疑难案评查

集专家智慧的是非追问

在涉法涉诉案件中，有一批陈年老案、骨头案，当事人访了又访，绝不停歇；办案部门接了又接，烦得不行；上级部门督了又督，没完没了。

一方面是群众不息诉罢访。

另一方面是办案部门认定案件办得没有问题。

谁是谁非，听任何一方意见都有失公允，必须找出第三方，站到中立的位置，对案件进行剖析，对是非曲直进行追问，在此基础上，拿出意见，政法部门办错了的，督导纠正，办得没错的，向上访当事人解释清楚。这是解决涉法涉诉上访案件中创造的一个新举措——案件评查。

河北省委政法委在实施案件评查前，进行了广泛的调查研究。时任省委政法委副书记、秘书长的马玉蝉，反复召集办案部门的领导、专家、学者座谈论证，拿出了一个评查方案。这个方案预设了两个前置条件，一是评查的级别问题。案子由下往上一级一级办，显然由县级或地市级政法部门评查自己办理的案子，上访群众难以信服，上级也不是很放心。因而评查的级别定为省直公检法司部门，或由省委政法委牵头组织专家评查。二是评查的人员组成问题。全部从省直政法部门抽调办案人员来评查，上访群众也可能信不过。因而除了从省直政法部门抽调人员外，还必须从律师、各大院校的法学教授、省直政法部门退休的专家中抽调。其考虑是，律师是上访群众比较信得过的，第三者的中立特点具备；各大院校的法学教授，他们不仅具备中立特点，而且法律水平高，又不直接办案，他们的能力和智慧，完全能把案件的是非曲直追问清楚；省直政法部门退休的法律专家，有丰富的办案经验，退休在家，不受单位、领导的管理制约，过着寻常百姓的日子，可以对案件的是非对错作冷眼旁观的法律评判。当然，有些复杂案件，还必须有医院、科研部门等一些复杂技术鉴定方面的专家参与，这就得随案而定，随时去请。

设置这样的前置条件，可见用心良苦。

马玉蝉当过省公安厅党委副书记、副厅长，工作思路清晰，办事大气，当评查方案报领导批准后，立马下发通知，建立省级政法系统案件评查专家库。2010年6月2日，95名经过层层推荐筛选的各路专家齐聚石家庄白楼宾馆的国宾会堂，举行隆重的颁发证书仪式，把化解涉法涉诉上访案件、为群众依法讨还公道的信任、责任和期望，交给了他们。

95名专家的组成是，省直政法部门人员38名，律师36名，各大院校法学院的教授21名。这些专家按评查方案的要求，2010年6月2日，来到省委政法委租用的一个招待所，展开了评查大会战。

评查的案件由省涉法涉诉联合接访服务中心提供。负责省接访中心日常工作的省委政法委副巡视员冀运福和信访处处长张建旗等人，把2009年10月26日接访中心成立以来的上万起上访案件翻了又翻，从中挑出500起陈年老案、骨头案，一案一案从办案部门调原始案卷，一案一案交评查小组评查。马玉蝉经常不打招呼到评查驻地突击检查，还派出政治部副主任兼组干处长武力斌不定期去登记考勤。经过95名专家连续一百多天的艰苦努力，500起案件评查结束，案案都有包括案件来源、基本案情、上访诉求、评查分析、评查结论、处理意见、专家委员会意见，以及评查组人员签名的案件评查报告。

案件评查是个新生事物，直接由省委政法委组织集中评查，在全国尚属首创。就河北省各级政法部门来说，一开始也不适应。因而在评查之初调取案卷时，有几个基层法院不理解，也不配合，不是不能按时把案卷送来，就是以案卷找不到了为由拖延。对此，省委政法委不予迁就，明确规定送达时限，并要求“一把手”来送，所调案卷找不到了的，免去单位“一把手”的职务。石家庄市某基层法院有一个案卷找不到，市法院院长许广为亲自前去督导，要求该院院长带人连夜翻库，终于把案卷找出来，许院长领着这个基层法院院长把案卷送来的同时，还主动作了检讨。就这样，有四个基层政法部门受到省委政法委通报批评，若干名政法干警受到党政纪追究。

2010年9月15日，厚厚的一本500起信访案件的评查报告出炉。这个报告把500起信访骨头案作了全方位的解剖，不仅拉直了上访群众多年来积攒在心中的“？”号，而且让政法部门的领导从活生生的案例中，看清了执法问题的症结所在。

笔者大胆地把这个报告实录进本书，但心里很是担忧，因为评查的500起案件中，瑕疵案、错案占的比例很大，冷眼一看，甭说不是从事政法工作的人，就是长期在政法部门工作的人，都会大吃一惊，若是不再细看这份报告，脑子里必定打上“政法部门办案一团糟”的印象，继而加深对政法部门的不信任。正是出于这样的担忧，在实录这份报告之前，就这500起案件的来源、我们选择评查的考虑，作些解释。

首先要解释的是，这500起案件时间跨度很长，它不是办案部门在同一时段里的横切面截选案件，而是若干年历史延续下来的纵向点选择案件，且这些案件经过若干个来回的处理，因为办案人员责任心的问题、法律水平的问题，以及当事人不予认同处理意见而长期坚持上访的问题等，历史地推上了今天进行评查的平台。对于这样的案件，用今天的法律规定、执法标准和要求来评查，特别是请法律专家来挑剔，瑕疵和错误所占的比例，肯定是很高的。比如瑕疵案，时间写错了，姓名写错了，案件的编号写错了，等等，都属于瑕疵案。比如错案，没有管辖权立案，法条引用得不对，等等，都是错案。当然，因为人情、关系、金钱的作用，枉法裁判、处理的案件，无疑属于错案。对于这类错案，河北省委政法委都组织力量进行了倒查问责，本书第六章特地作了描写。

其次要解释的是，河北省委政法委打算通过500起案件的评查，厘清各种各样的执法问题，看看究竟发生在哪些部门、哪些案件、哪些办案环节，尔后把执法的病灶找出来，督导政法部门研究拿出举措，认真整改完善，提升执法办案水平。正是出于这样的考虑，案件评查得很仔细，也很负责，因而归属于瑕疵案、错案的数量很大，比例很高。

在作了这些解释后，下面实录这份报告。

《河北省涉法涉诉联合接访服务中心关于500起直接评查案件的分析报告》

根据中央政法委关于开展“百万案件评查”活动的总体要求，和在石家庄召开的全国深入推进涉法涉诉信访案件清积评查工作会议精神，省委政法委紧锣密鼓地开展了评查调研、组建专家人才库、确定集中办公地点、组卷调卷、筹备动员会议等工作，于2010年6月2日在全国率先启动了涉法涉诉信访案件评查活动。

经过近百名专家学者、政法机关业务骨干的共同努力，至9月15日，省中心直接组织评查的500起案件全部评查完毕，并逐案提交了案件评查报告。期间，各评查组共约见上访群众270余人次，约谈办案单位办案人310多人次，16案次到有关部门走访调查核实情况，委托省直政法部门协助调查11案次，请河北医科大学、省法院法医学专家到案件评查组驻地咨询30多次，请有关交通事故处理方面的专家提供技术支持50多案次，请纪检监察专门人员提供咨询24案次，还先后4次召开案件评查专家委员会，对26起疑难复杂案件进行专家会诊，保证了评查质量。

省接访中心直接组织评查的500起案件，是2009年10月26日省接访中心成立至2010年4月底，群众到省接访中心上访，原办案单位通过自查纠错上访人仍未息诉的案件。这500起案件涵盖了省、市、县三级政法部门所办案件，涉及法院、检察、公安和司法行政四个系统。通过评查这500起案件，可以厘清全省政法机关当前的执法水平、执法状况，发现政法各部门在各个办案环节存在的突出问题、分布规律，找准症结，为领导决策提供参考。

在案件评查过程中，省接访中心时刻把案件评查质量放在首位，从六个方面予以强有力保障：一是组建了一支高素质的案件评查队伍。省接访中心案件评查专家人才库组成人员有，省内综合大学法律院系的知名学者、省社会科学院法学研究所的研究人员、省属各大律师事务所的知名律师、省直政法机关主要业务部门的办案骨干，共95人。此外，聘请了河北医科大学法医病理学教研室的法医学博士、省内交通事故处理方面的专家、纪检监察部门专门人员作为技术顾问，全程参与案件评查的技术咨询工作。二是树立起质量第一的责任意识。通过认真学习中央政法委和我省关于案件评查的一系列重要文件，通过倾听上访人诉说维权之艰难的切身感受，不仅统一了全体专家学者的思想认识，而且极大地激发了使命感、责任感，叫响了“500－1＝0”的口号，要求每一个人从每一个案件的每一个细节把住案件评查的“质量关”。三是制定了严密的工作规则。案件评查工作在我省史无前例，在全国也没有可资借鉴的现成经验。筹备阶段，委机关领导数次召集省接访中心领导同志和各小组负责同志，认真研究案件评查需要把握的原则、方式方法、具体流程、操作办法，制定下发了数个指导案件评查的文件。四是科学分组，预设数种救济手段。省中心案件评查共设21个组，每组3人，由一名省直政法机关的处级干部担任组长，另外还设了一个由省委政法委机关领导同志负责召集，由2名法官、2名检察官、2名律师、2名学者共9人组成的案件评查专家委员会。在力量配备上充分考虑学者、律师、教师在各评查组中的均衡分布，尽量做到每一个组都有一名律师或学者。21个案件评查组中，设5个刑事组、5个民事组、9个综合组和1个技术支持组。要求案件评查要做到“三必须”，即通过阅卷必须做到吃透案情、找准症结、明辨是非，阅卷完毕必须进行集体评议，评议之后三人达不成一致意见的，必须拿出倾向性意见提请专家委员会讨论。案件评查报告下达办案单位以及与上访群众见面后，对上访群众不服评查小组结论性意见的，经报告省委政法委机关领导批准，提请专家委员会讨论，作出最终决定结论。这就有效地维护和尊重了案件评查组评查结论的权威性，保证了案件评查质量。五是厘清了评查案件范围。规定五类案件不予评查：（1）正在办理程序中、尚在法定期限内的案件一律不予评查，但已严重超过法定期限，久侦不破、久拖不决、久执不结，上访人长期上访的案件，部分列入评查范围。（2）对一些历史遗留问题引发的上访案件，主要是指建国前、土改、反右、“文革”时期的案件，以及1983年“严打”的案件一律不予评查。（3）因违法上访依法受到处理，对处理决定不服又上访的案件，一律不予评查。（4）省接访中心成立后，省直政法部门已经终结的案件，一律不予评查。（5）有证据证明上访人系精神患者的案件，一般不予评查。六是制定了铁的纪律，并严格遵守。评查工作开展之初，委机关领导就反复强调案件评查的保密纪律和廉洁纪律，明确指出，所有案件评查专家都是受省委政法委聘请，代表省委政法委评查案件，必须做到清正廉洁，不得受任何案外因素的干扰，确保“严格依法、客观公正”的要求真正落到实处，营造风清气正的评查环境。三个多月来，案件评查人员按照省委政法委的要求，认真遵守了案件评查的保密纪律和廉洁纪律，真正做到了一尘不染、两袖清风，不受任何案外因素的影响，认真负责地评好每一起案件。

以下，按照评查案件在政法各部门的分布、政法各部门问题分类梳理，对省接访中心直接评查的500起案件办理情况、存在问题，按照系统、地域、环节等进行技术分析、成因分析，对进一步提升执法质量、加强政法队伍建设提出意见和建议。

第一部分 省接访中心评查的500起案件梳理分类

一、按照案件所在部门分类

法院系统245件，占总数的49%。其中，无明显瑕疵案件96件，占39.2%；存在明显瑕疵案件80件，占32.7%；存在执法过错案件51件，占20.8%；错案18件，占7.3%。

检察系统17件，占总数的3.4%。其中，无明显瑕疵案件8件，占47.1%；存在明显瑕疵案件3件，占17.6%；存在执法过错案件5件，占29.4%；错案1件，占5.9%。

公安系统220件，占总数的44%。其中，无明显瑕疵案件104件，占47.3%；存在明显瑕疵案件69件，占31.4%；存在执法过错案件32件，占14.5%；错案15件，占6.8%。

司法行政系统18件，占总数的3.6%。其中，无明显瑕疵案件10件，占55.6%；存在明显瑕疵案件4件，占22.2%；存在执法过错案件3件，占16.7%；错案1件，占5.5%。

二、按照案件所在地域分类

石家庄126件，占25.2%，存在执法瑕疵或过错案件63件，占50%；张家口14件，占2.8%，存在执法瑕疵或过错案件8件，占57.1%；承德21件，占4.2%，存在执法瑕疵或过错案件10件，占47.6%；秦皇岛34件，占6.8%，存在执法瑕疵或过错案件22件，占64.7%；唐山72件，占14.4%，存在执法瑕疵或过错案件44件，占61.1%；廊坊12件，占2.4%，存在执法瑕疵或过错案件10件，占83.3%；保定43件，占8.6%，存在执法瑕疵或过错案件27件，占62.8%；沧州28件，占5.6%，存在执法瑕疵或过错案件13件，占46.4%；衡水17件，占3.4%，存在执法瑕疵或过错案件11件，占64.7%；邢台44件，占8.8%，存在执法瑕疵或过错案件28件，占63.6%；邯郸89件，占17.8%，存在执法瑕疵或过错案件46件，占51.7%。

