山西吕梁地区在全国率先拍卖“四荒”使用权概述

山西吕梁地区在全国率先拍卖“四荒”使用权概述

在1992年中国共产党和全国人民深入学习贯彻邓小平南方谈话精神，进一步解放思想，把改革开放和现代化建设推进到新的历史阶段的时候，山西吕梁地区进行深化农村改革的新的探索。中共吕梁地委、行署作出决定，将“四荒”(荒山、荒坡、荒沟、荒滩)使用权一次性拍卖，一定50年至100年不变。拍卖“四荒”使用权，是继户包治理小流域之后的又一创举，它以市场机制激发了广大农民开发治理“四荒”的动力，这项改革措施出台后，极大地调动了广大群众治山治水的积极性。到1997年底，全区拍卖“四荒”354.34万亩，占到“四荒”总面积的74％，参购农户12.8万户，参购机关团体144个，拍卖“四荒”使用权的改革新举措，有力地促进了山区的开发治理。从1992年吕梁地委、行署推出拍卖“四荒”使用权的决定到1993年，全国就有25个省、市、自治区的148个地、县或派专人来吕梁取经，或来函来电索要拍卖的有关文件。中央农村工作领导小组、林业部、水利部，先后在吕梁地区召开了“四荒”拍卖现场会，对这项改革给予肯定和支持。1993年7月，中共中央书记处书记温家宝视察吕梁时指出：“拍卖‘四荒’进行小流域治理，从实践看，有利于发展农村生产力和农村经济，有利于农民生活水平的提高，这些有益的试验，可以继续进行探索。”中共中央总书记江泽民1994年初视察吕梁时指出，拍卖“四荒”，“卖掉的是使用权，得到的是农民治山治水的积极性”。

1997年12月，全国拍卖“四荒”使用权加快治理水土流失现场经验交流会在山西吕梁召开

一、拍卖“四荒”使用权的决策形成过程与背景

吕梁地区地处晋西黄土高原，是著名的革命老区，也是全国18个集中连片的贫困地区之一。全区3市10县，总面积21095平方公里，其中山区面积占91.8％。境内沟壑纵横，群山锁闭，生态环境恶劣，水土流失严重，农业生产条件差。多年来，在国家的大力支持下，各级党委、政府带领广大群众大搞农田水利基本建设，大搞植树造林，努力改变生产条件，改善生态环境。

吕梁地区土地面积广阔，但可耕地面积只占总面积的1/3，区内2级以上的沟道17万条，未开发利用的“四荒”地达470余万亩，从1982年以来，全区把农业生产上的家庭联产承包责任制经营形式引入荒山、荒坡、荒沟、荒滩的开发治理中，推广了以户承包治理小流域的成功做法。这项改革确定了农民在治山治水中的主体地位，适应了现实生产力水平，调动了千家万户治理千沟万壑的积极性，加快了“四荒”地治理速度，在大面积上取得了成功。户包治理小流域，较之过去那种“大兵团”作战、大呼隆做法，是一种历史性的进步。它体现为把农业生产责任制的做法引入小流域治理，农民治理小流域责、权、利相统一，一个“包”字激发了治理的积极性。

但是，随着实践的发展，户包治理小流域也显露出了一些新的矛盾和问题。一是群众的参与度小。从1982年到1992年的10年间，全区参与承包治理小流域的农户仅占总农户的17.9％。二是包而不治。在承包治理小流域的农户中，治理效果好的只占20％，近80％的承包户不愿下力治理或治而不快、治而无效。三是短期行为比较严重。有的承包户在所包的荒地内毁林毁草、陡坡上垦荒种粮，进行掠夺式经营。四是农民并未成为治理“四荒”的投资主体。据统计，10年间国家和农民用于“四荒”地开发治理的投资比例为7.3：2.7。

