡拥有很好的董事会制度，能够保证企业经营上必要的自主权不被政府干涉。如果说淡马锡模式的精髓在于管理体制，那么更进一步讲，管理体制的精髓则在于董事会制度。

淡马锡的董事一般分为三种：股东董事、独立董事和执行董事。淡马锡是财政部全资拥有的国有企业，其股东董事自然由财政部派出，股东董事的薪酬发放是由政府负责，而不是淡马锡，以便保证他们能够代表政府履行好出资人的职责。淡马锡的独立董事由能力过关的企业家担任，他们或者来自私营企业，或者来自跨国公司，在企业管理方面都有着丰富的经验。至于执行董事，则来自淡马锡的管理团队，只负责公司具体决定的执行。

三种董事中，独立董事在淡马锡的董事会中最多。这样安排的好处很明显：一方面，可以减少股东董事对董事会的过多参与，排除政府的不当干预；另一方面，执行董事太多，不利于将决策和执行有效分开。淡马锡的选择，突出表现了独立董事在董事会中的重要性。

很明显，在淡马锡的公司治理中，董事会起着关键性的作用，合理、成熟的董事会建设，使得淡马锡虽然是一家全资的国有企业，但却有着市场导向的一系列特征。

同样难能可贵的是，淡马锡与旗下的企业之间的关系也处理得非常到位。就像新加坡政府给予淡马锡充分的自主权一样，淡马锡旗下的企业在日常经营中也很少受到淡马锡总部的干涉，每个企业的经营决策权都掌握在各自的董事会手中。

充分的政企分开，所有权与经营权之间明确的边界划分，是淡马锡模式存在的根本。中国的国有企业改革之难，难就难在这里。从世界范围来看，所有权与经营权的边界不清，不仅是国有企业的通病，也是一些家族企业一时兴盛，却不能持久的重要原因。

对国有企业来说，所有权与经营权合理的边界划分应该是：政府对企业的所有权，可以理解为分红收益权、转让权和监督权，而企业经营者的经营权，应该是企业经营活动的决策权。董事会的作用，是在两者之间进行接洽、协调。

反观中国的情况，在我国，国有企业出资人的职责，是由国资委担负的。但我国政策对于国资委的角色定位，与淡马锡模式的情况相比，还不够单纯，这表现在国资委既是监管主体，又是市场主体；既有行政管理的职能，又有资本运作的职能。由于两者追求的目标是不一样的，很容易出现矛盾冲突，导致顾此失彼，或者干脆一个目标也顾不上，赔了夫人又折兵。

化解角色矛盾的途径只有一种，就是给国资委“减负”，将资本运作的职能剥离出来，只突出其行政监管的职能，使其权责更加简明清晰。至于资本运作，则要进行市场化的改革，例如，各地可以从借鉴淡马锡经验出发，建立一些国有资本运营平台，将资本运作推向专业化。

除了国资委职能冲突，我国国有企业的董事会也存在明显问题，董事会建设有待进一步加强。以未上市的国有企业为例，这类企业的董事会中，第一个问题是人数少，少数几个人说了算，决策的正确性就要打一个问号；第二个问题是成员结构不合理，在淡马锡模式中发挥重要作用的外部董事、独立董事严重欠缺，屡见不鲜的是经营层领导做董事，这些领导董事又多是行政性的，不是董事会中更需要的专业技术型领导。除了董事会人员构成的不合理，董事会的治理规则也存在原则化、宽泛化等问题，直接导致了“潜规则”盛行，进而使决策不够客观，容易偏离正确方向。

所以，目前的董事会建设，一是要推进人员结构的合理化，二是要从治理规则的科学化、精细化着手，本着平衡、均衡和制衡原则，落实决策者的权利和责任，在决策中减少主观、人为影响。当然，要实现这个目标，国资委资本运营职能的剥离是前提。