三、按照案件发生年代划分

二十世纪六十年代1件，系瑕疵案；七十年代2件，其中1件无瑕疵，1件存在执法过错；八十年代9件，3件无瑕疵，2件存在瑕疵，4件存在执法过错。1990年以前的案件，存在的主要执法过错是法律文书不全、部分案件丢失卷宗。

二十世纪九十年代60件，其中19件无瑕疵，22件存在瑕疵，14件存在执法过错，5件属于错案。2000年至2004年底五年内共计106件，其中50件无瑕疵，29件存在瑕疵，19件存在执法过错，8件错案。2005年至2007年底三年内共计135件，其中61件无瑕疵，36件存在瑕疵，27件存在执法过错，11件错案。2008年以来共计187件，其中84件无瑕疵，66件存在瑕疵，26件存在执法过错，11件错案。

四、按照上访诉求是否合理分类

500起评查案件中，有理访121件，占24.2%；部分有理125件，占25%；无理访253件，占50.6%。

五、按照案件是否存在问题分类

无瑕疵案件218件，占43.6%；存在瑕疵案件156件，占31.2%；执法过错案件91件，占18.2%；错案35件，占7%。

第二部分 法院系统执法问题分析与对策

涉及法院系统的信访案件245件，占评查案件总数的49%。按照上访诉求是否合理分类：有理访67件，占27.3%；部分有理的68件，占27.8%；无理访110件，占44.9%。按照案件是否存在问题分类：无瑕疵案件96件，占39.2%；存在瑕疵案件80件，占32.7%；存在执法过错案件51件，占20.8%；错案18件，占7.3%。按照案件性质分类：刑事案件84件，占34.3%；民事案件137件，占55.9%；行政诉讼案件23件，占9.4%；反映干警违法违纪案件1件，占0.4%。按照所在环节分类：立案环节6件，占2.5%；审判148件，占60.4%；执行环节91件，占37.1%。

一、存在问题案件的分析

（一）立案环节。评查的245起法院系统案件中，涉及立案环节的6件，其中无瑕疵的案件1件，瑕疵案件2件，存在执法过错的2件，属于错案的1件。立案环节存在的问题主要表现在以下几个方面：

1. 按照法律规定，不应由法院受理的案件，法院未能按照程序规定作出法律文书。这类案件2件，1件为瑕疵案件，1件为执法过错案件。

民诉法明确规定，人民法院对不应受理的案件，可以先对当事人做解释工作劝其撤诉，并可以告知其到相关部门反映。但当事人不同意撤诉，仍坚持起诉的，应作出不予受理或驳回起诉的裁定。而在实际工作中，有些法院对做不通撤诉工作的当事人未能按照法律的规定制作法律文书，这类法律文书（不予受理裁定和驳回起诉裁定）是可以上诉的，如果法院不出法律文书，等于剥夺了当事人的上诉权，使其丧失了一次救济机会。如张海军诉陈建明等三人盗窃案，张海军与人合伙办厂，租赁他人的三间工房，交一年租费后张海军等人不再交了，对方扣押了厂房内的设备和产品，张海军于是告对方盗窃。临西县法院审查认为此案属民事纠纷，不属于刑事自诉范围，多次告知自诉人可以按民事诉讼程序主张权利。但张海军坚持刑事自诉，临西县法院于2008年8月25日作出不予立案通知书，未按规定作出驳回起诉的裁定，于法有悖。

分析原因：一是有的法官认为这本来就不属于法院审理的范围，告诉当事人就可以了，法院人少案多、审判资源有限，没必要再出什么法律文书浪费人力物力；二是有的法院存在一种思想上的误区，认为只要不给当事人发法律文书，当事人不服、上访，与法院就扯不上干系了，各种信访案件的统计就记不到法院头上；反之，如果出了法律文书，即使在法律上法院做得没有任何不妥之处，但当事人不服、上访，就会把账记到法院头上，增加信访工作的压力。

2. 按照法律规定，应由法院受理，但因法律之外的因素法院未受理也未出具法律文书的，这类案件1件，属执法过错案件。民诉法规定，“人民法院对符合本法第一百零八条的起诉，必须受理。”但有的案件虽然符合受理条件，但因存在一些其他因素，如案件涉及面比较广，有可能形成集体访，涉及稳定问题；或者涉及敏感问题，需向上级法院或领导机关汇报才能决定是否立案受理。这类案件从法律角度分析，是应该立案受理的，法院不予受理不符合法律规定。如上访人周炳建诉深州市王家井镇周家村委会土地承包纠纷案。土地纠纷属于法院立案受理范围，但是该案原告为十四户承包户，被告为村委会，背后众多村民。深州市法院考虑到该村村委会已将收回土地及村机动地全部分给新增人口或承包给其他村民，已无挽回余地，作为一群体性大案，不论判处哪一方胜诉，都有可能引发对方集体上访，所以深州市法院至今未予立案，也未作出不予受理的裁定。此行为不仅违反法律规定，也失去了通过诉讼途径解决纠纷的救济渠道。

3. 违反管辖方面的规定，重复立案，这类案件1件，属错案。关于案件管辖，法律法规非常明确，但在司法实践中，却还是出现不同的法院之间争管辖，以至于重复立案、各自审理、判决各异的问题。究其原因，还是地方保护主义和人情关系在作怪。

如乔康诉郑某某、杜某某、姜某某财产权属纠纷案，2001年2月28日，泊头市法院以承包经营权纠纷立案受理，被告杜某某、姜某某在提交答辩状期间对管辖权提出异议，认为该案应属企业承包合同纠纷，应由合同履行地阜城县法院管辖。泊头市法院裁定驳回管辖权异议，继续审理，并作出了对阜城方当事人不利的判决。同年4月10日，杜某某向阜城县法院起诉李某某、张某某、乔康。阜城法院受理后，李某某、张某某提出管辖异议，被阜城县法院裁定驳回。二被告上诉，后被衡水市中级法院驳回。经评查组评查，泊头市法院无管辖权，而阜城县法院违反《民事诉讼法若干意见》第33条之规定，在泊头市法院已经受理的情况下，重复立案。同时，因在管辖问题上存在错误，导致本案其他环节也存在诸多问题，评查组已一一指出。

4. 不能严格执行法律法规所规定的工作程序，这类案件1件，属瑕疵案件。如泊头市上访人赵业成反映其与张保国借款纠纷案，赵业成并非本案当事人，但因其持有1996年12月25日富镇法庭为其开具的3000元诉讼费收条，认为该案至今未结案，不断上访。经评查发现，本案原告为某信用社等三家金融机构，早已判决完毕，赵业成当时系代原告交纳诉讼费，泊头市法院出具的诉讼费收据中亦显示交款人分别为某信用社等三家金融机构。本案虽然从实体上没什么错误，但因富镇法庭工作人员疏忽，未能就代交诉讼费的情况写清楚，以至形成信访案件。

在实践中，类似问题的发生几率较高。虽然最高法院专门制发了《关于人民法院立案工作的暂行规定》，同时针对几个具体问题又以通知或规定的形式进行了规范，但在实践中并没有得到很好的执行，原因在于：一方面，立案工作头绪比较多，涉及面比较广，确实存在一些法官对相关的规定掌握得不太清楚的情况；另一方面，个别法官责任心不强、图省事，导致一些该做的工作没有做，形成瑕疵案件。

（二）刑事审判环节。评查的500起案件中，涉及法院系统的刑事案件共78件，占全部案件的15.6%。法院在审理这78件刑事案件中，无瑕疵的43件，有瑕疵的24件，有执法过错的8件，错案或涉嫌徇私舞弊的3件。另外，78件案件中，涉及公安系统和检察系统存在办案瑕疵或执法过错的共16件。这些案件存在的问题，在此部分不作具体分析。

这78件刑事案件，法院在办理过程中存在瑕疵以上问题的共35件，其中存在实体问题的有16件，存在程序问题的有15件，存在其他问题的有4件。

实体方面存在的问题主要有：

1. 认定事实的证据审查不严格。存在此类问题的案件有3件。犯罪事实清楚、证据确实充分是司法机关办理刑事案件的基本要求。但有的案件法院在审理过程中由于不注重调查研究，致使对证据的疑点没有排除，而对被告人作出了有罪判决。如李学瑞不服法院判决其女婿谢伟彬故意伤害上访案，该案一审法院判决认定谢伟彬将郭某某头部打致轻伤，以故意伤害罪判处谢伟彬有期徒刑二年，谢伟彬上诉后，二审法院维持原判。法院认定谢伟彬有罪的证据主要是郭某某关于谢伟彬用拳头殴打其头部的陈述、证人证明谢伟彬殴打郭某某的证言，以及鉴定机关出具的郭某某左颞骨骨折构成轻伤的鉴定结论。但根据被害人陈述和证人证言，谢伟彬打伤郭某某头部用的是拳头，根据常识并咨询有关专家，用拳头一般无法造成颞骨骨折，郭某某头部受伤原因存疑。法院在审理期间，谢伟彬曾申请重新鉴定，申请书中提到郭某某头部相同部位曾受过伤，要求重新鉴定区分新伤旧伤，但法院对此问题未引起足够重视，现因时过境迁，也无法再进行伤情鉴定，致使疑点无法彻底排除。另外，能够直接证明谢伟彬殴打被害人的证人证言均系被害人家亲戚，证明内容的客观性和证据的稳定性较差，证明力不强。该案虽经评查倾向认定原判决符合“两个基本”，但暴露出审判人员不注重审查判断证据、排除证据疑点的问题。还有的案件因法院判决认定事实错误导致上访人的合法权益难以得到实现。再如章欣上访案，法院对农村信用合作社某信用站原代办员刘广利以挪用资金罪和非法吸收公众存款罪判处有期徒刑四年六个月，章欣之所以对案件的审理结果不服，是因为判决认定章欣存放于刘广利处八十六万余元系刘广利对章欣的个人借款，即二人之间只是普通的债权债务关系，而刘广利已无能力偿还该资金，如认定为被挪用资金，则信用社应当对刘广利的行为承担责任，章欣可以向信用社主张权利，从而减少自己的损失。卷中材料显示，刘广利将章欣把资金存放在自己这里的行为描述为“存款”，并且刘广利采取了给章欣开具存折的形式，而且章欣也正是基于刘广利系信用站代办员的身份，才认为自己的资金是有保障的，因此该资金的借用方式显然不同于普通的个人借款关系。虽然活期储蓄存折显示章欣在刘广利处存放的本金共计十六万余元，累计形成的利息七十万余元系刘广利违反规定非法滥用职权高息揽储，其数额远超正常利息范围，不应受到保护。但法院将包括章欣本金在内的八十六万余元一并认定为个人借款明显不当。

2. 影响被告人量刑的情节没有查清。存在此类问题的案件有4件。自首、立功是刑法规定的影响被告人量刑的重要法定情节，但有的法院在对被告人自首问题没有查清的情况下即作出认定。如李伯萍不服法院判决其子岳森聚众斗殴上访案，岳森在一审审理期间举报同监室在押人员尚某某有其他犯罪。根据省公、检、法部门联合下发的《关于对犯罪嫌疑人、被告人检举揭发他人犯罪应及时进行查证的通知》的规定，法院应当及时将举报材料复印件移送侦查机关并由侦查机关及时查证，待查明岳森揭发是否属实后再行出判。而本案是在二审审结后因李伯萍上访，公安机关才找到尚某某进行核实，虽然经查岳森揭发他人犯罪不属实，不影响法院对岳森的判决结果，但法院在没有查清岳森是否有立功情节的情况下即作出判决，属明显不当。还有的案件，法院没有查清案件的起因。案件起因是犯罪事实的重要组成部分，往往也是认定被告人和被害人对引发案件是否具有过错或责任的重要事实依据，属于酌定量刑情节，但法院有时对此环节有所疏漏，查证不细或不清，导致案件事实不清或量刑情节不明。

3. 定性错误。存在此类问题的案件有4件。有的案件被告人的行为不具备刑法所规定的犯罪构成要件，法院却作出了有罪判决，如崔哲不服法院判决其妨害作证上访案。崔哲与郝伟因邻里纠纷互殴致伤，并先后诉至法院。法院审理过程中，当时正给郝伟家盖房的蔡某某、金某某二人出具伪证，对崔哲不利，崔哲于是到蔡某某家吵闹，要求如实提供证言，并有不出证便不走的行为。为此，法院以妨害作证罪判处崔哲有期徒刑十个月，崔哲出狱后不断就此上访。刑法规定，以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的，构成妨害作证罪，该罪客观方面表现为实施妨害证人依法作证或指使他人作伪证的行为。而从崔哲所实施的行为来看，其认为蔡某某和金某某作伪证，到其家要求如实提供证词，其行为既不属于阻止证人作证，也不属于指使他人作伪证，法院以妨害作证罪判处其刑罚不当。有的案件定性不准，如杨阳强制猥亵妇女案，法院判决认定被告人杨阳酒后到一饭店，因与老板娘宋某某发生争执，砸坏饭店物品，后又对宋某某实施强迫搂抱、亲吻行为，遂以强制猥亵妇女罪判处其有期徒刑一年零五个月。该案从现有证据看，杨阳酒后在饭店砸玻璃、掀桌子并持木棍意欲殴打他人，后又对宋某某强行搂抱亲吻，综合分析其犯罪过程，酒后滋事、损毁公私财物、追逐侮辱妇女，情节严重，行为恶劣，认定为寻衅滋事更为恰当。以强制猥亵妇女罪定性，无法涵盖被告人此前在饭店酒后滋事部分。还有的案件定性模糊，如刘祥过失致人重伤案。法院判决中没有区分刘祥“由于疏忽大意而没有预见或已经预见轻信能够避免”的情况，即以过失致人重伤罪判处其有期徒刑一年。刑法对过失的类型有明确的划分，即疏忽大意的过失和过于自信的过失，对于过失犯罪，要么属于疏忽大意，要么属于过于自信，二者必居其一，而法院在审理该案过程中，没有对被告人过失的类型作出明确认定。