上述问题，不独发生在吕梁地区，在山西全省户包治理小流域中表现为共性的问题。原因在于当时户包治理小流域，一是无偿分地，而非“买”地，权属不太明确。按理说，土地的所有权属集体，农户分到的只是使用权，但这个使用权没有明确地剥离出来，具有模糊性。二是短期经营，开始承包期只有3年、5年、15年，后来延长了，但仍不能满足农户的“稳定”心理。三是包到户的小流域在使用权上有种种限制（当然有些限制是必要的），权属不完整。四是小流域治理投入大，周期长，见效慢，农户对此比对耕地有更为明确、更为稳定的权属要求。

1992年邓小平南方谈话后，中共吕梁地委、行署从带领全区农民尽快脱贫致富的强烈责任感出发，对户包治理小流域实践作了广泛的调查研究。实践中，吕梁地委、行署的领导人在思考着这样一个问题：吕梁的“四荒”地荒了多少年，农民不是不懂开发，而是不愿去干。为什么？根源在政策上，要害是农民对土地缺乏权属感。“四荒”地治理是一项长效投资，风险系数比较大，不仅要求利益直接，而且权属感要强。农民在从事这项开发性生产时，必然要考虑自己的收益权，地修好了，树长高了，集体收走怎么办？在他们看来，既然政府今天可以无偿承包给自己治理，明天也可以无偿调整给别人治理。只有掏钱买的才是自己的，不是自己花钱买来的终归不放心。农民的这种想法并非毫无根据。就拿土地承包来说，尽管一贯强调稳定土地，实行大稳定、小调整，但由于人口变动、土地用途变化等原因，农村有的地方存在着频繁调整承包耕地的情况，有的甚至随意毁约，哄抢果实，毁林毁草，承包户的权益得不到充分保护。有另外一种情况与此形成鲜明对比。岚县的庭院林业非常发达，而四旁沟道却变化不大，原因就是因为农民认为宅基地是自己的，愿意种树，经营庭院经济。

中共吕梁地委、行署领导人在调查中及时总结了群众的实践经验。1983年，柳林县中垣村李马才承包了本村157亩小流域，治理过程中他感到不放心，又主动拿出1750元买下这块地的使用权，这样他心里踏实了，利用近10年时间全部治理，每年收入上万元。1984年，岚县出台了中幼林作价和林地使用权有偿出让的政策，迅速扭转了林业在单纯集体经营时的被动局面，使全县林木产量和蓄积量大增。1988年，临县曲峪乡以树权作价形式转让百亩以上小流域108条，面积3.23万亩，占到全乡“四荒”地的91.7％，当年就投入治理，到1992年，累计投资12万元，投工260多万个，栽植枣树22万株。用材林3万株，5年治理成果超过了解放以来40年的总和。

吕梁地委、行署的领导人思路大开：要让农民当土地的主人，就要有主宰土地的权力。在所有权不变的情况下，将“四荒”地使用权通过拍卖形式长期交给农民，使农民真正获得长久拥有土地使用权的稳定感和权属感，就可以消除农民的怕“变”心理，调动农民从事开发治理“四荒”的积极性，使全区大量闲置的土地资源和劳动力资源得到充分有效的利用，使生产要素在优化组合中获得更大的经济和社会效益。

新华社《每日电讯》曾以《地委书记“卖”山》为题，报道了吕梁地区拍卖“四荒”使用权这种经营方式的产生过程：地委书记姚新章提出拍卖“四荒”使用权的大胆设想，引起不少的担忧。姚新章语重心长地向大家解释拍卖只是一种形式，并不是把所有权永远卖给个人，而是把使用权较长时期卖给个人。荒山、荒坡、荒沟、荒滩，不管卖给谁，谁也搬不走。人们买了荒山、荒坡、荒沟、荒滩，尽心尽力治理，治理好了，咱们这里变得绿树满山，牛羊满坡，处处花果飘香，人民生活美满幸福，这何乐而不为呢？再说，沿海发达地区，为了发展经济，可以把土地租赁给外国人使用，咱们贫困山区，为什么不能租赁给农民群众进行治理呢？