英国的国有企业私有化改革借鉴

1.渐进式的改革路线

各国的国企私有化改革，有渐进型和激进型两种。比如，苏联、东欧、德国等国家和地区，就是激进型改革的代表。英国的国企改革，遵循“先易后难”、“靓女先嫁”的原则，走的则是一条渐进式国企改革道路。其中的逻辑是：先出售竞争性领域和经营效益较好或未来发展潜力较大的企业，以提高潜在投资者和社会大众的信心，并取得操作经验，随后，再改制垄断行业和效益差的企业。

多年来的实践表明，这条路线也是符合中国实际的。为此，时下我国应坚持国企改革的目标取向，积极探索，大胆创新。在具体操作上坚持立法先行，规范有序，分步实施，先易后难，稳妥推进，同时在此基础上，正确处理政府、企业、市场三者之间的关系，真正使企业成为独立的市场主体。

2.坚持“分类指导”

坚持分类指导推进改革的原则，已经成为当下国企改革的共识。实际上，这不是我们的首创、独创，分类指导也是英国国企改革的成功经验之一。根据英国的经验，当下我国的国企改革，要针对不同行业、不同规模、不同盈亏状况的企业，实行不同的改革策略。实行分类指导的改革策略，可以将改革的针对性和灵活性发挥出来，使改革措施更贴近改革的实际需求。

针对当前的改革实际，可以把国有企业初步划分为竞争类、公共服务类、重大战略类、国家安全类。以竞争类为例，又可分为中小型国企和大型国企（含央企），对竞争性领域的中小型国有企业，应该以民营化为改革方向，逐步退出市场，大型国企、央企有改革需要的，可以化整为零，进行分拆、分立，推进分类改革。

3.调整结构

市场经济在英国已经有200多年的历史，所以民营资本强大，市场机制也很成熟。英国的国有经济，在国民经济中占比不高，但总是出现在民营资本不可替代的领域，用来满足国家战略或公共服务等方面的需求。英国在国民经济结构布局调整方面的经验，是值得我们借鉴的。

我们作为一个处在转型中的国家，国企改革和国有经济结构的现实情况比英国要复杂得多，调整的难度也大得多。当前调整国企在国民经济中的布局，要提防“人云亦云”，要“有所为有所不为”。我们要做的，一方面是要压缩国有经济的规模，该退出的领域要坚决退出，不能贪恋一时的丰厚利润，该破除垄断的也要破除垄断，总之，要从根本上收缩国有经济战线；另一方面，要优化国有资本的产业布局，通过战略性重组等手段，将国有资本向关系国计民生和国民经济命脉的重要领域、关键行业集中。

4.完善监管

在这方面，英国有一个机构——股东执行委员会。这是一个介于政治和商业之间，用来平衡两者关系的机构。英国政府的雇员是股东执行委员会成员的主要来源，他们的独特之处就在于，他们可以帮助政府争取更大的利益，同时又能对抗政治的干预——他们完全是站在商业和经营的角度来代表英国政府行使国有股的权力。它的董事会还有一些独立董事，他们多来自商界，与政治没有牵连，这就保证了决策的公正性和客观性。

我们可以从中汲取的经验是：为了实现真正的政企分开、政资分开，应该构建出较为完善的出资人制度，确保权利归属明确，责任落实到位，权责统一，边界明晰，从管资产、管事和管人相结合的“三管”体制之下向管资本推进，将资本监管做到实处。

德国的国有企业改革借鉴

艾哈德是德国国企改革的重要规划者，他很早的时候就提出，国有企业的私有化是手段，政企分离，将国有企业推向市场才是目的。同样，我国的混合所有制改革也只是手段，而不是目的，我国国企改革的目的，和德国是一致的。

前面已经提到，在德国国有企业的改造中，处在政府与企业两者之间的托管局，是一个重要的机构。托管局发放债券，筹集资金，对国企实施“注资改造”，最终的目的是为了企业能够独立于政府，获得经营的自主权。德国的国企改革，充分体现了政府的智慧和用心，也取得了很好的效果。

总结德国的国企改革经验，可以发现，以资本为改革抓手，以政企分开为改革核心，以提高效率为目的，是改革得以成功的关键。这一点，同样比较符合十八届三中全会《决定》的相关要求和内涵。