4. 量刑不当。存在此类问题的案件有5件。有的案件，法院对被告人量刑畸轻。如曹向阳上访反映其子被伤害案，法院判决认定曹向阳之子曹学业因琐事与被告人林兵发生口角后，持管刺到林兵家争辩，林兵之妻常某某将曹学业拦到门外胡同内，二人发生冲突后，林兵持钝器击打曹学业头部致重伤。法院认为被告人林兵防卫过当，以故意伤害罪免予刑事处罚，并判决被告人赔偿2.6万元。后原、被告双方均提出上诉，检察机关以“一审法院量刑畸轻”为由提出抗诉，二审法院维持原判。刑法规定，“正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的，应当负刑事责任，但是应当减轻或者免除处罚。”本案中，被告人的行为是否构成正当防卫尚存在争议，而被害人两处颅骨骨折，颅脑损伤，为重伤。根据刑法规定，故意伤害致人重伤的，应判处三年以上十年以下有期徒刑。即使本案属于防卫过当，也应在三年以上十年以下的法定刑期的基础上减轻或者免除处罚。虽然免除处罚是防卫过当的法定量刑范围，但并非在法定量刑幅度内的量刑就是适当的量刑，量刑时还应结合案件的综合情况予以考虑，如被告人的认罪态度好坏、民事赔偿是否到位、被害人是否谅解等等。本案因邻里纠纷引发，与杀人、抢劫、绑架等严重暴力犯罪引发的防卫过当有所区别，且被告人未能积极履行民事赔偿义务、未能取得被害人的谅解，因此法院判处被告人免予刑事处罚，实属量刑畸轻。有的法院对共同犯罪的被告人量刑明显失衡。如殷铁上访案，法院判决认定被告人陈某某、李某某、田某某、蔡某等五人将殷铁之子殷旭华打伤致死，1999年以故意伤害罪判处陈某某、李某某有期徒刑四年，2008年又以故意伤害罪判处田某某、蔡某有期徒刑十年，而该四名被告人作用相当，只因被害人家属不断上访，即判决前轻后重，导致对同一案件中的被告人量刑失衡。

程序方面存在的主要问题有：

1. 案件超审限。存在此类问题的案件有5件。刑诉法对法院审理案件的期限有明确的规定，但评查发现，有些案件严重超审限。如苗辉不服法院判决王世龙故意伤害案，2007年1月，因琐事发生争吵，苗辉手部被王世龙砸伤，石家庄市长安区检察院2007年8月将王世龙故意伤害案移送区法院审理，审理过程中，区检察院撤回补充侦查一次，后于2007年12月重新提起公诉，2009年4月区法院作出一审判决。一审法院审理时间长达一年零四个月，案件审理严重超审限。再如，冯利不服法院判决其犯故意伤害罪案，该案一审法院于2004年11月对冯利以故意伤害罪判处其有期徒刑一年，缓刑二年，后冯利不断上访，省法院于2006年8月要求一审法院再审，2009年2月，一审法院作出再审判决，宣告冯利无罪，该案再审时间过长，造成了当事人的诉累。

2. 案件重复被发还重审。存在此类问题的案件有2件。最高人民法院、最高人民检察院和公安部《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》，以及最高人民法院《关于推行十项制度切实防止产生新的超期羁押的通知》均明确规定，二审法院经过审理，对于原判决事实不清或者证据不足的案件，只能裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判一次，严格禁止多次发回重审。但评查案件中，有的案件被多次发回重审。如保定市耿雪雁不服法院判决其丈夫王某某犯罪案，2006年9月高阳县法院对王某某以故意伤害罪判处有期徒刑二年，王某某提出上诉后，保定市中院于2007年3月2日裁定撤销原判，发回重审；2007年6月高阳县法院又以故意伤害罪判处王某某有期徒刑二年，王某某上诉，保定市中院于2007年7月再次裁定撤销原判，发回重审；2007年10月保定市中院指定该案由蠡县法院审理，蠡县法院于2008年1月以过失致人重伤罪判处王某某有期徒刑二年，王某某仍提出上诉，保定市中院经审理于2008年8月第三次对该案撤销原判，发回重审。保定市中院三次将该案发回重审，明显与上述规定不符。

3. 审查、采信证据不当。存在此类问题的案件有2件。有的案件法院在审理过程中，对当事人提出的证据没有任何回应。如邱艳林不服法院判决郭晓光无罪案，该案系邱艳林诉郭晓光致其轻伤的自诉案件，一审法院经审理认为自诉人指控被告人郭晓光伤害事实不清、证据不足，指控犯罪不能成立，判决郭晓光无罪，不承担民事赔偿责任。邱艳林不服，提出上诉，并向二审法院提交了两名新证人的书面证言。根据法律规定，对于上诉、抗诉案件，二审法院应当审查上诉、抗诉是否提出了新的事实和证据，而本案二审法院审理期间，对自诉人提出的两份新的证人证言，在没有进行审查核实的情况下即维持原判，违反了上述规定。还有的案件有的证据未经庭审质证即被采用。如章力不服法院判决其聚众斗殴案，章力提出其不构成聚众斗殴罪，原判决使用的部分证据未向法庭出示，违背证据使用规则。根据法律规定，证据必须经过当庭出示、辨认、质证等法庭调查程序查证属实，否则不能作为定案的根据。而经对该案一审庭审笔录和一审判决书进行查阅比对，一审判决书中所列举的证据绝大部分都进行过出示，却唯独没有出示章力侦查阶段口供的记载，虽然该口供未质证不影响本案的定罪量刑，但一审判决将其作为“检察机关提交并经法庭质证”的证据，实属不妥。

4. 审理过程不规范。存在此类问题的案件有4件。刑诉法和相关司法解释对法院审理案件的程序有明确规定，但评查发现，有些案件在审理过程中存在瑕疵。如张某某不服法院判决赵某某故意伤害案，法院适用简易程序审理认定赵某某故意伤害致人轻伤，以故意伤害罪判处其有期徒刑一年，缓刑二年。此案按规定，法院应当先征求检察院与被告人、辩护人的意见。但法院在适用简易程序审理前，没有严格按照法律程序书面征求人民检察院的同意，程序上存在瑕疵。再如薛丽芬不服公安机关未对汪某某执行逮捕案，因汪某某工作中操作不当致使薛丽芬之夫被搅拌机绞伤致死，公安机关于2008年1月以汪某某患病为由对其取保候审，同年9月检察机关以其犯过失致人死亡罪向法院提起公诉。法院开庭审理后，于2008年11月20日法院决定逮捕汪某某，后因看守所以被告人患病为由拒绝收监，执行逮捕未果。该法院即以“逮捕决定公安机关尚未执行，致使本案不能继续审理”为由，裁定中止审理。刑诉法规定：对有证据证明有犯罪事实，可能判处有期徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危害，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。本案汪某某均按规定到案接受讯问，且属于过失犯罪、女性犯罪、犯罪时已五十六岁，侦查阶段已有医院诊断证明其患有冠心病，不具备“有逮捕必要”的情形。且本案已经进入合议庭评议阶段，被告人一直参加了案件的审理，不存在中止审理的理由。

5. 其他违反程序法的情形。如靳现君不服法院判决其父靳建国（已死亡）贪污案，一审法院1981年判决认定被告人靳建国犯贪污罪，判处其有期徒刑四年，靳建国上诉后，二审法院维持原判。判决生效后，靳建国越级申诉，一审法院1983年再次作出判决，撤销原一审判决，改判靳建国有期徒刑二年。该院1983年的改判显系违法。因为一审法院无权对经过二审法院审理后确定的裁判结果进行改动，二审法院维持原一审判决的裁定，一审法院无权撤销，仍属生效法律文书，因此，一审法院直接改判属程序违法。还有的案件，审判人员作为法医鉴定人参与案件审理，违反了刑诉法有关担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人应当回避的规定，并直接导致当事人上诉后被二审法院以程序违法为由发回重审。

法律文书方面存在的主要问题有：

评查发现，刑事裁判文书的质量总体不高，存在文字语言运用能力较差、论理不够充分、丢项漏项、错字别字等诸多问题。有的案件裁判文书论述不严谨，也成为引起上访的原因之一。如程学军不服法院判决章文故意伤害案，法院判决认定章文、章伟杰（在逃）因与程学军发生争执、互殴，章伟杰持刀将程学军捅致重伤，法院审理期间双方达成调解协议，程学军书面请求对章文从轻判处，法院以故意伤害罪判处章文有期徒刑三年，缓刑四年。根据刑法规定，对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑。本案中，直接致程学军重伤的是章伟杰，章文在整个犯罪过程中起次要作用，庭审后章文委托其亲属积极同被害人协商民事赔偿事宜并履行赔偿协议，其悔罪表现得到了被害人的谅解，且章文家中生活困难，对其适用缓刑有利于照顾家中老人和小孩，法院对章文的量刑在法定幅度之内，并不违反刑法规定。但法院判决书“本院认为”部分，对章文适用缓刑的论述缺乏说理性，对章文适用缓刑的事实依据和法律根据论述欠缺。再如李敏香不服法院判决其丈夫马某某故意伤害案，法院判决认定马某某与葛某因琐事发生争吵、互殴，马某某用铁桶将葛某头部砸致轻伤，以故意伤害罪判处其有期徒刑一年，当事人上诉后，二审法院维持原判。一审法院判决认定事实部分存在瑕疵，卷中材料显示三个现场证人证实，马某某、葛某打架过程中，马某某拿起墙根放垃圾的白瓷铁桶向葛某扔去，葛某弯腰系鞋带时桶砸在他头部，后见葛某头部出血了。但一审判决引用上述三证人证言均用了如下文字表述“看到马某某用铁桶将葛某头部砸伤，流了很多血”作为定案证据，如此引用证人证言，缺乏客观真实性。还有的裁判文书落款时间在文书送达时间之后，也属于工作中的瑕疵。

（三）民事审判环节。此次评查中，涉及民事审理环节的案件有53件，其中，无明显瑕疵的案件18件，有瑕疵的16件，执法过错的10件，错案或涉嫌徇私舞弊的8件，由于客观原因尚无条件解决的1件。下面根据评查情况分别进行分析：

实体方面存在的问题：

与案件相关的事实未查清的7件。如在陈光荣因纠纷被打伤案中，一二审判决均认定陈光荣因发生纠纷被王晓东打伤的事实，且在二审卷中有陈光荣在本村卫生室治疗的单据。但一二审均认为陈光荣无证据证实其所购药物与疗伤有关，经评查组与有关医院联系，该医院仍保留着陈光荣的购药处方，一二审法院可以调取该医院的档案，以确定上访人所提供的医疗费凭证与其所诉他人对其伤害的事实之间是否存在因果关系，把该案的基本事实查清楚，从而解决该诉求是否应当得到支持的问题。再如向彦波上访案，李立勤因风湿性关节炎到向彦波开设的无证诊所就医。向彦波为李立勤药物注射后，李立勤左膝疼痛、肿胀，先后到两家医院住院治疗。后经河北医科大学法医鉴定中心对李立勤进行伤残等级鉴定，结论为十级伤残。后李立勤诉向彦波。一审法院经审理认为虽然向彦波辩称李立勤所发生的感染后果是由李立勤自己患糖尿病而引发多种疾病所致，但向彦波对两家医院作出的诊断结论“注射后感染”、“左膝关节化脓性关节炎”无异议，且自己向法院申请作因果关系鉴定后，又自愿将申请书撤回，法院因此对向彦波辩称自己的治疗行为没有过错的请求不予支持。但是李立勤住院治疗的除左膝关节感染外，还有二型糖尿病等病症。庭审中向彦波一方的“无异议”表示，也并未明确是对证据的合法性、真实性、关联性的哪一性无异议。因此法院作出向彦波赔偿李立勤二万余元治疗费用的判决部分依据不足。

在本次评查中，根据各方当事人提交的证据，认定事实错误的有6件。如梁某某等人因交通事故损害赔偿王某某一案，一审法院出具的调解书写道：“扣除被告（梁某某等人）已支付的28925元”。可评查组在查阅案件卷宗中，有关王某某支领钱款的材料显示，无论是梁某某向交警部门缴纳的钱款数额，还是王某某在交警部门以及法院支取的数额，均与法院作出的调解书的数额不一致，法院就此并未调查核实。28925元占王某某获得赔偿数额的近四分之三，如不依法核实，将极大地损害当事人的合法权益。再如，王某某与刘某某离婚纠纷，法院在进行调解并作出调解书时，将不属于王某某与刘某某共同财产的房屋，作为其二人的共同财产予以分割，属认定事实错误。

法律适用上存在问题的有6件。在这些案件中，不属于基于法律认识的不同而产生适用法律的不同，而仅是对基本法律关系的法律适用产生错误。如白某某案。祝某某借了白某某的钱，谭某某担保。祝某某因诈骗被立刑事案件，后白某某以谭某某为被告提起民事诉讼。诈骗案审理期间，白某某诉谭某某案的一审法院却屡次以合同有效判定谭某某承担完全担保责任。根据担保法“主合同无效，担保合同无效”的规定，一审法院适用法律明显错误。