为了进一步解放思想，吕梁地委组织地县两级主要领导到福州、温州、石狮、厦门等沿海特区，考察学习工商企业产权制度改革的经验，从中寻找农村拍卖“四荒”使用权的借鉴。地委、行署以中心组学习的形式，按照邓小平南方谈话的精神，就拍卖“四荒”地使用权问题进行了3天讨论，统一了思想，形成他们总结本地区群众的实践，上升为系统性的政策性的决策，于1992年8月制定了《关于拍卖荒山、荒坡、荒沟、荒滩使用权，加速小流域治理的意见》，在全区范围内推开了拍卖“四荒”地使用权的改革举措。

二、不断总结实践经验，完善政策规定

拍卖“四荒”使用权，在吕梁地区引起强烈反响，继承包制以后再一次唤起了群众对土地异乎寻常的热情和兴趣。短短几个月，全区“四荒”地卖出近百万亩。购买者对“四荒”地舍得投入，加快了山区流域治理的步伐。兴县3个月卖4.5万亩荒地，资金投入近百万元，初步治理1.4万亩，超过这个县过去10年治理的总和。

拍卖“四荒”使用权是对农村土地管理和使用制度的重大变革，是一项涉及千家万户、政策性很强的工作。为此，在一开始，中共吕梁地委、行署就采取了极为审慎的态度，组织地县两级主要领导和有关部门进行了大范围的调查研究，进而进行了尽可能周密的政策设计。《关于拍卖荒山、荒坡、荒沟、荒滩使用权，加速小流域治理的意见》，从拍卖范围和原则、拍卖办法、管理办法、优惠政策、加强领导5个方面，共制定了23条政策措施。《意见》出台后，坚持边实践、边总结、边完善的原则，针对实践中出现的新情况、新问题，于1993年制定了《关于拍卖“四荒”使用权中需要进行一步明确和加强的几个问题的通知》，于1994年制定了《关于强化部门服务搞好开发治理“四荒”的意见》《关于拍卖“四荒”使用权若干政策问题补充规定》。通过制定一系列政策原则，进一步规范和完善了操作形式。

全区拍卖“四荒”使用权的政策要点主要包括以下8个方面：

1．明确拍卖范围、期限和权属。鉴于土地的特殊性，特别强调土地的公有性质不变。在土地公有制不变的前提下，拍卖的只是“四荒”地的使用权，拍卖“四荒”地包括地表及地表附属物，不包括地下矿藏资源，使用期限一般在50年至100年。

2．明确购荒主体。开发治理“四荒”是振兴和发展农村经济的一大战略举措。因此，它首先应是广大农民直接参与的一项实践和事业。在制定政策时，特别强调了购买“四荒”的主体是广大农民群众。文件规定，允许跨区域购买，允许国家机关干部职工购买，但必须坚持以当地农户为主，尽可能使众多的农户参与到“四荒”购买中去。在政策实施初期和“四荒”面积大、治理工作长期难以开展的地方，鼓励先富起来的农户及社会力量进行规模购治，以发挥示范推动作用；在群众购治欲强、传统农业占主导地位的地方，尽量引导多数农户参与购买，以避免若干年后因农户之间占用土地面积和收入水平的过分悬殊引发新的矛盾。为了使绝大多数农户都能购买到“四荒”地，政策还规定，对经济状况差的特困农户，可采取分期付款或受益后偿还的办法。

3．规定购荒者的合法权益。农户开发治理“四荒”地实行谁购买，谁治理，谁受益，在认购期内，其使用权允许继承和转让。

4．规范“四荒”地的用途。开发治理“四荒”坚持经济效益和生态效益相统一的原则，要求治理“四荒”必须进行科学规划，紧紧围绕水土保持，坚持以林草为主，做到经济、生态、社会效益有机结合。明确规定25度以上的流域地段内不准毁林开荒，破坏植被。同时为了资源环境保护，强调“四荒”地内只能用于农林牧综合开发，禁止在所购“四荒”地上从事挖煤、采矿、炼焦、取石等。