德国依靠成立“托管局”实现改革的方式，同我国提出的建立投资经营平台（公司）的想法是一致的。参照德国经验，我们可以先建立投资经营公司，然后吸收民资注册，依靠股份制实现国有企业的改造。

在股份制改造中，德国的国企改革并没有在所有制上大做文章，也没有将私人股份的比例作为评价改革的标准。我们应该从中受到启发，更多地去考虑改革的实际需求，而不是为混合而混合，为改革而改革，毕竟，单纯的某种所有制结构、国有控股还是私有控股，都不是我们改革的目的。我们要做的，是根据社会经济发展的需要，根据宏观政策的中长期目标，以及市场经济环境条件的变化，来调整国有资本的结构布局和规模大小。

尤其是那些关乎国民经济命脉、决定国家战略安全、影响公共利益的国有企业的改革，仅仅满足于形式上简单地民营化，可能会导致更加复杂的矛盾，对社会经济的发展产生不利影响。

中石化油气零售开放，提出民营企业股权可以达到30%，有人就认为这个股份比例少了，甚至有人鼓吹全部实现民营化。国有企业是否一定要实现相当程度的私有化才算真正的改革，德国国企改革给我们提供了经验和答案。

当前需要引起重视的问题

1.改革成本问题

国企改革需要“轻装上阵”，才能有更多的胜算。我国当前的国有企业改革面临的问题不少，企业债务负担过重，改革资金缺乏来源就是不能忽视的问题之一。然而市场经济的成功转轨，需要巨额的资金来启动，所以资本市场是否成熟就尤其重要，这也是俄罗斯国有企业改革的经验和教训。

因而，为了满足国企改革的需要，促成国有企业在境内外上市，当前我国积极推进金融体制的改革，同时不断创造条件拓宽投融资渠道。当然，这个过程中，不能放松对资本市场的监管，应该严防金融泡沫的产生，积极应对经济全球化带来的冲击，全力保障国家的经济安全。

2.市场化问题

我国国有企业的形成和发展与西方国有企业有着明显区别，这集中表现在我们过去的计划经济体制上面。历史留给我们的难题是，直到今天，从我国的国有企业身上，我们还能看到计划经济体制时代的后遗症。市场机制的不健全，就是这样的后遗症。

我们的经济体制，离合理、规范的市场秩序和市场规则还有一定距离，这使得市场信号失真，进而导致了违背市场规律的经济行为和经济现象层出不穷。从根本上来讲，“市场”二字可以解释国有企业自身存在的大部分问题。无论是外界市场竞争的不规范，还是国企自身市场机制的不健全，都制约着国有企业的生存和发展。依靠垄断，依靠行政的力量，非但不能让国企真正强大起来，从长远看，还会让国企在积弊中难以自拔。所以，当前的国有企业改革，要内外两手抓：外部要大力推进市场化，企业内部要加强内部治理，如积极推进三项制度改革。只有这样，国有企业改革的使命才算真正完成，国有企业才能彻底摆脱大而不强的历史命运。

3.产权改革问题

我国与西方国家国情有别，社会制度也存在根本不同，所以，我们在借鉴西方国家私有化成功经验的同时，更要注意掌握制度边界。

我们注意到，在西方国家的历史中，国有化和私有化往往是交替出现的，这是因为，无论是国有化，还是私有化，基本上都是作为政府调控经济的手段，为适应当时经济状况而做出的调整。这种交替做出的调整，是有其规律性和必然性的：西方国家的国有化往往缘起于经济危机、大萧条、战争等；私有化浪潮则产生于危机之后、经济滞胀之时。私有化与国有化的交替出现，说明了全盘的国有化和私有化都是违背经济规律的。

我国的国企改革，尤其是当前的混合所有制改革，与西方国家的私有化存在根本不同。国有企业在我国是有着社会制度根基的，这意味着，国有企业应当在国民经济中担负起重要使命。鉴于此，我国当前的国有企业改革，会在产权改革上进行深入探索，与此同时，还必须明确国企的作用不能削弱，而且要加强这条底线，把好不断增强国有经济活力、控制力、影响力这个方向。