程序方面存在的问题：

在此次评查中，共有9件案件存在超期审理问题，其中瑕疵案件3件，过错及错案6件。民诉法规定：当事人直接向二审人民法院上诉的，二审人民法院应当在五日内将上诉状移交原审人民法院。而杜某某案中，杜某某向中级法院上诉后，中级法院未将上诉状移交原审法院，而是由杜某某在两个月后带上上诉状和二审诉讼费收费票据到县法院，表示已经上诉。如安某某案，民诉法规定：人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合规定的裁定再审，不符合规定的裁定驳回申请，有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。2008年6月，安某某向市中院申请再审，时隔两年，此案仍在申诉审查过程中，引发当事人上访。民诉法对法院使用普通程序和简易程序审理案件，以及审理对判决和裁定的上诉案件，都有明确的期限要求。而在高某某案中，2006年6月高某某起诉梁某某，同年9月，梁某某反诉高某某，2007年12月，一审法院作出判决。两人均不服一审判决，随即向二审法院提出上诉，2010年5月，二审法院作出二审判决，期间没有延长审限报批手续，属严重超审限办案。

遗漏当事人、对当事人的诉讼请求漏审漏判或超过当事人诉讼请求判决的案件有4起。如岑某某案，原一、二审法院均支持了岑某某关于返还购房款及装修损失的诉讼请求，但对其提出的应将灯具、浴霸、镜子、防盗门列在评估范围、计入装修损失的请求，原一、二审法院均未评判，导致岑某某在大部分诉讼请求得到支持的情况下，为数额较小的装修损失而上访。

未按法律规定送达法律文书而引发的执法过错案件有6件，有的错案甚至无法用法律手段予以补正，给当事人造成无法弥补的损失。

法律文书制作不规范的案件有5件，主要表现为：不引用法条，没有调解笔录，审判人员姓名、时间错误，合议笔录没有签字，遗漏代理人姓名等。如李某某案，法院判决书中未写明判决认定适用的法律依据；如江某某案，法院判决书中未列代理人的姓名，使其误认为代理人伪造代理手续、未出庭，引发当事人不满。

程序方面的问题还有，法院追加共同诉讼当事人时，没有通知其他当事人；案件当事人或其代理人按照有关规定查阅、复制案件有关卷宗材料时，法院不允许；在审理民事案件过程中，对发现的涉嫌刑事犯罪未及时移交公安机关；在作出民事调解书时，将双方当事人所签订的调解协议内容确认错误，致使当事人的合法权益因与法院作出的调解书内容不一致而无法实现；法院作出诉前保全，申请人未在法律规定的期限内起诉，法院没有及时撤销该查封行为，而同一法院受理的另一民事案件中却将这种查封行为予以确认，导致被查封财产的权属出现争议，损害了权利人的合法权益，等等。

干警涉嫌违法违纪审理案件：

1. 丢失案件卷宗。薛欣荣案中，法院丢失该案的执行卷，因无法找到当时申请执行人收到被执行财产的收据，因此无法确定执行回转的财产内容。

2. 可能存在违纪现象。张某某上访反映法院法官存在接受宴请、索贿受贿等问题，虽索贿受贿问题已查否，但法官接受宴请基本属实。法官称事先不知情，并且饭后自己结账，但仍授人以柄，给当事人上访以口实。

机械执法，不注意判决的社会效果：

最高人民法院近年来一直要求各级法院在审判实务中要切实做到法律效果与社会效果的有机统一，但评查中发现，有的办案人员执法机械，往往忽视社会效果。如常瑞上访案，常瑞因其宅基地西侧空地的使用权与杨立春发生纠纷，将杨立春诉至法院，请求将争议地归其使用。此案经过一审、重审、二审，最终常瑞败诉。后杨立春诉常瑞，称常瑞在争议地上建猪圈、栽树，法院根据前案所认定的争议地归属，判决常瑞排除妨碍。常瑞对上述二案判决不服遂上访。本案中，法院虽认定事实清楚、适用法律正确，但社会效果并不理想，因为争议地的产生有其历史原因。1992年因道路加宽，占用了常瑞家的宅基地，拆除了其北房五间，造成常瑞居住面积减少，常瑞与村委会为宅基地补偿问题一直协商未果。2006年，村委会和杨立春签订租赁协议，将与常瑞有争议的土地租赁给杨立春使用，且以20000元租金取得“长期”租赁权。杨立春请求排除妨碍所涉及的猪圈和树木系常瑞建房时所建、所栽，属历史形成的生活现状，至2006年村委会将空闲地租给杨立春使用前，村委会、杨立春及其他村民均未提出过异议。本案认定常瑞侵权的判决，没有充分考虑争议地的形成原因，忽略了历史原因和社会效果，致使常瑞始终不予信服。

（四）行政审判环节。500起评查案件中，法院审理的行政（含国家赔偿）案件共15起。其中，基本无瑕疵案件10起，存在瑕疵但不影响案件结果的3起，执法过错案件2起。

案件实体审理存在的问题：

在评查的15起行政案件中，有1起案件即潘家国案实体审理有误，属于执法过错。潘家国和潘家彬两家南北为邻，合用一条伙道。1988年，元氏县政府为潘家彬颁发了宅基使用证，错误地将原本包括在潘家国旧宅基证范围内的伙道填发在潘家彬宅基范围内，侵犯了潘家国对伙道的使用权，双方产生权属争议。1999年，潘家国诉至法院，请求法院判令县政府撤销潘家彬的宅基证，并为其确权发证。行诉法规定，公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的，可以向法院提起行政诉讼，法院应当受理。但是，元氏县法院在明知县政府未给潘家国核发宅基证，系行政不作为的情况下，三次审理均以宅基地范围确权发证不属法院受案范围为由判决驳回潘家国的诉讼请求，显系实体审理错误。此案历时十一年，经一审、二审先后出具八个法律文书，最终以当事人拒不到庭按撤诉处理宣告终结。

案件审理程序存在的问题：

评查中发现，行政案件出现瑕疵和执法过错问题，更多的是由于审理程序不当。

1. 程序拖沓，反复发还重审，造成司法资源的浪费和当事人的诉累。行诉法规定：原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。依据上述法律规定，二审法院可以发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。但在潘家国案中，经过三轮诉讼、一审判决连续三次被撤销的情况下，中院又一次提起再审，本可以直接改判，却再一次发还，致使不堪诉累的潘家国对法院丧失信心，拒不参加庭审。中院办案程序拖沓，不必要的发回重审既浪费了司法资源，降低了诉讼效率，又给当事人造成了巨大负担。

2. 对本院已经生效的判决提起再审不经审委会研究。行诉法规定：人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。但在潘家国案中，中院以原审违反法定程序为由提起再审，从案卷材料看，提起再审未经审委会研究，做法显然不当。

3. 上下级法院对申请再审的审查程序不规范。行诉法规定：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉。可见，对当事人申诉的审查，应由原作出终审裁判的人民法院受理，不服该审查的可以继续向该法院的上一级法院申诉。但本次评查中有两起案件，分别存在着受理申诉审查级别不当或上下级法院对同一申诉案件审查结果相悖的情形。如在刘建业案中，区法院受理刘建业申诉、对中院终审裁定进行审查的做法不规范。因为一审法院无权对上级法院已经发生法律效力的判决、裁定是否正确作出判断，该案虽然最终实体审查结果并无不当，但申诉审查程序欠妥。再如娄某某上访案，娄某某对司法局作出的行政复议决定不服，向法院提起行政诉讼。一、二审法院经一次发还重审，最终维持了司法局的行政复议决定。娄某某不服该行政判决，继续向省高院和中院提出申诉。在娄某某向省高院申诉期间，2008年6月，中院作出行政裁定，决定对该案进行再审。对此情况，省法院并不了解，仍对已撤销的裁判进行审查，2008年12月，省法院驳回了娄某某的再审申请。上下两级法院缺乏沟通，均对当事人的申诉进行审查，结果相异，引起重复访。

4. 审理超期限，导致当事人被超期羁押。如曹林秀上访案，其因多次无理缠访、滋事闹访被劳动教养一年，自2002年10月28日起，至2003年10月27日止。曹林秀不服劳教决定，提起行政诉讼。法院于2003年4月7日立案，后裁定曹林秀胜诉，7月28日将判决书送达曹林秀，8月1日将判决书交邮，向被告劳教委邮寄送达。法律规定，邮寄送达判决书的，以交邮日期为结案时间。即该案的结案时间为2003年8月1日。法律规定，审理第一审行政案件的期限为三个月，有特殊情况需要延长的，由省法院批准。本案案卷中没有省法院批准延长审限的手续，该案结案时间应为7月8日前。8月1日的实际结案日期比法律规定期限晚了二十四天，致使当事人被超期羁押，显系程序违法。

5. 裁判文书出现文字错误，卷中材料不完整。有2起案件存在此类问题。蔚祥习案的正副卷宗未分开装订，合议笔录中合议庭成员缺少一人签字，赵少波案的判决书未加盖公章等。

部分上访系由行政机关的工作瑕疵引起的，与法院行政审判行为无关：

行政机关的行为虽然最终从处理结果看是正确的，但是处理过程存在瑕疵，引起行政相对人的不满而上访，比较突出的是刘佳丽上访案。2004年，唐山市某县国土资源局对刘佳丽的丈夫路某某作出了拆除确权证所标尺寸以外建筑物的行政处罚决定，刘佳丽不服，提起行政诉讼。法院审理认为，县国土资源局依据核发的土地使用证，对路某某违法占地行为进行处罚并无不当，遂维持了该行政处罚决定，并予强制拆除。但评查发现，县国土资源局在核发路某某土地使用权证的过程中存在瑕疵，刘佳丽对宅基地的勘验过程和宅基地四至的确定有异议。刘佳丽对该行政案件的申诉上访，是对原具体行政行为不满的延伸。

国家赔偿案件存在上访人诉求合理不合法问题：

评查的15起行政案件中，涉及国家赔偿或赔偿确认案件3起，法院处理均无不当，但存在着上访人诉求合理而不合法的问题。涉县袁卿怜上访案便是一个典型例子。袁卿怜以一起民事案件原审法院错误审理，导致其丈夫崔某某自杀身亡为由，提出国家赔偿确认申请。根据国家赔偿法和最高院有关规定，法院裁定袁卿怜的确认申请不属国家赔偿范围，不予受理。省高院和最高院均予维持，依法驳回了袁卿怜的申诉。在这起国家赔偿案件的背后，的确存在着原审民事法官枉法裁判的事实，相关办案人员虽已追究问责，当事人历经多年申诉也改判胜诉，但袁卿怜一家人饱尝的诉讼艰辛，特别是丈夫承受不起打击而自杀，这些后果与法院裁判行为确有因果关系。

（五）执行环节。此次评查中，执行案件共92件，其中基本无瑕疵的43件，有瑕疵的27件，执法过错18件，错案或涉嫌徇私舞弊的4件。反映未能执结的上访案件居多，共79件，占执行类上访案件的85.87%。

属于法院执法原因未能执结的案件有35件：

1. 执行法院未全面调查被执行人的财产状况，执行措施不到位。比较突出的是李文义与祁茂杰、祁盛森欠款纠纷案。2004年，法院作出民事判决，祁茂杰偿付李文义欠款三十三万元，违约金1.3万元，祁盛森作为担保人，承担连带责任，同年该案进入执行程序。在随后的两年中，法院仅执行祁茂杰，而对另一被执行人祁盛森仅送达过执行通知书，特别是在李文义提供了祁盛森明确具体的财产状况和财产线索后，执行法院一直没有采取任何执行措施，导致案件几年未能执结，属于严重不作为行为。

2. 执行法院未全面调查被执行人的财产状况，即以无可供执行财产为由裁定中止执行。如杨某某案中，执行法院在没有对负连带清偿责任的对外经贸委进行财产调查的情况下，就以“被执行人无可供执行的财产，申请人又提供不出，本院也查不出可供执行的财产及线索”为由，裁定中止执行，致使债权人的权利至今未实现，引发了上访。

3. 无正当理由而超期执行。最高院对案件的执行期限和延长执行期限有明确规定，而实际工作中，有的法院仍存在着不按规定执结案件的问题。如闫某某非法建筑行政处罚一案，2008年12月24日，国土资源局申请强制执行，2009年8月6日，法院进行强制执行，但仅拆除部分非法建筑，剩余非法建筑至今未拆除，且对被执行人的罚款也未执行到位。执行法院存在无正当理由而超期执行问题。

4. 为促成执行和解而超期执行。如张剑书申请执行方林借贷纠纷案。执行法院立案执行并冻结被执行人投资权益后，一直做执行和解工作。为能稳妥执行本案，执行法院主动做执行和解工作应予肯定，但在双方长期达不成和解协议的情况下，应及时启动强制执行程序，而执行法院在没有任何延长执行期限手续的情况下，至今未对被执行人的投资权益进行处分，属于严重超期执行，损毁了申请执行人的合法权益。

另外，还存在无正当理由不给付执行款，执行法律文书文字错误，法律条文引述不准确，执行依据内容不具体，其他被执行人下落不明，送达时间长，执行标的物灭失需折价补偿，解释工作不到位，部分法律文书丢失等问题。

属于法院执法之外原因未能执结的案件有41件：

1. 无财产可供执行。如被害人乔二勇的母亲郑彦丽申请执行刘伟峰刑事附带民事赔偿一案，法院判决刘伟峰赔偿郑彦丽丧葬费、死亡赔偿金、交通费82877元。因刘伟峰正在服刑，案发前其无固定经济来源，父母经济非常困难，没有财产可供执行，但考虑到郑彦丽生活困难，执行法院先后八次给予其司法救助款18000元后，对本案中止执行。现执行法院正与当事人所在地党委、政府协商，积极落实剩余赔偿款。