5．坚持拍卖面积和治理能力相统一。为了防止和遏制圈地、炒卖土地和包而不治现象的发生，对“四荒”开发治理作了硬性规定。对不履行契约购而不治的农户，村委要进行督促检查，三年内仍不进行治理或无力进行治理，治理度不达30％的收归集体，重新拍卖。

6．提倡股份集资治理，允许先治后卖和先卖后治并存。针对农户个户资金、劳力有限，治理规模不大、步子不快的问题，提倡能人牵头，群众集资，自愿组合，以股份合作的形式购买治理“四荒”。在工矿区和集体经济发达的乡村以及治理难度大的地方，提倡先由集体统一规划治理，然后拍卖到户，以户管理经营。

7．强调政策的连续性。对于过去户包治理小流域所签订的承包合同，文件明确规定仍然有效。如群众愿意转为拍卖形式，可以转签拍卖契约，包而不治者，集体可以收回重新进行拍卖。

8．明确拍卖资金管理和认购户的权益保障。凡购买“四荒”的农户，都要及时签订契约并经乡镇农经站鉴证，尔后由县人民政府发给“四荒”使用证。拍卖资金实行“村有乡储，专户储存，财政监督，专款专用”。在资金使用上，体现取之于“四荒”地，用之于“四荒”地原则，主要用于“四荒”开发治理的重要基础性设施建设项目，做到有偿使用，滚动开展。为了切实保护购荒者的合法权益，对契约履行中出现的纠纷，由农经部受理并作出仲裁，有关权属问题，由土地部门认定。

购买和拍卖，出现了多种形式。购买形式主要有4种：

1．农民独户购买，综合开发。这是全区购买“四荒”地使用权的主要形式，其特点是规模适度，投资适中，适合以户购治。农户可以根据家庭劳动力和资金状况确定购买面积，开发治理方便灵活，利益关系明确。采用农户独户购买形式的有56802户，购买面积151.3万亩，分别占全区购荒总户数和拍卖总面积的60％和61.1％。

2．公职人员购买。主要是一些离退休干部、职工或停薪留职人员自筹资金购买家乡或外地“四荒”并雇民工进行开发治理。其购治规模视资金情况而定。

3．联合购买，联合治理。农户之间或农户与机关团体、企事业单位及公职人员自愿组合，形成联劳、联技术、联产的利益共同体，有效地弥补了独户购买资金、劳力、技术力量等方面的不足，加快了治理步伐。

4．机关团体、企事业单位购买。这主要发生在一些“四荒”地面积大、治理条件好，所需资金、劳力、技术比较有保障的地方。由于区域内群众和集体无力治理，而一些机关团体企事业单位出于转变职能、分流干部、拓展事业需要，跨所有制、跨行政区进行购买和开发治理。

此外，还出现了先由集体统一治理，然后拍卖到户的“四荒”购治形式。主要有两种情况：一是在一些工矿区或乡村企业发达、集体经济有实力的村，由集体投资统一治理，然后拍卖到户，以户管护、开发。二是对面积较大、治理较难、近期治理效果不明显的“四荒”地，有的农村也采取了“先治后卖”的形式，由集体投资投劳，初步治理，然后通过拍卖实行分户开发治理和管理。

在拍卖形式上，全区普遍引入了竞争机制，实行“民主定标，公开招标，契约稳权”的办法，将“四荒”地使用期限、收益、转让权完全赋予购荒者。拍卖形式主要有3种：

1．竞标购买。由拍卖“四荒”领导小组或由乡村干部、村民代表组成评估组，对“四荒”地评定标底，予以公布，经村民讨论酝酿后召开村民大会，在本村范围内公开竞标，高者中标，然后履行经济、法律手续。

