冲击补贴“大锅饭”

在高度集中的财政体制下,粮食财务也集中于中央,相应的,粮油补贴全部由中央财政独力支撑,这不仅使国家财政不堪重负,同时也造成在地方保护主义思想影响下,出现弄虚作假、虚报冒领,以套取中央财政补贴的现象。1995年安徽省曾对758个粮食独立核算单位进行一次大检查,查出一起粮食企业擅自动用定购粮、专储粮用于经营性牟利,采取挖空、虚报、冒领等办法套取国家补贴等。为了改变这种地方争吃中央财政补贴大锅饭的弊端, 1979年以后,随着财政“分灶吃饭”的体制的形成,粮食补贴也随之纳入新体制,补贴由中央和地方共同负担。当时的粮油补贴主要有三大块,即:加价款,粮油提价补贴和企业经营亏损补贴。其中加价款由中央财政负担,提价补贴和企业经营亏损由地方财政负担。以后因粮油购、销、调拨政策的变动,新增的一些补贴也分别纳入现行财政体制,分别由中央财政和地方财政负担。一般来说,中央财政负担补贴项目主要包括预购定金贴息、加价款补贴、国家储备粮费用补贴、粮食超定额库存费用补贴。地方财政负担的补贴项目主要包括提价补贴、价外补贴、调拨经营费和企业经营亏损补贴。

在粮食补贴上划分出中央和地方的责任范围,结束了持续30年之久的“大锅饭”体制,是当时经济体制改革和财政体制改革的大势所趋;从管理的角度看,也更有利于地方财政对粮食补贴的监督和控制,在自己的权利和责任范围内当好自己的小家,过好自己的小日子。

在粮食补贴由中央、国家负担变为中央和地方共同负担的同时,自1982年开始,国家多次对粮食购销调拨实行包干制度,第一次是1982年至1984年一定三年的包干,第二次是1986年度一定一年的包干,第三次是1987年一定一年的包干,第四次是1988年～1990年一定三年的包干,1991年度继续实行包干制。与粮食包干制相配合,财政对粮食财务也实行包干制度,目的在于确保粮食购、销、调拨计划完成的同时控制住财政开支。在历次财务包干中,国家都结合当时粮食形势和粮食购销调拨中的突出问题,采取相应措施,使包干体制不断改进,不断完善。

1982年至1984年度财务包干的特点是采取了征购基数比例包干的办法,即根据各省前几年完成征购基数的实际数量分别确定一个包干比例,地方必须保证完成,如不完成,由地方自己支付未完成部分的加价款,如超额完成包干比例,中央财政照付加价款,好处留给地方。这一办法不仅提高了征购基数完成比例,也相应控制住了加价款支出。

1986年度的财务包干,为了保证合同定购任务的完成,中央财政对地方的结算实行了打九折的办法,即定购任务的90%以“倒三七”比例计算,其余10%按实际收购量的原超购价计算拨付加价款,将原超购价与比例价之差的好处留给地方。如地方未能完成90%的合同定购任务,则要相应减少销售,或以议价粮弥补收购缺口,平议差价地方自负。

1987年度中央财政对地方实行了合同定购就地“议转平”加价款和差价款的总金额包干,包干范围包括:合同定购任务的粮食、就地议转平粮食和国家计划内地方外汇进口粮食的加价款和差价款。就地议转平和地方外汇进口粮食均按每公斤0.128元结算差价款。总金额包干后,如有节余归地方财政,如超支由地方自有财力解决。

除此之外,财务包干还有一个非常重要的改革,那就是政策性亏损由原来的实报实销改为定额包干。

1979年以来,平价粮食购销价格出现全面倒挂现象,粮食经营需由国家补贴购销倒挂部分、流通费用和其他开支,这种因执行粮油政策而使粮食企业出现的亏损称之为政策性亏损。对这部分亏损,长期以来基本上是实报实销,弊病十分明显,不利于调动地方和企业的经营和管理的积极性。为解决这一问题,1980年粮食部、财政部联合核发《粮食商业企业政策性亏损定额补贴试行办法》,要求各省、市、自治区根据平均先进水平核定补贴定额并按粮油计划销量和核定的补贴定额计算补贴总额,以控制补贴,实行定额补贴的地区试行减亏分成。1986年,为调动粮食企业改善经营管理的积极性,控制国家财政补贴,财政部核发《粮食企业政策性亏损定额补贴办法》,办法规定政策性亏损补贴定额,按上年或前三年的平均的粮食企业经营平价粮油净亏损剔除不合理开支,加减增亏或减亏的新因素后核定。核定定额可按粮油销售、储存量核定,也可按粮油经营量核定。此办法自1987年起执行,以后逐年完善。1988年进一步提出对商品流通费实行定额管理,总额控制;1989年要求粮食企业要积极推行承包责任制,对平价粮油的亏损补贴,要在坚持和完善定额补贴基础上实行承包,支持和完善费用定额补贴或总额控制的管理办法,努力节约各项费用。

为了适应分灶吃饭与财务包干的管理体制,财务管理则逐渐由条条管理为主改为以块块管理为主。其主要目的,一是提高地方政府对粮食问题的重视程度,加强其责任感;二是将粮食财务纳入县(市)级预算,实行分级管理,有利于财政对粮食补贴的监督、管理、控制,避免出现“大锅饭”体制下企业和地方财政等、靠、要的消极被动局面,以及因此而出现的补贴不正常增长给财政带来的困难。

分灶吃饭、各负其责的财务包干制度,较好地发挥了中央和地方的两个积极性,抑制了亏损补贴的不正常增长。但是,这终究只是一种修修补补的小改小革,没有涉及到粮食流通体制的内部结构,尤其是没有将政策性亏损和经营性亏损清楚地分开,因此也未能彻底控制亏损补贴的不合理增长,最多只是将这种亏损分挂在中央和地方政府的名下。而实际上,地方政府既不能控制非政策性亏损的发生,也难以完全弥补政策性亏损的缺口,最后包袱还是背在粮食系统的肩上。而粮食系统自然无力承担这一沉重的亏损包袱,于是,他们又将这包袱挂在银行的身上。如此一来,粮食企业亏损仍然日甚一日,粮油补贴越来越多,财务挂账逐渐膨胀,最终达到了国家财政难以承受的地步。显然,如果我们再不对这种僵化的粮食流通体制进行全面的改革,粮食系统会被亏损压垮,银行会被挂账拖垮,财政会被补贴挤垮……