2. 被执行人负债多，已资不抵债，且财产难以处置。比较典型的如张某某申请执行某县水泥有限公司买卖合同纠纷一案。被执行人作为债务人的案件有二十五件，标的三百多万元，都未执行，且被执行人是县办老企业，拖欠职工养老保险多，遗留问题严重，如执行法院对被执行人资产强制处分，可能引发职工集体上访。此案已进入当地政府协调处理的范畴。

41起案件中，无理访案件20件，占法院执法之外原因未能执结案件总数的48.78%。另外，还存在查封财产未经执行法院同意被转移或处分，致使案件不能执结的问题。

反映执行错误的上访案件：

1. 立案执行错误。根据民诉法有关规定，对于发生法律效力的民事判决、裁定，义务方拒绝履行，是权利人申请执行的条件。认定义务方拒绝履行，必须有生效法律文书送达义务人为前提。但评查发现，生效法律文书未送达义务方时，有的法院受理了权利人的强制执行申请，如邹玉良上访案。中院送达回证载明：案件申请人邹翠雪于2009年12月29日收到判决书，邹玉良于2009年12月30日收到判决书。邹翠雪29日当天向法院申请强制执行，法院当天立案并执行了邹玉良的存款。邹玉良的存款被划走的第二天，才收到法院的判决书。这是典型的立案执行错误。

2. 错误执行案外人财产。在案件执行过程中，法院查封、扣押、冻结、拍卖、变卖的财产必须是被执行人的财产，但有的案件却错误执行案外人财产。如法院在执行浙江某县建筑安装工程有限公司与邢台某房地产开发有限公司施工合同纠纷一案中，错误地将一辆登记所有权为臧某某的帕萨特轿车，作为被执行方邢台某房地产开发有限公司的财产予以变卖，用以清偿债务。根据相关法律规定，汽车的所有权认定应以登记为准，臧某某提交了购车发票、行车证等书证，且有卖车单位负责人的证言，应该认定该车为臧某某所有。臧某某上访案系执行法院错误执行了案外人财产所致。

3. 错误采取司法拘留措施。判决书、裁定书、调解书或支付令发生法律效力后，法院对诉讼参与人或者其他人予以罚款、拘留，直至追究刑事责任的情形，民诉法和最高院都有明确规定。但在田毅案中，从法院执行卷中只能看出田毅在被拘留之前未主动履行调解书确定的义务，并不存在当事人在调解书发生法律效力后隐藏、转移、变卖、毁损财产，造成人民法院无法执行，或以暴力、威胁及其他方法抗拒人民法院执行等民诉法和最高院适用民诉法意见规定情形的证据材料，对田毅作出拘留决定依据不充分。

4. 财产交付错误。法律规定，执行款应当直接交付案件申请人或申请人特别授权的代理人。财产交付错误比较典型的是陈建伟上访案。成安县公安局1994年建办公楼时，向承包该工程的吴某某借款20万元。工程竣工后因长时间不还款，吴某某向成安县法院提起诉讼，一审、二审法院均维持了吴某某的诉权。之后多年，吴某某申请法院执行该款及利息。评查发现，早在2007年12月份，经吴某某同意，两个案外人曹某某、郑某已将二十万元执行款从县财政局集中支付中心支走。而现在吴某某又出具委托书，委托陈建伟上访讨要该执行款及利息。评查认为，陈建伟上访一案存在多处重大疑点，建议对案件当中存在的疑点和问题进行核查。

二、对策及建议

（一）进一步强化内部管理和机制建设，提高审判质量。一要抓管理，落实监督制度。法院系统要加强、完善监督机制，使案件办理过程存在的疏漏得到及时的纠正，避免小错变大错；针对发生频率较高的问题，及时总结，防微杜渐，在各环节均实现职责履行合法化、规范化；二要抓调解，努力实现“案结事了”。调解是我国诉讼制度的独特方式，是经过长期司法实践证明有效的纠纷解决方式，在减少涉诉上访、构建社会主义和谐社会中，能够最大限度地减少不和谐因素。各级法院要正确认识调解的作用，将调解工作贯穿审判工作的各个环节，注重诉外调解与诉内调解相结合，实现法律效果与社会效果的统一。

（二）进一步加强涉法信访工作规范化建设，进一步引导人民群众依法有序表达诉求。一要抓初访，力争把问题解决在初始阶段。由于初信初访和息诉息访工作做得不到位，致使许多本应在初访时解决的问题，因未能得到重视和解决而积小成大、积轻为重，最终演变成严重的越级访和重复访。各级法院要力争在信访初始阶段把问题解决好，符合再审立案条件的要依法提起再审程序，对于申诉无理的，要做好息诉工作，坚持申诉的，要依法出具驳回申诉通知书。接访人员要力戒态度蛮横，方法简单，作风拖沓，要尊重上访人员的人格。二要抓督查，全面落实信访工作责任制。解决涉诉信访中存在的突出问题，恢复正常的信访工作秩序，必须明确各级法院领导和信访工作人员的责任，严格落实责任制，上级法院要加强对下级法院领导和办案人员的信访工作管理责任制落实情况的监督和检查，督导信访责任的落实。

（三）进一步采取多种措施及时有效解决问题。一要抓协调，切实解决实际问题。解决涉诉信访问题的出发点与立足点应该放在解决信访实际问题上，否则，即使当事人依法有序上访，上访的问题也会越积越多，矛盾越积越深。二要抓终结，解决出口不畅问题。要从完善落实终结制度入手，建立甄别退出机制，对于案件经复查没有问题，经反复做工作，当事人仍上访不止的，通过案件评查机制予以终结，从根本上解决信访积案出口不畅的问题。

（四）严格落实责任追究制度。对于因办错案、案件存在严重瑕疵或法官严重不负责任导致当事人非正常上访并造成严重后果的，要严格按照省法院制定下发的相关规定追究责任。将责任追究落实到具体的环节和个人。对于因原审案件质量问题引发上访的，不仅要追究原主办人的责任，必要时还要求其做上访人的息诉罢访工作，以加强办案人信访意识，以严格的责任追究强化案件质量，从根本上减少涉法访案件的发生。

第三部分 检察系统执法问题分析与对策

在评查的500起信访案件中，涉及检察机关17件，占评查案件总数的3.4%。按上访诉求是否合理分类：有理访4件，部分有理的3件，诉求无理但案件存在问题或者瑕疵的案件2件，诉求无理且不存在问题的案件8件。按办案是否存在问题分类：无瑕疵案件8件，存在瑕疵案件3件，存在执法过错案件4件，错案2件。按反映问题所在环节分类：自侦立案环节5件，其中1起案件存在执法过错问题；自侦侦查环节4件，其中3件存在执法过错问题；批捕环节2件，均存在执法过错问题；起诉环节4件，其中1案在批捕、起诉环节均存在问题。申请抗诉2件，司法鉴定1件，均无瑕疵。

一、案件存在问题及成因分析

在检察机关所办案件自侦立案、自侦侦查、批捕、起诉、申请抗诉、司法鉴定等六个基本环节（其中民行案件包含在申请抗诉环节）中，除申请抗诉、司法鉴定环节没有问题外，其他环节均存在问题。其中，发生信访问题最多的是立案环节，占信访案件总数的29.4%；发生执法过错问题比率较高的是侦查、批捕、起诉三个环节。

自侦立案环节共5件，其中瑕疵案1件：

该案系邢台市韩新军实名举报某厂国有资产流失问题。2009年11月30日，韩新军到省接访中心反映邢台市某厂资产流失问题，要求邢台市检察院答复查处结果。按此推定，韩新军到省接访中心上访之前，已经向邢台市检察院举报过此问题。2010年7月1日，在省接访中心的督办下，邢台市检察院提交了《初查报告》，但自始至终未答复举报人。《人民检察院举报工作规定》要求，“对于实名举报，应当将处理情况和办理结果及时答复举报人。”该案自省接访中心交办，也已七月有余，即使不能办结，理应尽快将举报线索阶段性查处情况答复韩新军。举报人上访系办案单位没有依法初查立案，没有履行法定告知义务所致，这是办案人员重实体、轻程序司法习惯的具体表现。

侦查环节共4件，其中3件存在执法问题：

如刘绍兴上访案。2004年10月8日，河北云山化工股份有限公司向邢台县检察院书面举报其下属邢台云山水泥有限公司驻山东临清办事处主任刘绍兴挪用公款17.3万元。2004年11月22日，检察院对刘绍兴立案侦查，次日刑事拘留。期间，检察院将刘绍兴亲属交来的78437元返还给邢台云山水泥有限公司，并对刘绍兴取保候审，此后无任何侦查措施。《人民检察院刑事诉讼规则》规定：对于收到的举报线索，应当及时审查，并根据举报线索的不同情况和管辖规定，在七日内作出处理，不属于人民检察院管辖的，移送有关主管机关处理。本案于2004年11月22日立案，2005年10月11日才移送邢台县公安局，检察院立案之初已经查明举报单位并非国有企业，该案件应该由公安机关管辖，但仍对刘绍兴采取刑事拘留措施，帮举报单位追款，明显违反上述法律规定。本案存在公权私用嫌疑，检察机关滥用国家司法权力，损害上访人权利，引发了信访案件。

批捕环节2件案件，均属于批捕不当：

1. 程吉刚反映其弟程吉海被错捕案。怀安县检察院批准逮捕程吉海时，虽有证据证明程吉海涉嫌故意伤害犯罪，但公安机关两次提交的伤情鉴定存在矛盾。检察院未对二份矛盾的鉴定作进一步查证，即决定批捕。且程吉海致伤他人系因同村村民浇地纠纷引发，就其主观恶性、人身危险性而言，并非属于“不捕不足以防止发生社会危险”的范围。检察院对程吉海作出逮捕决定存在瑕疵。

2. 杨国江反映其女儿杨艳霞被错捕上访案。因家庭纠纷，杨艳霞将其婆婆章某某的手指扭伤。永年县检察院批准逮捕杨艳霞所依据的轻伤鉴定仅有一名法医的签字，鉴定无效，不能作为刑事案件证据使用。且该案是因婆媳纠纷引发，当事人主观恶性较小，社会危害性更无从谈起。检察院对杨艳霞作出的逮捕决定是错误的。

《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》对逮捕条件有明确规定，即：“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法尚不足以防止发生社会危害性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。”上述两起案件中，一个是两份伤情鉴定相互矛盾，且由邻里纠纷引发，一个是伤情鉴定明显无效，且系婆媳纠纷，犯罪嫌疑人均无犯罪前科，均不属于不批捕不足以防止发生社会危害的情形。办案机关未能全面依照现有法律规定衡量逮捕条件，分别作出了存在瑕疵和错误的批捕决定。

两案所反映的问题在批捕环节比较普遍。对逮捕条件，办案人员通常对证据部分的要求能够把握，但对“不逮捕不足以防止发生社会危害”的重要逮捕标准往往考虑得不够充分，以致案件不分大小、情节不分轻重、嫌疑人不分有无社会危害性，只要有证据证明有犯罪行为，就批准逮捕。这种司法习惯造成很多消极后果：其一，案件虽然在证据上存在瑕疵，但因为已经逮捕，羁押了相当长的时间，不得不判，造成案件判决结果不客观，质量不高，影响司法机关的整体形象；其二，严重浪费司法资源；其三，激化了社会矛盾；其四，轻率地将轻微刑事案件的犯罪嫌疑人投入监所并不利于嫌疑人的改造教育。建议检察机关将批捕环节中普遍存在的这些问题，作为重点进行研究，提出切实可行的办法予以纠正。

起诉环节4件，均存在问题：

1. 杨国江反映其女儿杨艳霞被错诉上访案。永年县检察院以杨艳霞涉嫌故意伤害罪，向永年县法院提起公诉。法院审理期间，检察院两次申请延期审理，期满后未要求恢复审理。法院裁定本案按撤诉处理，检察院将案卷退回公安机关。本案中，检察院既未走退补侦查程序，也没有作出不起诉决定，而是直接退回公安机关，属于程序违法。

2. 岳林秀案。在办理岳林秀反映村委会滥伐林木一案时，迁西县公安局向迁西县检察院移送审查起诉，检察院2003年2月24日退回补充侦查，2009年2月25日公安局补充侦查完毕。对退回补充侦查时间，刑诉法有明确规定：应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。在长达六年时间里，检察机关没有履行法定侦查监督职责，也没有适时作出不起诉决定，使该案在长达六年时间里被置之不理，造成上访。

3. 齐军强案。齐军强、齐玉庆二人共同殴打刘某某致重伤，文安县公安局将其二人以涉嫌故意伤害罪移送审查起诉。文安县检察院两次退回公安机关补充侦查后，最后作出不起诉决定。通过调阅案卷，齐军强、齐玉庆致刘某某重伤一案的事实基本清楚，证据较为充分，文安县检察院作出的不起诉决定显然不当，应予纠正。

4. 谢春兰上访案。在办理谢春兰的丈夫柳某某控告某工程机械公司经理周某某职务侵占一案时，迁西县公安局于2006年3月14日，以周某某涉嫌偷税713614.90元、职务侵占731921.63元，涉嫌偷税罪、涉嫌职务侵占罪，第三次移送迁西县检察院审查起诉。2008年5月26日，迁西县检察院以周某某“非法占有公司31880元”，“应当以职务侵占罪追究刑事责任”，提起公诉。该案审理结束后，通过进一步梳理案件材料，迁西县公安局发现周某某除职务侵占三万余元外，仍有部分情况涉嫌职务犯罪，2010年3月28日，以周某某涉嫌职务侵占691920.63元，涉嫌职务侵占罪，再一次向迁西县检察院移送审查起诉。评查发现，这次职务侵占涉及的691920.63元包含在2006年3月14日迁西县公安局第三次移送审查起诉的范围内，而迁西县检察院当时并没有认定。迁西县检察院在2008年5月26日提起公诉时认定事实不清，放纵了犯罪分子。