2．招标拍卖。由村里根据“四荒”地面积、治理难易度、拍卖期限和预期收益定出拍卖价。本着本村农民优先购买的原则，向社会公开招标。

3．协商拍卖。在一些经济状况差，群众购买“四荒”缺乏资金的村，由集体与农户协商定价，实行认标拍卖。过去以承包方式进行治理“四荒”的群众，如自愿改承包为拍卖，也采取这种形式，集体与原承包户协商定价，实施拍卖。

三、拍卖“四荒”使用权的实践效果

吕梁地区拍卖“四荒”使用权，明确了“四荒”的权属关系，极大地调动了群众治山治水的积极性，有力地促进了农业后备资源的综合开发利用，提高了“四荒”地的经济效益和生态效益，并以此推动了农村土地制度的改革。

第一，产权关系的明确化、具体化，使农民获得了对土地的稳定感和权属感，消除了怕“变”心理，治理“四荒”的胆子大了，干劲大了。20世纪80年代实行户包治理小流域之所以出现部分农户包而不治或治理不快的问题，最根本的一条就是农民仍然怕政策有变化。“地修好了，树长高了，集体收走怎么办？”“不是自己花钱买来的终归不放心。”拍卖“四荒”使用权，引入了市场经济通行的买卖形式，尽管农民买到的仅仅是使用权，产权关系上仍属租赁性质，但由于它和“掏钱买的就是我的”这一传统观念相吻合，易于农民理解和接受，再加上有了相应的法律保障，他们可以运用法律武器保护自身利益。因此，农民治理“四荒”不再有怕变的思想顾虑，“花钱买了个放心”，从而舍得向土地投资、投劳、投物，精心管理和开发，在较大范围内兴起了治山治水、筑坝造田、植树造林的热潮。石楼县多实行一家一户购买一条沟的“四荒”治理办法，农民在沟口修起窑洞安营扎寨，在沟内搞开发治理，在贫瘠荒凉的山沟里营造自己的“庄园”。

第二，预期收益得到政策保障，调动了农民治山治水的积极性，“四荒”治理出现了“投资热”、“科技热”、“种植热”、“养殖热”。离石县马家村郭七保兄弟7人，多方筹资7.41万元，购买了1.2万亩荒山100年的使用权，成为吕梁山上购荒面积最大的一户。一年多时间就筹措33万元进行治理，并请专家教授考察论证，制定荒山开发治理规划。到1997年，共投资250万元。这些投资来源主要有：自筹100万元，争取到政策性开发治理的项目资金50万元，贷款20万元，治理收益滚动投入80万元。栽油松、落叶松、柏树等木材树5100亩，桃、梨、果、仁用杏等经济林2100亩，高标准流域整地2300亩，机修梯田600亩，修通盘山公路10公里，把14座山梁连在一起，打通旱井8眼。初治面积达到可治面积的83％，治理效果十分显著，一个农林牧副综合开发的生产基地基本形成，经济效益日趋上升，1996年纯收入达20万元，1997年在遭受严重旱灾的情况下，仍达21万元。郭七保本人荣获“全国青年星火带头人”称号，1997年1月荣获联合国开发计划署、中国青少年发展基金会颁发的“96国际青少年消除贫困奖”。到1997年，全区购荒农户和单位投入到“四荒”地治理的资金4665万元，用于“四荒”地治理的工日达9000多万个，国家与农民的投资比例由1991年前的7.3：2.7变为4.5：5.5。

第三，优势资源和剩余劳力有效结合，开辟了山区农村脱贫致富的一条现实途径。吕梁地区“四荒”地面积大，开发潜力大，但由于原有的土地制度难以将土地资源和劳动力资源两个方面的优势结合起来并发挥出来，一方面大面积的荒山荒坡得不到开发利用，另一方面是农村“半年庄稼半年闲”，大量剩余劳力得不到合理安排。这样，对非农产业门路少的山区农村来说，山多、人多不仅改变不了他们眼前的贫困，恰恰是他们脱贫致富的包袱和障碍。拍卖“四荒”使用权后，劳动力和土地资源得到有效结合，农村大批剩余劳动力有了用武之地，农民群众开始走上通过开发治理“四荒”实现脱贫致富的路子。买了“四荒”的农民不仅一家老小整天在山沟里忙于开发，有的还雇长期性或季节性帮工或请亲戚朋友治理。多数购荒户以小流域为依托，在开发治理上长短结合，以短养长，经过几年经营，初步尝到了甜头，有的已脱贫致富。临县城关镇胜利坪村农民李秋生，以3000元购买了汉高山北侧荒山1000亩，期限30年。李秋生全家搬迁到山上安了家。累计投资33万元，投工3万多个，修建高标准隔坡条田300多条，种植仁用杏6.6万株，油松100亩，治荒总面积1046亩。他还帮助当地建起了1.2万亩的仁用杏基地，兴办了30个果园，带领周围农民走上了致富道路。李秋生还是全国青年星火带头人、山西省八届人大代表、吕梁地区特级劳模。据抽样调查分析，1996年全区在“四荒”地上的农林牧副总收入达到1.19亿元，购荒户人均232.8元。事实说明，山区的劣势是山，潜力在山，战略举措在山，“四荒”根治之日，即是农民富裕之时。

第四，将市场机制引入“四荒”地治理，促进了资金、技术、劳力、物资、信息等生产要素的优化配置。在市场机制的作用下，不仅本区社会各界、机关、企事业单位的资金、技术人才开始流向“四荒”地治理，外地投资者也开始瞄准吕梁的“四荒”地。对一家一户难以治理的“四荒”地，农民采取合股购买治理的办法，这就打破了过去村治村投资、户治户投资的单一投入格局，使“四荒”地的开发治理投资主体呈多元化格局。全区有144个机关、企事业单位和500多名干部职工参与购荒治荒，方山县下昔供销社、柳林县供销社购治的“四荒”已开始受益。与此同时，还有近300个外地单位和个人也纷纷前来投资购治“四荒”。中阳县城关镇沙墕村的杨凤平、武润锁，先承包本村700余亩坡耕地，1992年又将本村2853亩“四荒”地使用权全部购买下来。他们又牵头组织村民入股购买了邻村苍湾的1260亩“四荒”地使用权。1994年9月，杨凤平、武润锁将以治理“四荒”为经营重点的沙墕生态农业综合开发公司改造成股份制公司，全村有36户以劳折资，以资入股，以股分红，形成大户购买、村民入股、股份开发、共同致富的机制。累计投资279.6万元(其中购买资金46万元)，购治“四荒”总面积4133亩，完成了通水、通电、通路等工程，新建了机修梯田1540亩，人工条田1600亩，营造经济林1500亩、经济水保林1600亩。1996年，村民人均收入由1990年的200元提高到1280元。

第五，加快了水土流失的治理速度，推动了生态农业的发展。拍卖“四荒”使用权，把农民的切身利益同“四荒”地治理紧紧连在一起，以经济效益带动生态效益，大大加快了水土流失的治理速度。各地在开展治理的实践中，尊重科学，因地制宜，坚持“四荒”地和农耕地统筹规划，以流域为单元，山、水、田、村、路综合治理的方针，采取生物措施和工程措施相结合的方法，缓坡地大搞机修梯田为主的基本农田建设，陡坡地大搞径流林业，沟道内打坝造地，初步见到成效。在一些治理较好的流域，水土流失得到有效的控制，生态环境有了较大改善。“四荒”地拍卖治理，从总体上促进了水土保持。全区基本农田建设每年以20多万亩的速度推进，到1997年，累计达到541.3万亩，占农耕地总面积的78.8％，农民人均1.9亩；植树造林每年以40万亩左右的速度增长，农民人均造林面积1.2亩，林草覆盖率达到33.3％，比1990年提高了6.3％；水土流失治理面积达到918.6万亩，占流失面积的42％，输入黄河的泥沙总量每年减少2000万吨。全区治理水土流失在大面积上取得了明显成效，为农业的持续稳定发展奠定了基础。吕梁地区搞好水土保持，改善生态环境，对全省乃至黄河流域再造秀美山川的影响和作用是很大的。