二、工作建议

（一）针对刑事诉讼过程中存在的程序问题，有目的、有计划地开展专项培训或者检查工作，提高办案单位实体和程序并重的认识，使办案单位充分尊重当事人的程序权利。要求办案单位必须严格遵守现有程序，定期对案件的程序问题进行抽查，对于违反程序的案件，一经发现立即纠正并严肃处理有关责任人。

（二）对于检察机关在审查起诉环节中，尤其是案件事实的认定上，在没有明确的司法解释和法律规定出台之前，可以探索性地制定明确的证据使用和排除、事实认定和否定的规则，缩小办案人员自由裁量空间，使执法标准相对统一。

（三）对于有法不依，滥用权力的问题，应当提高刑事诉讼案件办理的透明度，从多角度加强案件办理的外部监督，尤其是从当事人和社会公众的角度加强对于案件的监督，赋予他们更多的把监督权力落到实处的方法和途径。

（四）加大责任追究力度。实行主办人员终身负责制，严格执法过错追究及错案责任倒查，尤其要突出审查当事人长年上访的案件。此次评查的十七件检察系统的信访案件中，存在瑕疵或过错及造成错案的比例占到了53%，足以说明信访人反映的案件，确实存在很多问题。仅凭一两次集中评查或突击检查无法彻底解决，应尽快建立案件评查长效机制，不仅是对信访案件，而且对办案单位所办结的任何案件都可以经常性地进行抽查，发现问题及时纠正。对于存在执法过错及造成错案的责任人坚决依法依纪予以追究，绝不姑息。

第四部分 公安系统执法问题分析与对策

在评查的500起信访案件中，涉及公安机关220件，占评查案件总数的44%。按上访诉求是否合理分：有理访48件，部分有理的51件，无理访121件。按案件是否存在问题分：无瑕疵104件，存在瑕疵69件，存在执法过错32件，错案15件。按案件性质分：刑事案件153起，行政、治安案件40起，交通事故18起，反映干警违法违纪案件9起。

一、案件存在问题

（一）刑事案件。153件刑事案件中，无瑕疵的78件，存在问题的75件。75起案件，按照受案立案、侦查破案、勘验检查、调查取证、司法鉴定、刑事调解、采取强制措施、扣押物品和撤销案件等9个办案环节分析如下：

受案、立案环节21件。刑诉法规定：人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。《公安机关办理刑事案件程序规定》规定：公安机关对于公民扭送、报案、控告、举报或者犯罪嫌疑人自首的，都应当立即接受，问明情况，并制作笔录。公安机关接受案件时，应当制作《接受刑事案件登记表》，作为公安机关受理刑事案件的原始材料，并妥善保管、存档备查。对于有控告人的案件，决定不予立案的，公安机关应当制作《不予立案通知书》，在七日内送达控告人。21起案件存在的主要问题是：

1. 接受刑事案件程序不规范的2件，分别是姚珍霞案未制作受案笔录，田大壮案未制作《接受刑事案件登记表》。

2. 应该立案而不立案或不及时立案的7件。如周永中案，周永中1994年被刺伤后，多次提交书面报案材料，提供了较明确的线索，但邯郸市邯山公安分局一直没有组织查证工作。至2009年周永中上访后，在上级机关督办下，邯山分局2010年6月才立案侦查。此案从当事人报案到公安机关立案历时十六年。如叶贞信案，该案由农村新民居建设拆迁引发。2008年12月26日，叶贞信所在村村委会组织人员拆除钱家房屋时，被钱家雇来负责摄录强制拆迁证据的路大鹏被多人殴打致轻伤，价值近万元摄像机被砸毁。雄县公安局在案发当天就对路大鹏进行了询问，却没有立即进行立案侦查，直到2010年3月才询问了相关人员，失去了最佳取证时机，案件无法继续侦破，引发叶贞信常年上访。如郭某某被致轻伤案，该案案发时间为2008年8月15日，郭某某妻子等多人证实郭某某系被白某捅伤，后又作了轻伤法医鉴定，有犯罪事实，有具体犯罪嫌疑人，并有证据证实，而公安机关直到2009年3月3日才立案。

3. 不按照法定程序作出不立案决定的6件。如熊立革案，熊立革2009年4月到承德市双桥公安分局报案，称房地产开发商在拆除其母亲的住房时，家中若干物品被盗。双桥公安分局于当年9月对此案进行调查后，认为无犯罪行为发生，不予立案，但未作出不立案决定。熊立革到省接访中心上访后，双桥公安分局才于2010年2月向其送达了《不予立案通知书》。如宋雨春上访案，2005年7月，宋雨春的妻子张某某向邯郸市峰峰矿区公安分局报案称，其在上班路上被人打伤。2008年8月，峰峰矿区分局作出不予立案通知，2010年1月才向张某某送达。法律规定，对有控告人的案件，决定不予立案的，公安机关应当制作不予立案通知书，并在三日以内送达控告人。在办理此两案过程中，公安机关作不予立案决定和向当事人送达均不及时，是导致当事人不断上访的重要原因。再如朱某某案，2003年7月，朱某某因其机械设备被他人非法侵占向曲周县公安局报案，曲周县公安局调查后认为不存在犯罪行为，没有立案，但案卷中没有不予立案的相关材料。

4. 《不予立案通知书》未向控告人送达4件。如罗海楼上访案，2009年12月，罗海楼等人到任丘市公安局报案称：其村以支部书记董某某为首的支部成员在2005年至2006年西气东输工程通过其村时，董某某等人伪造虚假报告，诈骗国家钱财数万元。任丘市公安局初查认为，村集体不构成诈骗罪的主体，无法立案，2010年4月1日依法作出了不予立案决定。但《不予立案通知书》未通知控告人，影响了控告人的申请复议权利，致使他们在2010年4月8日到省接访中心上访。如韦晓光案，2008年11月22日，韦晓光报案称，房子里的物品被盗，怀疑是其亲哥韦晓龙和亲妹韦晓琴所为。唐山市路南公安分局初查后认为不属于公安机关管辖，于2010年7月7日作出不予立案决定，但未向韦晓光送达《不予立案通知书》，导致当事人不满。

5. 不应立案而立案2件。一件是夏海阳案。夏海阳夫妇以其子夏拥军教师资格被定错为由，多次在中南海、天安门等地上访。2009年9月22日晚，夏海阳夫妇在邯郸火车站准备进京上访时，被乡政府工作人员带离。邯郸县公安局以涉嫌寻衅滋事罪对夏海阳夫妇立案侦查，并将二人刑事拘留，后转为取保候审。刑法对寻衅滋事的行为有明确表述，具体到本案，夏海阳夫妇二人的行为，主观上没有通过寻衅滋事活动追求精神刺激，客观上也没有实施刑法表述的几种行为，不构成寻衅滋事罪。邯郸县公安局以寻衅滋事罪对夏海阳夫妇立案并采取刑事强制措施确属不当。另一件是白玉君上访案。2009年6月，广州一公司在广州和北京分别与北京某公司和河北某公司签订经营服装协议，白玉君的丈夫沈某某为广州公司授权签约人，孙某某为北京公司和河北公司授权签约人。协议签订后，双方因货物销售产生纠纷，8月河北公司将纠纷诉至武强县法院，9月武强县公安局将沈某某刑事拘留，10月被有条件批准逮捕，2010年3月，武强县检察院将该案退回武强县公安局补充侦查。后白玉君以其丈夫沈某某不涉嫌合同诈骗，武强县公安局没有管辖权、无权对本案立案侦查为由而上访。评查认为，沈某某如果涉嫌合同诈骗罪，实际取得财产的犯罪结果发生地在广州，不在武强县，武强县公安局没有管辖权。武强县公、检、法部门以财产失去控制权的行为地在武强县为由，认为对沈某某一案有管辖权，没有法律依据，是错误的。

破案环节11件。这11起案件，上访人反映的问题主要集中在未能及时抓捕犯罪嫌疑人或未及时侦破案件。如孙某某上访案，其儿子、儿媳1999年7月17日被杀死在家中。临漳县公安局经侦查基本确定本村许某某有重大作案嫌疑，后进行上网追逃，但犯罪嫌疑人至今仍未抓获。如张明洁案，2006年11月16日晚，张明洁家的中巴客运汽车被人放火烧坏。次日，藁城市公安局立案。但之后近两年的时间里，藁城市公安局除询问受害人外，没有采取过任何侦查措施，即使是对受害人提供的案件线索，也未开展查证工作，致使案件一直未破。

勘验、检查环节7件。刑诉法规定：侦查人员对于与犯罪有关的场所、物品、人身、尸体应当进行勘验或者检查。对于死因不明的尸体，公安机关有权决定解剖，并且通知死者家属到场。《公安机关办理刑事案件程序规定》规定：侦查人员对于与犯罪有关的场所、物品、人身、尸体应当进行勘验或者检查，利用各种技术手段，及时提取与案件有关的痕迹、物证。勘察现场，应当按照现场勘查规则的要求拍摄现场照片，制作《现场勘查笔录》和现场图。

这7起案件反映的主要问题是，出现场不及时或勘验、检查不认真、不细致，应该提取的痕迹、物证没有提取，应该进行尸检的未尸检，证据因保管不善而灭失，影响案件正常诉讼。如彭秀云案，1999年10月13日晚，彭秀云与邻居解永存两家发生殴斗，致两人重伤。当晚，石家庄辛集市公安局接到报案后，只派一名户籍警到现场，该户籍警未作询问、勘验、检查工作，未收缴作案工具即返回。案发半个月后，办案人员出现场，拍了八张现场照片，未作现场勘查。直到11月12日，办案人员才从彭秀云家提取有关物证，后又将重要物证丢失。时过七年后的2006年3月份，辛集市公安局才将重要物证之一的鞋子送去鉴定，却已没有鉴定价值。因公安机关办案不细致、不及时、不扎实，致使该案直到现在无法结案，彭秀云上访多年。如廖光银案，2009年1月3日和3月23日，廖光银和妻子毛某某分别被打致轻伤。但从邢台县公安局卷中材料看，显示不出办案人员出警记录，没有现场勘查、检查的记载，没有现场收集固定证据入卷，没有提取嫌疑人脚印、指纹，没有对廖光银家中财产损坏程度进行勘验、记录、评估。如秦光美上访案，2003年5月14日，接到范云飞关于邓玮丽因药物中毒在医院抢救无效死亡的报案后，张家口市公安局桥东分局迅速到医院了解情况，对邓玮丽的住所进行现场勘查，后来又对尸体进行了尸表检验。根据现场勘查、尸表检验、调查访问以及参照医院抢救记录和诊断证明，认定邓玮丽属于非正常死亡，需要解剖尸体确定死亡原因。但因案发时正值“非典”期间，且死者母亲秦光美出具了委托书，同意不进行尸检，遂在死亡原因未查清的情况下没有进行尸检。死者尸体被火化后，桥东分局以非正常死亡原因不能确定，立为刑事案件根据不足，下达了《不予立案通知书》。此案的问题在于，尽管当时秦光美出具了委托书，同意不进行尸检，但非正常死亡是否确系中毒、所中何毒没有科学结论。从案卷当中反映的情况，中毒只是邓玮丽的同事范云飞在报案时的口述，医院在接诊时根据范云飞的叙述和邓玮丽的体征反应所作的初步诊断，医院诊断结论也没有经过病理分析检验，邓玮丽死因的结论不具备充分的说服力。这一执法缺陷成为秦光美上访甚至闹访的理由。如万书琴案，2005年6月21日凌晨，贺铁强、万书琴夫妇及女儿贺雅翊正在家中睡觉，两名蒙面男子闯入屋内将贺铁强打成重伤，将万书琴打成轻微伤。当日安平县公安局立案侦查，询问了贺雅翊，而对直接受害者贺铁强、万书琴至今未询问。卷中没有《现场勘查笔录》，勘查情况是评查组从办案人员手中调取的，手写于笔记本上，无现场勘查人签名，无见证人签名，无单位公章。笔记本上所记内容也极其简单，对被害现场屋内情况、其他屋内情况、是否有搏斗痕迹、屋内物品是否有翻动痕迹等情况和现场血迹、鞋印这些关键性物证是否提取和鉴定均没有记录。

鉴定环节2件。刑诉法规定：鉴定人进行鉴定后，应当出具鉴定结论并且签名。侦查机关应当将用作证据的鉴定结论告知犯罪嫌疑人、被害人。但评查的案件中，有两案公安机关都没有很好地履行法定职责。一件是肖小江上访案，肖小江之子肖嘉伟先后将本村村民温某某和钱某某打伤。后经行唐县法医门诊鉴定，温某某、钱某某均为重伤，但法医鉴定缺少鉴定人盖章。在肖嘉伟被追究刑事责任后，肖小江以办案单位伪造鉴定结论为由多年上访。另一件是侯大保上访案，侯大保之子侯伟因纠纷被他人殴打致死，武安市公安局对死者进行尸检后，将法医鉴定内容口头告知了死者的哥哥侯培，并让其在空白鉴定结论告知书上签字按手印，侯培当时表示理解和同意。评查认为，即使在征得死者家属同意的情况下，在空白法律文书上签字的做法亦属不当。也正因这一问题，成为侯大保日后上访的主要理由之一。