黄河东岸120万亩红枣林带一角

第六，为深化农村土地管理制度的改革投出了“问路石”。土地是农村最基本的生产资料，农业、农村经济要进入市场经济轨道，必须改革土地管理制度，逐步建立和完善农用土地市场。吕梁地区实行拍卖“四荒”使用权后，又把这一做法扩展到耕地上，推出了“集体所有，农民租赁，长期不变，允许转让”、“增人不增地，减人不减地”的改革试点，农户所承包、租赁的土地可以进行二次转让，从而促进了土地的合理流转。它带来三方面的积极效果：一是农业规模经营在土地流转机制下成为可能，为农民分工分业创造了条件；二是土地撂荒现象得到有效遏制，解决了多年来有的户地不够种，有的户地种不了也留着以致造成荒芜的矛盾；三是剩余劳力在土地流转中转移，把转让土地的权利交给农民，消除了他们从事二三产业的后顾之忧。这一做法，在山西全省延长土地承包期，稳定土地承包关系中得到了完善。

拍卖“四荒”使用权在山西全省得到推广。1993年，中共山西省委、省人民政府作出《关于继续抓好以户包为基础的治理开发小流域的决定》，倡导拍卖“四荒”使用权的改革新举措。1994年召开的全省第五次小流域治理工作会议，研究探讨如何把市场机制引入小流域治理开发中，安排部署全省放手拍卖“四荒”使用权，加快治理开发的主要任务。会议要求把拍卖“四荒”使用权作为深化农村改革的突破口，切实抓紧抓好；拍卖对象可以是未治理的小流域，也可以是治理成果，无论是国家、集体治理的，还是个人投资投劳治理的，都可以进入市场流通；小流域治理开发的重点要转向规模开发、成片开发、系列化开发、深层次开发；拍卖资金取之于小流域，要用之于小流域；继续实行户包、拍卖、股份合作制、租赁制、集体、专业队等多种治理形式，根据当地的实际情况和群众意愿，适宜发展哪种形式就采用哪种，不搞一刀切；坚持谁承包、谁购买、谁治理、谁受益的原则，允许继承和转让；在“四荒”使用权拍卖和治理过程中，要把基本农田建设作为一项重要工程项目来抓，不可偏废，不能放松。到1997年底，山西全省有23.9万农户、660多家机关团体购买“四荒”使用权5580万亩，拍卖资金1亿元，初步治理面积占到拍卖面积的35％。

山西全省拍卖“四荒”使用权治理“四荒”一角

四、拍卖“四荒”使用权需要解决好的几个问题

拍卖“四荒”使用权，作为农村土地制度的一项重要改革，与农民的切身利益密切相关，与农村改革和发展紧密联系在一起。吕梁地区在拍卖“四荒”使用权和治理“四荒”实践中，提出要处理好以下几个问题：

一是效率与公平。吕梁地委、行署的基本考虑是坚持效率优先，兼顾公平，实现效率与公平的内在和动态的统一。在起步阶段，强调效率，动员和鼓励富户及其他有治理能力的人购治，不作量的限制。这样做的好处是，可以形成对广大农民的示范效应，可以有效地解决资金不足的问题，可以实现真正的以工补农。随着实践的发展，在群众动员起来后，就要注意公平问题，尽量使更多的农户参与购治。为使效率与公平切实兼顾起来，大力推广能人牵头、群众集资、股份合作制的购治模式。在工矿业相对发达、劳动力价值比较高的地方，提倡实行统一治理，分户管理或股份合作制形式，也可跨行政区域由外地人购治。在人少地多的贫困地区，对有治理要求而无资金实力的群众，可分期付款，包括缴纳农林产品实物。

二是经济效益和生态效益、社会效益。就拍卖“四荒”的全局而言，经济、生态、社会三者效益应当统筹兼顾，从根本上说也是一致的。但在某些具体问题上，三者之间也会产生一些矛盾。在一定意义上，经济效益是购治者的事，生态效益(水土保持)是社会区域组织的事，而社会效益则是国家的事。从推进工作的角度出发，只能以农民经济收入的增加来促进生态环境的改善和社会效益的提高。如果农民和其他购荒者无利可图，他就不会购买“四荒”。生态效益的改善和整个社会效益的提高，社区组织和党委、政府应予以更多的考虑。吕梁地区用地、县红头文件的形式，明确规定25度以上陡坡不能垦荒，不能破坏植被，不能造成新的水土流失，要立足当前，着眼长远，以短养长，以长保短，把经济效益、生态效益、社会效益融为一体。要积极创造条件，实行移民并村，发展中心集镇，将这些地区办成农场、牧场、林场、果园。

三是拍卖“四荒”使用权与农耕地制度改革。吕梁地委、行署把拍卖“四荒”使用权作为农村土地制度改革的“问路石”，借鉴“四荒”拍卖经验，提出农村土地制度改革的基本思路是“集体所有，农民租赁，市场流转”，这就形成统一的配套的做法，形成按照市场机制优化配置的新格局。

四是国家扶持与群众自力更生。过去国家曾投以巨资治山治水，绿化荒山。拍卖“四荒”使用权后，群众投资治理的积极性已经充分调动起来，国家应趋势而为予以资助。对开发治理“四荒”的国家投资，可采用两种形式，一是作为周转金，由地、县负责管理收回，流动使用；二是作为国有股份，参与分红。

五是社会化服务和政府职能转变。农民一家一户购治“四荒”，相当一部分只是简单的活劳动投入，因而，治理速度不可能很快，治理效益也不是很高。其原因，除一些农民科技文化素质不高、资金积累不足外，主要是社会化服务没有跟上去。因此，政府职能转变至关重要。政府既不能像过去那样把农民禁锢在土地上，也不能拍卖就了事，把治理的责任都推给农民。政府的工作应当转到完善政策、法规，进行执法监督，促护土地产权，发育各类市场和加强基础设施建设上。农业、林业、水利、畜牧、科技、商业、粮食、财政、供销等部门，要积极同农民合资合股，开展多种形式的联合，大搞“四荒”地开发治理；要为群众提供各种形式的产前、产中、产后服务，在规划制定、技术推广、种苗供应、市场信息、产品加工销售等方面对农民加以指导，使农民真正感到买得放心、利益连心、投入热心、治理用心。农民购治“四荒”地以后，在转变政府职能和搞好社会化服务下，综合发展农林牧副渔各业，形成产加销一条龙、贸工农一体化的农业产业化新格局，展现出远大的发展前途。

拍卖“四荒”使用权的改革实践启示我们，必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，解放思想，改革创新。努力掌握中国共产党的理论创新成果的科学内涵和精神实质，创造性地把中国共产党的基本理论运用于农村改革实践，不断增强研究新情况，解决新问题，开创新局面的能力。必须充分尊重农民的首创精神，切实保护好农民的积极性，把调动广大农民群众的积极性作为制定农村改革政策的首要出发点。调动农民积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。广大农民群众是农村改革的主体，生气勃勃的农村改革和发展，是广大农民群众创造的。只要尊重农民的首创精神和社会实践，农村改革发展大业就会有取之不竭的力量源泉。必须坚持深入基层，深入群众，调查研究，总结经验，把握规律，不断增强工作的预见性和创造性，及时、正确、有效地指导农村改革发展的进程。就是要做到从群众中来，到群众中去，把群众实践上升到理性认识，做出科学决策，还要善于把决策变成广大农民群众的自觉行动，转化为再实践、再创造，不断夺取农村改革和发展的新胜利。

中共山西省委党史办公室供稿　杨玉堂执笔