调查取证环节21件。《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十条：公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查，全面、客观地收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料，并予以审查、核实。

这21起案件存在的主要问题是，调查取证不及时、不全面，对提取的证据材料未及时进行检验、鉴定，甚至将案卷材料丢失，导致案件长期得不到处理。如安勇军案，2007年2月14日，安勇军被他人用刀捅伤腹部，经法医鉴定为重伤。当日，安勇军家属向邢台市桥西区南大郭派出所报案。派出所于3月5日立案，8月2日将该案移交刑警队调查取证。因办案单位侦查工作不及时，导致受害人的指控与嫌疑人的供述之间存在较大矛盾，且其他旁证材料不充分，该案多次被检察院退查，至今没有结果。如柴英群上访案，其儿子易小波被杀后，武安市公安局现场勘验工作粗糙，本应收集固定的证据没有及时提取，致使法院审理后认定，只有犯罪嫌疑人口供，没有相关人证证明和物证提取，无法证实犯罪嫌疑人到过现场且与易小波被杀有直接关系，判决犯罪嫌疑人无罪，柴英群因此上访。如牛增起案，2006年2月26日，因宅基地邻里纠纷，牛增起被邻居打伤。案发当日，沙河市册井派出所虽然出警，但未进行现场勘查，未调取当事人证言，未向在场目击证人调查取证，只在3月份向牛增起调取陈述一份。后柴关派出所侦查该案，虽询问了相关证人，但多数证言是2007年7月立案以后调取的。调查取证工作严重滞后，致使案件事实不清，追究涉案人员故意伤害刑事责任的证据不足，受害人不满。

调解环节3件。公安部《公安机关办理伤害案件规定》规定：调解处理时，应当制作调解笔录。达成调解协议的，应当制作调解书。调解书应当由调解机关、调解主持人、双方当事人及其他参加人签名、盖章。调解书一式三份，双方当事人各一份，调解机关留存一份备查。经调解，当事人达成协议并履行的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当对违反治安管理行为人依法予以处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。评查中发现，有三起伤害案件的调解处理工作违反了该规定。如康向华案，2007年，康向华与申家恒两家因盖房发生殴斗，致两人轻伤。景县公安局主持双方调解，达成协议并履行到位。后康向华反悔，多次上访，2008年北京奥运安保期间，景县公安局决定对双方当事人采取取保候审强制措施，将此案移送到检察院审查起诉。本案存在的主要问题是，公安机关对伤害案件主持调解结案后，应该撤销原刑事案件，不应该因为一方当事人上访而按照刑事诉讼程序进行处理。如龚振海案，2009年2月，黎文宪将龚振海打致轻伤，7月涉县公安局向检察院移送审查起诉。后为安抚被害人、平息上访，涉县公安局决定调解结案。但由于黎文宪不同意调解方案，8月由民警垫付赔偿款交予龚振海，龚振海撤回控告。而检察院退回补充侦查的时间是9月，涉县公安局这种不结案也不撤案的做法违反了刑事诉讼程序规定。如胡林生案，胡林生与倪朝鹏等人发生殴斗，致胡林生重伤。任县公安局对该案进行了民事调解，胡林生表示不再上访，不再追究倪朝鹏等人的法律责任，该案不了了之。重伤害案件是公诉案件，必须依法追究犯罪嫌疑人的刑事责任，任县公安局对该案调解结案，严重违法。

采取强制措施环节2件。存在的主要问题是，滥用强制措施，造成超期羁押或错误羁押。如胡叶芹案，邯郸磁县公安局在检察机关不批准逮捕的情况下，为替受害人讨要赔偿费而对犯罪嫌疑人超期羁押六日。

扣押环节1件。《公安机关办理刑事案件程序规定》规定：对扣押的犯罪嫌疑人的财物及孳息中，作为证据使用的实物应当随案移送；对不宜移送的，应当将其清单、照片或者其他证明文件随案移送，待人民法院作出生效判决后，由扣押的公安机关按照人民法院的通知，上缴国库或者返还受害人，并向人民法院送交执行回执。但在骆强森案中，邯郸市公安局梦城分局在案件侦查阶段，把骆强森生效民事判决的十七万元执行款错误认定为非法所得，予以追缴并上缴财政，违反了上述规定，导致犯罪嫌疑人上访。

撤销案件环节7件。这7起案件全部为命案，存在的主要问题是侦查工作不够深入细致，死者家属合理怀疑未能完全排除，侦查结论不严谨。如谭丽丽上访案，2002年2月11日，谭丽丽的母亲谭芬芳被人杀死在工厂值班室，谭丽丽的继父聂书杰去向不明。2月14日，聂书杰被人发现已经死在路边一小棚子里。秦皇岛抚宁县公安局将此案认定为聂书杰杀死谭芬芳后自杀，作出撤销案件决定。抚宁县公安局在案发后没有及时展开现场调查，就作出撤案决定，许多相关的证言均是在结案后补充的。卷内证据显示：2月28日作出撤案决定，但相关证人的出证时间在五六月份。该案缺少相关物证鉴定结论。卷内证据显示，两处案发现场均存在大量的血迹，在谭芬芳死亡现场还提取了疑似作案凶器，但对这些痕迹与物证均没有进行检验鉴定。在办理该案过程中，办案人员调查取证工作存在重大瑕疵，现有证据不能充分证明其认定的案件事实，以致死者家属对撤案严重不满。再如邵新安上访案，其儿子段小顺吊死在自家老宅中，家人怀疑系他杀，要求尸检。但正定县公安局没有立案侦查，未对现场进行勘验检查，未提取保存现场证据，未走访调查相关人员。虽然进行了尸检，也没有尸检报告，仅有一份尸检记录，且无检验时间、地点，无检验人员签名。该记录无法作为尸检结论证据使用，但办案人员还是认定“段小顺系自杀”。公安机关在本案处理过程中存在严重过错，即使段小顺系自杀，仅根据现有的证据材料也无充分证据依法说服上访人。由于办案单位的不认真，不细致，导致许多工作疏漏无法弥补，许多过错无法纠正。再如李章奎上访案，其子李军海与他人殴斗，因钝性外力作用于头部致颅脑损伤死亡。邯郸广平县公安局在犯罪嫌疑人相对固定、犯罪事实相对清楚的情况下，没做认真调查甄别工作，就草率认定李军海系高处摔落致死而非钝性外力致死，并停止了侦查工作。案件没有查清办结，广平县公安局即让犯罪嫌疑人交纳补偿金转给死者亲属后，将犯罪嫌疑人取保候审，致使案件至今没有结案，系严重不作为、乱作为。

（二）治安行政案件。评查的40起治安案件中，基本无瑕疵的26件，有瑕疵的11件，执法过错案件2件，弄虚作假的1件。主要问题是：

1. 受理、立案环节。《治安管理处罚法》规定：公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。而在施常兰案中，涉县公安局对其反映被本村村民打伤的情况进行了调查，认为不属于违反治安管理行为，但未依法制作《受案登记表》、《不予处理决定书》等相关法律文书，本案在办理过程中存在瑕疵。又如纪长善案，阜平县公安局对樊英英反映2007年柳清泉将其丈夫纪长善殴打，至今未作处理的情况，应当受理并及时进行调查，但既未对纪长善进行询问，也没有相关情况说明。

2. 调查取证环节。《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》要求，公安机关对行政案件进行调查时，应当及时、主动、全面、合法地收集、调取证据材料。而在唐玉华案中，案发后其即向派出所进行了报案。但从案卷看，没有当晚现场勘查、检查记载，没有受害人、嫌疑人、相关证人的询问笔录，也没有收集固定的证据材料。案卷中虽有受害人家受损物品照片，但没有记载照片提取的时间，特别是没有对作案凶器进行调查的材料，更没有提取到凶器。由于时过境迁，失去了调查取证的最佳时机，给查清事实真相带来困难。又如费永安案，办案人员在费永安报案后十几天才询问违法嫌疑人，而且至今仍有一人未调查。以上两起上访案件，均系办案人员未及时询问违法嫌疑人、提取相关物证所致。

3. 行政复议环节。《行政复议法》规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。而在梅兰亭案中，其在知道行政处罚决定三年后才向邢台市公安局提出行政复议申请，而邢台市公安局在明知超过期限的情况下，予以受理并作出了撤销平乡县公安局处罚决定的处理意见，此举显系违反法律规定，导致梅兰亭重新上访，漫天要价。

4. 滥用警械环节。如曾晏青案，其反映在1991年举报一盗窃案件时被景县公安局用手铐铐起来了，而景县公安局称系因其不交公粮并煽动他人也不交公粮，按照乡政府命令对其采取强制措施的，并履行了法定程序。后虽对曾晏青做了大量息诉工作，但该案相关法律手续已经丢失，现已不能认定对其采取强制措施是否履行了相应法律手续，为依法解决该上访问题增加了难度。

5. 调解、处罚环节。《治安管理处罚法》对治安案件的处罚方式、调解结案和办结期限都有明确规定。评查发现，七起案件的调解或处罚工作违反了《治安管理处罚法》，问题主要集中在公安机关对违反治安管理行为未进行调解或调解处理达不成协议的，未及时作出行政处罚，或对不符合暂缓执行行政拘留处罚条件的未及时执行。如兰艳玲案，因与霍关亭、曲磊等人发生殴斗，宁岩岭、兰艳玲夫妇被致轻微伤。大名县公安局在处理此案时，对霍关亭伤害宁岩岭、兰艳玲夫妇问题进行了调解，而曲磊伤害宁岩岭的证据确凿，但在调解工作中对此并未涉及，也未对其依法作出处罚，兰艳玲不服而上访。再如涂某某案，磁县公安局办理崔某某、李某某、庄某某、王某等四人到涂某某家寻衅滋事一案的案卷材料混乱，或交纳罚款日期涂改过，或询问笔录中办案人员的记录时间与当事人的签字时间相互矛盾，办案单位存在弄虚作假嫌疑。涂某某因怀疑公安机关未对上述四人进行处罚而不断上访。再如芦艳花案，雄县公安局在办理芦艳花及其丈夫2009年4月19日被砍致轻微伤一案时，在调解长期未果和不符合暂缓执行行政拘留处罚条件的情况下，至今未依法作出处理，严重超期限办案，导致芦艳花长期上访。

6. 行政不作为。比较典型的是穆淑颖上访案。1989年，徐水县公安局民警薛某某（穆淑颖的丈夫）在执行公务过程中被满城县公安局民警单某某误伤，致二等乙级伤残。事发后，两县公安局以及当时上级主管部门都未对此进行详细调查，也未作出结论性处理意见，致使该案久拖不决，引发穆淑颖上访。直至2005年在省公安厅的过问下，保定市公安局才于2006年12月将此信访案件明确由徐水县公安局办理，后于2007年9月签订调解协议书。再后来，穆淑颖要求依法追究单某某的刑事责任，但因当时公安机关没有作出处理意见，亦无任何书面材料，单某某误伤薛某某过程中是否存在过错、应当承担什么责任等问题已无法查清。

（三）违法违纪案件。在反映的9起违法违纪案件中，通过评查，其中7起确实存在问题。

1. 瑕疵案件1起，即屈鑫上访案。屈鑫邻居家丢了钱，怀疑屈鑫十二岁的女儿翟宇轩所偷。藁城市公安局民警饶建国在监护人不在场的情况下，单独对翟宇轩进行了询问。次日，翟宇轩因头痛、昏睡等症状住院治疗，后被诊断为神经官能症和病毒性脑炎。屈鑫以饶建国违法办案，单独审问未成年人，导致其女儿出现精神问题而上访。

2. 违纪违法案件4起。如陶书敏上访案，唐山市路南公安分局民警陈文斌在执行公务活动中，被陶书敏一家打伤。因陶书敏拒不承担陈文斌的医疗费用，路南分局扣押了其家的电脑打字机一台、桌球台布五捆、电视机一台。陈文斌所需医疗费用，应通过法律途径解决，以扣押群众财物来替代医疗费的做法，显系违法。

3. 错案或涉嫌徇私枉法的两起。如沙茹超案，因纠纷巩富桐将沙茹超打成轻伤，沙茹超砸坏了巩富桐的汽车。两起行为本为同一案件，但武安市公安局将一起案件分割处理，在双方当事人就民事赔偿部分已经达成协议且已履行的情况下，只对沙茹超以涉嫌毁坏公私财物案移送起诉，而没有将巩富桐伤害案移送起诉，致使沙茹超以办案不公为由多次上访。再如唐某某案，唐某某毁坏公私财物，应予治安处罚，但武强县公安局出警五人均为协勤，不具备执法主体资格，且在出警现场强制给唐某某使用手铐，此案确实存在执法过错。

（四）交通事故。这次评查的18起交通事故中，基本无瑕疵的6起，存在瑕疵的7起，执法过错案件4起，错案1起。对办案环节分析如下：

1. 报警和受理环节。公安部《道路交通事故处理程序规定》规定，公安交通管理部门接到交通事故报案后，须做好报案记录。而在党丽上访案中，隆化县公安局虽及时出警，但未作接处警记录。

2. 现场勘查环节。公安部《道路交通事故处理程序规定》、《道路交通事故处理工作规范》和《交通事故痕迹物证勘验》对交通警察处理交通事故现场勘查有明确规定，标准也很具体。18起交通事故中，有四起未按规定进行现场勘查，引发群众上访。问题主要是，缺少重要证据的现场照片甚至无现场照片，现场图、现场勘查笔录缺少重要证据记录或当事人或见证人签名，甚至不制作现场勘查笔录。如阮勤和郭学明两起交通事故案卷中无现场照片；姚兴德交通事故案卷中既无现场照片，又无现场勘查笔录；张湘滨交通事故案卷中缺少车辆碰撞痕迹的现场照片，现场勘查笔录和现场图中缺少当事人及见证人签字。

3. 调查取证环节。18起交通事故中，7起未按规定进行调查取证，主要问题是：未及时询（讯）问肇事嫌疑人、见证人，查扣肇事嫌疑车辆，调取交通技术监控资料，对当事人涉嫌交通肇事犯罪的，未按规定转办移交案件。如辛富贵上访案，迁安市公安局在办理其子辛波被货车撞死一案时，未及时对相关证人进行调查询问，致使辛富贵对肇事驾驶人身份始终有争议而多年上访。如阮勤案，事故发生后，平泉县公安局对其指控的肇事嫌疑人仅听取了陈述，未进行排查，也未对嫌疑车辆进行查验，调查取证不全面、不细致，调查结论不能使当事人信服。再如裴玲玲上访案，该案作为交通肇事逃逸案，办案民警证据意识不强，没有及时调取肇事车辆必经之路收费站的监控录像，导致重要证据灭失，终因线索不明、证据不足而无法破案。再如姚兴德案，事故发生于2005年9月，但路南区公安分局直至2009年9月才对受害人进行伤情鉴定，经鉴定确定为重伤后，直至2010年3月才转为刑事案件立案侦查。该案办理程序违法，属执法过错。

4. 检验鉴定环节。道路交通事故处理的有关规定、规范，对交通事故的检验、鉴定及其审查都非常明确。通过评查，有4起事故未按规定进行检验鉴定，分别是：在阮勤案案卷中，没有事故车辆的勘验记录、检验照片和检验鉴定报告，人为增加了认定嫌疑车辆的难度。在党丽上访案案卷中，其儿子党文刚的《尸体检验报告》为手写，无编号，且存在四个版本，形式上存在明显瑕疵，其客观性、合法性难以确定。再如严素梅上访案，其丈夫的弟弟被撞死，肇事车辆逃逸，满城县公安局在确定肇事嫌疑人后，在证人的调查、对质、证言的查证上做了大量工作，而忽略了肇事嫌疑车辆证据的查证和锁定，未及时予以查扣并进行检验鉴定、痕迹比对，致使1992年案发十八年来该案始终未结。再如姚兴德案，唐山市公安局刑事科学技术检验报告书中将涉案车辆的接触点位置打印错了，姚兴德以办案单位“故意篡改撞击痕迹部位”而上访。

5. 交通事故认定环节。道路交通事故认定应当做到程序合法、事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、责任划分公正，并应在法定时限内送达交通事故认定书。而在姚兴德案中，办案单位出具的交通事故认定书，认定其车辆行驶方向与事实不符，致使姚兴德以“出具虚假事故认定书”为由多年上访。在涂俊强上访案中，抚宁县公安局交警大队出具的交通事故认定书，对其母顾兰玲交通违法行为引用法律条款不当，后虽被上级交管部门撤销，并责令重新调查认定，但一定程度上影响了执法办案的严肃性，成为涂俊强的上访诉求之一。在党丽上访案中，隆化县公安局2004年1月26日勘查现场，至2006年3月27日才出具《党文刚单方交通事故情况说明》，时隔两年有余，严重超出法定时限。

6. 损害赔偿调解环节。公安交通管理部门调解交通事故损害赔偿，必须是事故权利人、义务人的真实意思表示。委托代理人参加调解须向交通事故办案人员提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。而在梁某某上访案中，王某某无证驾驶无牌摩托车将梁某某的父亲撞成重伤后逃逸，事故双方未提出调解申请，正定县公安局办案人员以引诱抓捕肇事逃逸嫌疑人为由，授意当事人假意制作签订交通事故调解书，在违背受害人真实意思表示的情况下，使该调解书产生了法律效力，造成当事人的合法利益受到损害。在褚昌兰上访案中，唐山市公安局交警支队审查当事人及其代理人身份及手续不严谨，致使既不是当事人也不是委托代理人的人在调解协议上签字并领取赔偿款后，褚昌兰以其无权代理为由而上访。

7. 档案管理环节。公安部对道路交通事故案卷文书材料的制作和保管有明确规定。而在柳芳莹上访案中，系1995年发生的致人伤残交通事故，按照有关规定，案卷保管期限应为二十年，但当2005年柳芳莹开始上访后，昌黎县公安局才发现该案案卷遗失，致使当事人坚持认定该事故至今未处理结案，要求巨额赔偿，给工作造成很大被动。在党丽上访案中，办案单位把现场勘查和尸体检验照片弄丢了，致使该案的调查、认定缺少重要证据支持，增加了该上访案的处理难度。

8. 肇事逃逸案件查缉环节。《道路交通事故处理程序规定》和《道路交通事故处理工作规范》规定，公安交通管理部门侦破交通肇事逃逸案件时，应当做好工作记录。造成人员死亡的交通肇事逃逸案件发生后，公安交通管理部门应当在不泄露侦破工作秘密的前提下，定期主动向受害人家属通报已开展的侦破工作。评查的18起交通事故中，7起系交通肇事逃逸案件，其中5起依然久侦不破。

9. 车辆年度检验环节。评查发现，有一起交通事故涉及车辆年度检验把关不严问题。该案中，车辆管理部门在肇事车辆扣押期间违规办理年度检验业务，显系违反公安部《机动车登记规定》，属执法过错。

二、出现上述问题的主要原因

一是部分办案民警法律意识不强，尤其是程序意识和证据意识不强。办案往往注重于破案、抓人，忽视对当事人诉讼权利的保护，告知、送达不及时，忽视对现场的勘验、检查，忽视对相关证据的及时收集固定，不习惯用证据说话，影响案件正常诉讼，有的案件因为证据原因难以认定。

二是办案民警缺乏职业精神和职业道德，责任心不强。态度不端正，工作不认真，有的案件在没有确实充分证据情况下草率结案；工作不积极，办案效率低，有的案件久拖不决，长期没有进展，甚至不闻不问，不了了之。

三是公安机关侦查水平不高，侦查手段单一，基础工作不扎实，过分依赖技侦、网上追逃等手段。往往忽视现场勘验、检查的重要性，调查走访、痕迹检验等一些传统侦查手段和基本侦查措施使用越来越少，致使一些有侦破条件的案件久侦不破，引起当事人上访。

四是内部监督机制缺失。公安机关办案程序有法可依，但是违反程序办案问题屡禁不止，主要原因在于监督管理不严，出现违法办案问题没人监督，得不到及时纠正，责任追究落实不到位，当事人举报反映不起作用。久而久之，大家对此类违法办案问题习以为常、见怪不怪，执法随意性很大。

五是部分单位解决信访问题指导思想有偏差。不是从解决引发信访的源头问题着手，而是过于依赖经济补偿手段，花钱买平安。实践证明这些做法是错误的，不能从根本上解决信访问题，反而会在一定程度上起到刺激上访、引起非法上访的作用。评查的公安环节220起案件中，拿到经济补偿息诉又反复的29件，占13%。

第五部分 司法行政系统执法问题分析与对策

省接访中心直接评查的500起案件中，涉及司法行政系统的案件共计17件，占3.4%。其中，无瑕疵案件10起，存在明显瑕疵的4起，存在执法过错案件3起。从案件涉及部门看，涉及监狱管理部门的案件4件，涉及劳动教养部门的案件5件，涉及律师的案件3件，涉及公证部门的3件，涉及司法鉴定的2件。

一、案件存在问题

（一）监狱管理部门

4起涉及监狱管理部门的信访案件中，存在明显瑕疵的一件，即邢占安上访案。邢占安的儿子邢建军在石家庄监狱服刑。2001年，邢建军伙同其他在押犯在劳动仓库偷用电炉私开小灶，引发火灾被烧伤。事发后，监狱安排邢建军到多家医院进行治疗，现已能够正常生活和劳动。对邢占安提出的按工伤进行赔偿、保外就医、假释等诉求，监狱也一一作了认定与回复，处置工作和处理结论虽都没有错误，但监狱确有不可推卸的监管责任。评查发现，邢建军伙同他犯私开小灶并非首次，特别是在存有易燃物品的库房内使用明火，这种严重违反监规纪律的行为应被及时发现并制止，而狱政管理部门却屡不知晓，日常监管工作存在漏洞。此案的发生与监管失职不无关系。

（二）劳动教养部门

六起涉及劳动教养部门的信访案件中，存在明显瑕疵的两件。如隋卫国反映唐山市劳教所强迫学员超时劳动，对直系以外亲属探视收费等问题，经查属实。国务院《劳动教养试行办法》规定：对被劳动教养的人，实行教育、挽救、改造的方针，教育感化第一，生产劳动第二。唐山市劳教所强迫学员超时劳动的做法，显系违反上述规定。如兰芝琳反映省女子劳教所在其劳教期满未及时退回个人账户剩余费用问题，经查部分属实。

（三）公证部门

三件涉及公证部门的信访案件中，两件存在执法过错，一件存在瑕疵。如吴翠芝要求承德市公证处撤销公证并给予经济赔偿问题。2006年11月，承德市公证处在吴翠芝及其儿子左凯未到场又无委托书的情况下，为其丈夫左为民与承德市某房地产开发有限责任公司签订的三份房屋拆迁产权调换协议出具了公证书。《 公证法》对公证机构办理公证时应该审查的事项，以及不予办理公证的情形都有明确规定。承德市公证处出具该公证书时，没有审查左为民是否经过了家庭成员即拆迁房屋共有权人的授权，显系违法。该公证书虽最后被撤销，但吴翠芝的房屋在拆迁补偿事宜未达成一致前即被房地产公司拆除的事实已经无法挽回，当事人要求赔偿并从此走上了上访维权之路。如焦某某果树地承包合同公证案，滦县公证处在焦某某没有到场，也没有授权委托书的情况下，仅凭村干部所持当事人的私章即违规出具公证书，变更了果树地承包合同主体，致使焦某某自八十年代末以来一直上访。

（四）律师服务

三件涉及律师服务的信访案件，虽都属于无理访，但案件中也反映出一些问题，值得注意。如许翠萍上访案，其委托行唐县某律师事务所律师袁昌盛为其涉嫌聚众斗殴的儿子洪凯担任刑事辩护人，该案经一二审法院判决，洪凯未被判决无罪。虽然此案并非风险代理，但律师在履行职责过程中的不当言行客观上误导了委托人，致使许翠萍要求律师联系法院进行改判，继而上访。《 律师法》规定：律师承办业务，由律师事务所统一接受委托，与委托人签订书面委托合同，按照国家规定统一收取费用并如实入账。律师收费后，本应按照规定由律师事务所开具发票，但在苏小舟上访案中，只因代理律师未及时将从委托人苏小舟收取的部分代理费上交律师事务所并开具发票，便引发当事人不满，律师收费应进一步规范。

（五）司法鉴定

因司法鉴定问题直接引发信访的案件两件，其中一件无明显瑕疵，一件存在明显瑕疵。但是，在其他案件中涉及司法鉴定的问题不少。《司法鉴定程序通则》规定：鉴定机构对同一鉴定事项，应当指定或者选择二名司法鉴定人共同进行鉴定；对疑难、复杂或者特殊的鉴定事项，可以指定或者选择多名司法鉴定人进行鉴定。司法鉴定文书应当由司法鉴定人签名或者盖章。司法鉴定文书应当加盖司法鉴定机构的司法鉴定专用章。司法鉴定机构应当严格依照有关技术规范保管和使用鉴定材料，严格监控鉴定材料的接收、传递、检验、保存和处置，建立科学、严密的管理制度。司法鉴定机构和司法鉴定人因严重不负责任，造成鉴定材料损毁、遗失的，应当依法承担责任。而在史锦江上访案中，只有一名鉴定人员进行鉴定；在方磊上访案中，法医没有在鉴定书上签字；在肖德斌上访案中，鉴定书没有鉴定机构公章。有的鉴定机构还存在徇私枉法、弄虚作假问题，如昌黎县法医鉴定中心制造假耳膜穿孔虚假鉴定，引发案件当事人上访申诉。

二、成因分析及工作建议

分析以上案件存在的问题，不难发现，法律、法规、部门规章以及规范性文件均有明确规定，涉案单位的内部规章制度均上墙公示，法律法规不可谓不完备，方法措施不可谓不到位，但案件中反映出的这些问题，很大程度上并非专业素质问题，而是职业操守问题，责任心和工作态度问题。除了职业操守有待加强外，对涉案单位工作人员的监督不力，工作中对办案单位缺乏业内及业外部门及人员的监督，也是一个重要方面。另外，对违法违纪人员处罚力度不大也是重要原因，发生违法违纪问题时，办案人员得不到及时、有力查处。违法违纪成本过低，导致个别人员敢于以权谋私、滥用职权，为所欲为、我行我素。为此建议：加强业务素质、政治素质培训，加强为人民服务的宗旨意识教育，强化权为民所用、情为民所系的正确理念。加强职业操守教育，提高职业道德，加大行业管理力度，规范执业行为。加大对违法违纪行为的处罚力度，让违法违纪者除受到物质处罚外，还应在整个社会生活中付出更多的非物质代价。大张旗鼓地表扬、提拔优秀人员，让德才兼备的人获得看得见、摸得着的物质、精神利益，引领整个队伍、整个行业沿着正确的方向发展。